韓國家庭政策分析及其啟示

方 萍

2016年1月1日，《中華人民共和國人口與計劃生育法》修正案正式實施，宣告執(zhí)行了36年的獨生子女政策正式終結(jié)。2013年的“單獨二孩”政策遇冷，致使“全面二孩”政策提速，這超出了很多人的預(yù)期，也折射出中國生育率過低、人口老齡化嚴(yán)重、性別比失衡、勞動力供給不足等問題的解決已刻不容緩。這一背景下，新政是否切實有效達(dá)成目標(biāo)而不是再步前者后塵，成為了社會各界關(guān)注的焦點。這種憂慮并非毫無道理。鄰近的日本、新加坡、韓國以及臺灣地區(qū)等也曾經(jīng)為了保證經(jīng)濟(jì)增長而實行過抑制生育率的計劃生育政策。事實證明，即使它們在感到人口危機之時已經(jīng)轉(zhuǎn)為鼓勵生育，卻均未出現(xiàn)人口爆炸，反而是生育率繼續(xù)下降，甚至出現(xiàn)了超低生育率。學(xué)術(shù)界對這一問題展開的研究主要集中在人口學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，如加快計劃生育政策調(diào)整的必要性、執(zhí)行時間點計算與社會效應(yīng)預(yù)測等（張俊勇、溫新德，2008；湯夢君，2013；魏益華、遲明，2015；曉春，2015）。此類研究通常因精確的數(shù)據(jù)測算為依據(jù)而顯得頗具說服力，其背后都有一個線性正相關(guān)的假設(shè)，即認(rèn)為政策安排得當(dāng)（如措施有力、時機正確等），就能對提高生育率產(chǎn)生正向刺激。但來自歐洲國家的經(jīng)驗表明，鼓勵生育的家庭政策的實施力度并不能完全決定生育率的變化，女性發(fā)展水平、關(guān)于家庭的文化傳統(tǒng)、社會性別平等程度、家庭政策體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性等都會產(chǎn)生影響（吳帆，2016）。這說明，試圖提高生育率的道路并非坦途。

本文關(guān)注在新世紀(jì)初力推家庭政策的韓國。韓國在人口轉(zhuǎn)變模式、歷史文化傳統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程等方面與中國有很大的相似性。在二十世紀(jì)九十年代廢除計劃生育政策沒有達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的情況下，進(jìn)入新世紀(jì)后韓國迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極鼓勵生育的取向，其舉措與具有豐富家庭政策經(jīng)驗且成效明顯的北歐國家相似，但成效卻非常有限。文章關(guān)注以下幾個問題：韓國經(jīng)歷了怎樣的從控制生育到鼓勵生育的過程，采取的家庭政策的內(nèi)容與效果如何？其經(jīng)驗與教訓(xùn)對同樣面臨人口危機的中國有怎樣的啟示？

一、從限制到鼓勵：韓國的計劃生育簡史

朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，韓國的生育率快速增長，同時死亡率也迅速下降，再加上數(shù)百萬難民的涌入，至二十世紀(jì)六十年代初，韓國的人口增長率已接近3%，總和生育率高達(dá)5.99。鑒于當(dāng)時國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡劣，百廢待興，韓國決定實施控制人口增長的政策，力圖使平均家庭子女?dāng)?shù)量從五個降至三個，以配合全速推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計劃。為此，政府大力普及避孕方法，完善計生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，并展開大規(guī)模的說服和教育工作。1963年，政府的人口調(diào)查與人口科研機構(gòu)統(tǒng)籌各部委參與到計劃生育工作中來。1970年，韓國的生育率降至為4.53。1973年《母嬰保健法》的正式頒布使計劃生育和母嬰保健的推行有了法律依據(jù)。此時的韓國已進(jìn)入快速發(fā)展重工業(yè)的階段，而且正處于人口紅利期，政府進(jìn)一步加強人口控制力度，啟動了“二孩”政策。①郭熙保、袁蓓，《韓國計劃生育政策演變及對我國的啟示》，《光明日報》，2015年04月29日http∶//cpc.people.com.cn/n/2015/0429/c83083-26923080.html

很快，韓國控制生育的政策取得了成效。1981年，韓國的人口增長率已降至1.53%；到1983年，總和生育率已經(jīng)低至更替水平（即每個育齡婦女平均生育2.1個孩子），兩年后又降到了1.75。但政府力保經(jīng)濟(jì)增速的決心使得生育政策目標(biāo)仍在強化，到二十世紀(jì)八十年代中期，“二孩”政策進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭瞠毶优恼摺？焖傧陆档纳什]有引起警覺，政府在這一時期的人口工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向了另一個方面：解決重男輕女文化傳統(tǒng)帶來的新生嬰兒性別比嚴(yán)重失調(diào)的問題。直到1989年，控制生育的政策才開始有所松動。公共醫(yī)療機構(gòu)于此時正式停止免費發(fā)放避孕藥具，而生育率已經(jīng)下降到了1.57左右。

到二十世紀(jì)九十年代初，韓國國內(nèi)已出現(xiàn)要取消生育控制政策和繼續(xù)維持低生育率的激烈爭論。為此，政府組建了人口政策審議委員會，負(fù)責(zé)分析和評估現(xiàn)行計劃生育政策產(chǎn)生的社會效果，并為未來的人口政策確定方向。根據(jù)該委員會出具的建議，韓國于1996年取消了生育控制政策，并將工作重心從人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)移到人口質(zhì)量與福利上來。然而，總和生育率的下跌并未同期止步，1996-1999年連續(xù)下滑至1.4，亞洲金融危機結(jié)束后才略有回升。但新世紀(jì)初的生育率還是接著減少，從2003年的1.18降至2005年的1.08，韓國已位列世界上生育水平最低的國家。雖然此后韓國的生育率也有上漲，但最高也只在1.2左右。人口危機再不容忽視，英國牛津大學(xué)的教授大衛(wèi)·科爾曼對此表示擔(dān)憂：“韓國將有可能成為地球上的第一個因少子化而人口滅絕的國家”。②參見《日本網(wǎng)民評論：據(jù)預(yù)測韓國人將于2750年滅絕》，http∶//bbs.tiexue.net/post2_8625152_1.html。

縱觀韓國控制生育的政策演變過程，其主要是通過宣傳、開展計劃生育服務(wù)和經(jīng)濟(jì)激勵等手段（如稅收減免和購房優(yōu)惠），以及民間組織的推動來實施，而非像中國一樣采取懲罰性的措施（喬曉春，2015）。其超過預(yù)期效果的達(dá)成與避孕知識與技術(shù)服務(wù)的普及、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、年輕人生活壓力的增大以及社會競爭的日益激烈密切相關(guān)。而這些因素不僅抑制了生育率，還導(dǎo)致了與之相關(guān)的其他家庭結(jié)構(gòu)變化：婚姻穩(wěn)定性下降和跨國婚姻的增多。在1970年，韓國的粗結(jié)婚率為9.2，粗離婚率為0.4；而到了2004年，粗結(jié)婚率降為2.3，而粗離婚率升為2.9（Korea National Statistical Office，2005）。與歐美國家不同的是，韓國結(jié)婚率的下降并沒有伴隨著同居率的升高（Atoh，2008），這也導(dǎo)致了生育率的顯著下跌。

韓國的跨國婚姻受到鼓勵始于二十世紀(jì)九十年代初。這種有悖于歷史文化傳統(tǒng)的做法是伴隨著生育率下降、男女比例顯著失調(diào)出現(xiàn)的，很多農(nóng)村地區(qū)、條件較差的男性因此遭遇了“婚姻擠出”的困境。于是，不少來自中國和東南亞發(fā)展中國家的女性為改善生活境遇而來到韓國填補這一空缺，這使得韓國的跨國婚姻比率逐年升高。在經(jīng)濟(jì)較落后的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)村落，有1/3的韓國男人娶的是外籍新娘。2014年，韓國有約26萬個已加入韓國籍的跨國婚姻家庭，他們養(yǎng)育著15萬個混血兒孩子。①韓國多管齊下應(yīng)對低生育率，http∶//news.hexun.com/2015-03-20/174232414.html然而，由于種族歧視、文化偏見和家庭暴力等原因，這種跨國婚姻的離婚率也在上升，產(chǎn)生的問題越來越明顯，造成了家庭及社會的不穩(wěn)定（Women Migrants Human Rights Center,2008）。

圖1韓國總和生育率變化示意圖（1961-2014）

這些變化被視作是家庭的福利狀況及其功能發(fā)揮受到損害的信號，成為對韓國社會可持續(xù)發(fā)展能力構(gòu)成威脅的新社會風(fēng)險。也正因此，政府在新世紀(jì)初采取的鼓勵生育的政策不再僅僅局限于人口數(shù)量，而是更多從家庭整體的角度出發(fā)。自2004年起，諸如延長產(chǎn)假、增加對孕產(chǎn)醫(yī)療服務(wù)的公共投入、發(fā)放兒童撫育津貼、完善兒童保育設(shè)施、對多子女家庭實行稅收減免等致力于提高綜合生育率的舉措陸續(xù)得以實施。2006年至今，韓國政府頒布的生育獎勵政策達(dá)到一百余項，而2012年以來為此作出的年預(yù)算已超過十萬億韓元。②韓國高調(diào)應(yīng)對“人口懸崖”未來5年提高生育率，http∶//news.sohu.com/20150208/n408830380.shtml。此外，一系列促進(jìn)工作-家庭平衡、促進(jìn)家庭健康發(fā)展的政策也開始運行。正如2014年7月韓國健康福利部部長在第三個“人口日”的慶祝演講中所指出的，僅僅是生育激勵與兒童保育支持不能從根本上扭轉(zhuǎn)低生育勢頭，鼓勵生育政策重點應(yīng)轉(zhuǎn)向家庭和孩子，并在包括經(jīng)濟(jì)、社會政策的更大范圍的國家管理中認(rèn)真考慮人口危機。③《韓國計劃生育政策演變及對我國的啟示》，http∶//www.qstheory.cn/society/2015-04/29/c_1115124106.htm?？梢钥闯?，韓國的人口政策在這一階段已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_的、系統(tǒng)性的家庭政策，這標(biāo)志著在韓國的社會政策歷史上，家庭事務(wù)正式開始受到重視（Chin et al,2011）。圖2展示了自1990年以來，韓國家庭福利支出占GDP的比例變化情況。韓國的支出水平相比OECD國家仍有較大差距，實際上，韓國在這一指標(biāo)上低于所有OECD國家。但從縱向來看，從2005年起，韓國用于家庭福利的公共支出有了明顯的增長。

圖2家庭福利支出占GDP的比例變化示意圖（1990-2012）

二、韓國家庭政策的內(nèi)容

通過對韓國計劃生育政策演變過程的回顧可以看出，迫于現(xiàn)實壓力，政府很快從嚴(yán)格控制人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)為支持家庭能力建設(shè)的社會可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向。2004年，韓國國會通過了《健康家庭框架法案》（the Framework Act on Healthy Families），顯示出家庭能力建設(shè)已經(jīng)提上日程。2005年，性別平等部擴(kuò)展為性別平等與家庭部（ministry），這一新部門之下的家庭政策科（department）統(tǒng)攬所有關(guān)于家庭事務(wù)的行政工作。這是韓國歷史上第一個全面負(fù)責(zé)家庭政策的行政部門。就韓國家庭政策的具體內(nèi)容而言，主要分為工作-家庭平衡政策、健康家庭政策和多元文化家庭支持政策三個部分（Chin et al，2011）。以下對這三個政策分支的具體內(nèi)容進(jìn)行介紹，并對其成效做出評述。

（一）工作-家庭平衡政策

工作與家庭的關(guān)系起初并不是一個顯性問題。在傳統(tǒng)上，韓國政府關(guān)注的主要是勞動力市場上的性別平等問題。但隨著新世紀(jì)以來人口和家庭問題的凸顯，這一領(lǐng)域的政策導(dǎo)向也開始轉(zhuǎn)變，如《平等雇傭和支持工作家庭平衡法案》（Act on Equal Employment and Support for Work-Family Balance）在2008年正式取代了原先的《平等雇傭法案》（Equal Employment Act）而得以實施，折射出家庭事務(wù)在政治議程中不斷上升的地位。具體而言，促進(jìn)工作-家庭平衡的主要是休假類政策和兒童照顧類政策。

1.休假類政策

（1）（陪）產(chǎn)假與親子假期

韓國在1953年就有了產(chǎn)假制度，但直到2001年才從原先的60天延長到90天。一般來說，雇主全額支付休假期間前60天的津貼，員工保險（全額或部分）支付后30天的部分，津貼不低于最低工資水平。①在一些小型公司，整個產(chǎn)假期間的津貼都從保險基金支出。自2008年開始，父親可以享有3天的無薪陪產(chǎn)假。親子假期的使用條件是在現(xiàn)有單位工作任職至少一年，且繳納員工保險達(dá)180天及其以上。父母均可申請親子假期，但雙方不可同時段休假。休假期間的津貼大約為原有工資的40%。這項制度于1987年開始實施，但最初只是針對有1歲以下兒童的母親，且無津貼可領(lǐng)。到2008年，兒童的年齡放寬到3歲；兩年后又延長到6歲，且提高了津貼標(biāo)準(zhǔn)。

（2）彈性工作制

不同于以上兩種強制性措施，引入于2008年的彈性工作制是由雇主自主安排實施與否的。該制度規(guī)定，具備申請親子假期條件的父母也可以選擇部分地參與工作，直到兒童年滿6歲，每周工作時間不少于15個小時，最多為30個小時。這使得父母可以獲得比全職使用親子假期更多的收入，也避免了有些工作崗位無法長時間休假的困難。

2.兒童照顧政策

自二十世紀(jì)九十年代以來，韓國政府開始積極干預(yù)兒童照顧問題。1991年，《嬰兒照顧法案》（Infant Care Act）頒布，標(biāo)志著兒童照顧政策從最初只針對低收入家庭的救濟(jì)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫣嵘齼和捌浼彝ジ＠降纳鐣顿Y行為。相應(yīng)地，在這方面的公共投入也不斷增加（Bang,2009），主要包括兒童照顧津貼和日托服務(wù)、工作場所兒童看護(hù)。

（1）兒童照顧津貼和日托服務(wù)

兒童照顧津貼占據(jù)了用于兒童照顧的公共支出的主要部分。中央和地方政府為有6歲下兒童的家庭提供津貼，其支付水平取決于具體家庭狀況（如兒童年紀(jì)、數(shù)量及具體需求，家庭收入、父母就業(yè)情況等）。自2009年起，不適用兒童日托服務(wù)而是在家照料兒童的低收入家庭可以獲得同一水平的費用補助。相比之下，兒童日托服務(wù)中心得到的財政支持較少，而且有限的經(jīng)費多被用于支持私立兒童日托服務(wù)中心的運營，同類公立機構(gòu)的數(shù)量很有限。

（2）工作場所的兒童看護(hù)

為了幫助雙職工家庭解決兒童照顧難題，韓國政府鼓勵工作場所的兒童看護(hù)模式。企業(yè)如有超過300名的女職工，或其員工總數(shù)達(dá)到500人以上，需要建立位于工作場所的、非營利兒童照顧機構(gòu)，雇主需要支付至少50%的運營費用。在雇主沒有能力支付的情況下，也可以采取與其他雇主合作、支付兒童照顧津貼或與當(dāng)?shù)仄渌麅和疹櫃C構(gòu)合作的方式進(jìn)行。企業(yè)因此可以獲得政府的費用補貼和享受稅收優(yōu)惠。

（二）健康家庭政策

實施于2005年的健康家庭框架法案體現(xiàn)出韓國家庭政策的全面性和預(yù)防性特征。該法案明確了全社會對建設(shè)健康家庭和社區(qū)的責(zé)任，從而改善韓國家庭的整體福利狀況。具體做法是構(gòu)建一個自上而下的三級健康家庭支持體系，國家級、省級和地方的健康家庭支持中心分別履行監(jiān)管評估、項目設(shè)計和操作執(zhí)行的職責(zé)。專業(yè)服務(wù)人員供職于地方的健康家庭支持中心，主要提供關(guān)于家庭生活教育和咨詢、家庭友好的社區(qū)氛圍營造、兒童短時照料、困難家庭幫扶等服務(wù)。這些無償或低償?shù)姆?wù)旨在提高家庭生活的質(zhì)量。健康家庭支持體系的特點在于它在服務(wù)家庭方面的延伸性和系統(tǒng)性，它不局限于提高生育率，而是從家庭是社會運行系統(tǒng)的一個重要環(huán)節(jié)的高度，來幫助家庭更好地滿足其成員的生理和心理需求。

（三）多元文化家庭政策

鑒于越來越多跨國婚姻的出現(xiàn)，韓國政府于2008年出臺了多元文化家庭支持法案（Multi-Cultural Family Support Act）。由于外來移民通常會面臨種族歧視、語言障礙、文化差異等方面的困難，他們和韓國人結(jié)合而產(chǎn)生的家庭及生長于這類家庭中的兒童需要更多的幫助。該法案指出，政府應(yīng)該為服務(wù)多元文化家庭的專業(yè)人士和社區(qū)力量提供系統(tǒng)化的支持。2006年，第一所多元文化家庭支持中心成立，接下來的幾年里發(fā)展迅速。它們主要提供文化教育、職業(yè)培訓(xùn)、孕期和產(chǎn)后照料、兒童照顧、婚姻咨詢、家庭暴力庇護(hù)等無償或低償服務(wù)，其中最受歡迎的項目是韓語教學(xué)。大部分的服務(wù)對象是來自中國、越南和菲律賓的女性，該中心在為她們改善婚姻家庭生活、構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)方面提供了切實的幫助，還致力于增進(jìn)社會大眾對多元文化家庭的理解與關(guān)懷。

三、韓國家庭政策效果分析

受儒家文化影響，韓國有著“家庭應(yīng)當(dāng)對其成員承擔(dān)主要福利供給責(zé)任”的文化傳統(tǒng)，政府只為困境家庭提供救濟(jì)。在政策制定和學(xué)術(shù)研究中，家庭的視角一直沒有得到重視。但迫于生育率下降、老齡化加劇的威脅，韓國的計劃生育政策在新世紀(jì)初迅速調(diào)整了方向，并轉(zhuǎn)型為全面的家庭政策。這種調(diào)整被認(rèn)為具有范式轉(zhuǎn)變的意義，即從少數(shù)的、邊緣群體的救濟(jì)到普遍性的、公民社會權(quán)利的獲得，從問題解決導(dǎo)向到預(yù)防導(dǎo)向，從個人責(zé)任到政府與社會的責(zé)任，從家庭缺陷觀到家庭能力觀（Chin et al,2011）。也有學(xué)者認(rèn)為韓國新的家庭政策已非自由主義類型，而是向著社會民主主義國家在轉(zhuǎn)變（Miyamoto,1999）。從政策效果來看，新家庭政策的制定產(chǎn)生了一定的作用，如越來越多人申請父母假期，約三分之二的家庭或使用了兒童日托服務(wù)中心，或領(lǐng)取了兒童照顧津貼，使用健康家庭支持中心和多元文化家庭支持中心的服務(wù)的人數(shù)也越來越多。公民在肯定這些成效的同時，對由此反映出的政府對家庭領(lǐng)域的積極干預(yù)感到充滿希望①筆者調(diào)研。。

（一）韓國家庭政策實踐的借鑒之處

1.政策制定過程的科學(xué)性與民主性

如前所述，當(dāng)生育率連年下跌引發(fā)激烈爭論之際，韓國政府態(tài)度審慎，沒有責(zé)令哪一部門做出回應(yīng)，也沒有唯專家學(xué)者的言論是從，而是于1994年12月組建了一個由各個領(lǐng)域?qū)I(yè)人士構(gòu)成的人口政策審議委員會，負(fù)責(zé)總結(jié)過去人口政策的成績，評價人口政策對未來經(jīng)濟(jì)社會的影響，以及確定新人口政策方向和21世紀(jì)應(yīng)采取的措施。論證過程中充分聽取各方意見，力求避免論證上的不科學(xué)和失誤，政策審定過程透明公正（喬曉春，2013）。1996年6月，韓國政府宣布，采納人口政策審議委員會提出的建議，主要包括將生育率提高并要維持在1.7，不再鼓勵生育獨生子女，防止新生嬰兒性別比失調(diào)，降低流產(chǎn)率，解決青少年生殖健康服務(wù)需求，賦權(quán)婦女，改善老年服務(wù)等。韓國家庭政策的重點由此從人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)移到質(zhì)量與福利上來。

2.政策內(nèi)容的系統(tǒng)性與廣泛性

2004年，在總統(tǒng)咨詢組下成立了老齡化和未來社會、委員會，處理與低生育率和老齡社會相關(guān)的中長期政策制定和實施策略問題；2005年，由總統(tǒng)擔(dān)任主席的低生育率與老齡化委員會成立，并頒布了《低生育率與高齡社會基本法》，希望通過立法的方式來推動人口增長，解決人口老齡化問題。自2005年起，韓國政府開始制定應(yīng)對低生育率和老齡化的五年計劃，逐步加大財政資金的投入力度。同時，與生育問題相關(guān)的12個政府部門紛紛制定相應(yīng)的政策和詳細(xì)的工作方案，其中有10項政策與兒童撫養(yǎng)和教育有關(guān)，4項政策支持多子女家庭，9項政策支持構(gòu)建有利于出生和撫養(yǎng)子女的社會環(huán)境，3項政策涉及公共宣傳和學(xué)校教育（喬曉春，2013）。這些政策內(nèi)容覆蓋面廣，而且相輔相成，為統(tǒng)籌解決人口結(jié)構(gòu)及家庭面臨的問題奠定了基礎(chǔ)。

3.政策設(shè)計理念的前瞻性與全面性

韓國家庭政策的改革以提高生育率為核心，但不局限于提高生育率的目標(biāo)，而是更注重家庭作為社會基本單元的福利提升。以健康家庭支持中心和多元文化家庭支持中心為例，服務(wù)范圍涉及提升家庭成員適應(yīng)社會的能力，建設(shè)和諧家庭關(guān)系，組織家庭活動和營造社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)等。這些內(nèi)容與生育率沒有直接關(guān)系，卻在更深、更廣的層面改善了家庭生活狀況，引導(dǎo)全社會重視家庭功能的發(fā)揮。這能夠預(yù)防很多家庭問題的產(chǎn)生，也為家庭撫育子女創(chuàng)造了良好的條件。2014年初，這兩類家庭支持中心合并為一個服務(wù)項目，目的是為了營造一個非歧視的社會氛圍，讓多元文化家庭能夠平等地享受服務(wù)，從而在整體上提高服務(wù)質(zhì)量和效率（Chin，2011）。

（二）韓國家庭政策實踐效果不彰的原因

不過，在韓國家庭政策改革的舉措及其意義得到肯定的同時，其實際效果卻備受質(zhì)疑，主要是因為生育率并沒有顯著提高。韓國的生育率在2010年至2012年略有增加后，于2013年又回落到2008年的水平（1.19）。2015年韓國的生育率僅為1.24，為世界倒數(shù)第四。這印證了吳帆的研究結(jié)論——積極的家庭政策并未能挽救已陷入低生育率陷阱的國家（吳帆，2016），就韓國的家庭政策實踐而言，原因主要有以下幾點：

1.女性仍然面臨著工作—家庭沖突

由于近年來生活成本逐步攀升，加上老齡化加劇背景下對女性進(jìn)入勞動力市場的需求擴(kuò)大，韓國女性的就業(yè)率正在上升。但傳統(tǒng)上對女性照顧孩子和家庭的要求并未弱化。關(guān)于產(chǎn)假和親子假期的政策力度加大就是為了幫助女性更好地實現(xiàn)工作與家庭之間的平衡。但是研究表明，產(chǎn)假的使用會提高女性的就業(yè)率，而親子假期則相反（An,2013）。并且，親子假期和女性工作的連續(xù)性之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，而使用親子假期的女性中有大部分都是準(zhǔn)備要辭職的，這是因為工作被中斷較長時間后，原有的職位，包括福利待遇實際上很難得到保障（Wook，2009）。至于幫助協(xié)調(diào)工作與家庭生活事務(wù)的彈性工作制，由于企業(yè)普遍缺乏支持其運行的制度安排，而且也沒有被要求強制執(zhí)行，實際上是流于形式的狀態(tài)。此外，超過一半的女性為了兼顧照顧家庭和提高收入，找的工作都是臨時性的，這使得她們享受相關(guān)權(quán)利的可能性更低（KOSIS，2013）?？偟膩砜?，各種家庭政策措施并沒有顯著減少職業(yè)女性花在家庭事務(wù)上的時間，反而因為當(dāng)前不斷增大的生活成本和競爭壓力而要加倍投入工作，生育意愿因此受到抑制。

2.男性無法充分參與兒童和家庭照顧事務(wù)

與其他東亞國家類似，性別化的社會分工格局在韓國仍然存在。女性即使有經(jīng)濟(jì)收入也被視為輔助性的，照料家庭是她們的本分；男性才是掙錢養(yǎng)家的主體。雖然有了使用陪產(chǎn)假和親子假期的權(quán)利，但很少有男性這樣去做。韓國統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2011年申請親子假期的男性只有2%（Statistics Korea，2013）。

這一方面是因為社會輿論帶來的壓力，與工作相關(guān)的事務(wù)相比與家庭相關(guān)的事務(wù)是高級的、重要的，而多做家務(wù)事的男性會被認(rèn)為是“不成功的”、“沒本事的”；另一方面是受到企業(yè)文化的制約，加班被視作個人品格、能力和職業(yè)忠誠度的象征，而兼職、休假等是不受歡迎的。2006年，性別平等與家庭部為了鼓勵企業(yè)支持并實施促進(jìn)工作與家庭平衡的政策，設(shè)計了家庭友好指數(shù)，規(guī)定該指數(shù)排名靠前的企業(yè)可以享受稅收優(yōu)惠。但由于韓國企業(yè)中有著濃厚的層級感，“看老板臉色”使陪產(chǎn)假和親子假期的申請實際上無法完全照章辦事（Kim and Faerman,2013）。此外，兩性的收入差距也是原因之一。如圖3所示，在OECD國家中，韓國的女性工資水平與男性工資水平的差距最大，因此，男性較長的休假會嚴(yán)重影響家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。這些因素直接或間接導(dǎo)致男性不能有效分擔(dān)家庭照顧的責(zé)任，從而無法為撫育更多子女創(chuàng)造條件。

圖3 OECD國家的兩性收入差距（1992-2014）

3.財政投入的力度不足以改善兒童照顧狀況

在韓國，生育和養(yǎng)育兒童歷來被視為私人領(lǐng)域的事務(wù)，是家庭而非政府的責(zé)任。新世紀(jì)以來，韓國加大了對家庭事務(wù)的公共干預(yù)，但相對于其他OECD國家約占國內(nèi)生產(chǎn)總值2.3%的投入比例，韓國的投入僅為0.4%。①韓國出生率不到1.3人深陷“低生育陷阱”？http∶//news.ifeng.com/gundong/detail_2014_02/19/33961529_0.shtml。其中用于兒童照料的資金有86%都被用于以現(xiàn)金補貼的形式來支持家庭對兒童照顧，而且現(xiàn)金補貼的額度并不算高，不能明顯改善育兒家庭的經(jīng)濟(jì)狀況；剩余的用于兒童照顧服務(wù)的資金卻大部分都流向了私營日托機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，2010年公立的兒童日托中心只占5.3%，容納的兒童數(shù)量只有約5%（Ministry of Health and Welfare,2010），而人們對私營日托機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量并不是非常信賴；基于工作場所的兒童托管機構(gòu)也是數(shù)量十分有限，只有不到1%（Hur et al,2011）。有研究指出，很多父母在能夠做出選擇的情況下，情愿選擇在家照顧的方式（Chin，2012）。家庭的兒童照顧負(fù)擔(dān)因此沒有得到顯著減輕。在兒童放學(xué)后的托管問題上，相關(guān)財政投入只占用了兒童照料的資金的5%，只有困難家庭才能免于支付費用（PSPD，2013）。這一項實際上非常必要卻尚未被列入基本公共服務(wù)的項目，對普通家庭來說仍然是一筆不小的支出。此外，前文提到的健康家庭支持中心和多元文化家庭支持中心能夠獲得財政支持力度也不足，對中心的硬件建設(shè)、人員培訓(xùn)、項目開發(fā)和設(shè)計等構(gòu)成了制約；而且與中心運作相關(guān)的不同部門為了爭取預(yù)算而相互競爭，很容易造成效率的低下和資源的浪費（Chin，2012），導(dǎo)致此類機構(gòu)能夠提供給育兒家庭的服務(wù)質(zhì)量受到影響。

韓國家庭政策朝著鼓勵生育方向的調(diào)整意義重大但成效不大，這揭示出作用于生育率的制度安排與性別角色觀念、勞動力市場狀況之間的密切關(guān)系。究其根本，是顯著的性別分工格局決定了家庭事務(wù)和勞動力市場的運行狀態(tài)，后兩者的模式反過來又固化了性別分工?？犊募彝フ呒捌浣?jīng)濟(jì)激勵強度沒能夠打破這種關(guān)系鏈條，關(guān)鍵是沒能夠有效地促進(jìn)性別平等。吳帆（2016）指出，具有促進(jìn)女性發(fā)展和社會性別平等取向的家庭政策更有利于鼓勵生育，因為這種家庭政策不僅能降低女性生育的機會成本，同時也有利于鼓勵丈夫積極承擔(dān)照料子女和分擔(dān)家務(wù)的責(zé)任。但韓國的家庭政策著眼的是家庭作為一個整體的福利，它的基調(diào)是明確整個社會應(yīng)當(dāng)支持家庭的責(zé)任，但也強調(diào)家庭的自立自強；它認(rèn)為政府的干預(yù)不是削弱，而是幫助強化家庭功能；它的最終目標(biāo)是讓家庭能夠滿足所有成員的需要。對比家庭政策經(jīng)驗豐富且成效明顯的北歐國家，韓國的家庭政策框架雖然與之形似，但缺少后者對性別平等、個人權(quán)利保障與個體自主性的追求，也沒有推動“民主家庭”、“協(xié)商家庭”建設(shè)的取向（Chin et al,2011），這是導(dǎo)致二者成效差異的核心因素。

四、韓國家庭政策實踐對中國的啟示

中國嚴(yán)格控制人口的計劃生育政策始于二十世紀(jì)八十年代初。此后的三十年里，人口紅利成為推動經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的重要動力。然而，自進(jìn)入新世紀(jì)的第二個十年以來，經(jīng)濟(jì)增速減緩、勞動力年齡人口數(shù)和育齡婦女?dāng)?shù)下降、人口老齡化程度加劇、家庭的養(yǎng)老扶幼功能弱化、社會保障和社會服務(wù)水平滯后等問題凸現(xiàn)出來。根據(jù)國家衛(wèi)生計生委的統(tǒng)計，2014年中國的總和生育率僅在1.5左右，已明顯低于正常的人口更替水平。而育齡婦女的終身生育率水平在2010年只有1.83，甚至比一些生育率很低和極低的歐洲國家還要低（吳帆，2016）。為應(yīng)對這一局面，2013年中共十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策，但申請數(shù)量和生育數(shù)量都大大低于預(yù)期，實施效果更是出人意料。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全年出生人口為1655萬，竟比2014年減少了32萬。2016年1月1日起，“全面二孩”政策正式啟動，徹底終結(jié)了中國的“獨生子女”時代。

然而，鑒于單獨二孩政策遇冷的局面，社會大眾對全面二孩政策能否發(fā)揮促進(jìn)生育的效用并沒有十足的信心。有專家學(xué)者根據(jù)測算指出，全面二孩政策不會引發(fā)嬰兒潮，甚至表達(dá)出對“人口規(guī)模最終負(fù)增長的趨勢不會改變，并且人口年齡結(jié)構(gòu)也不可能回轉(zhuǎn)年輕”的擔(dān)心（王金營，2015）；而更多的社會調(diào)查顯示，人們的生育意愿并沒有相應(yīng)提升。經(jīng)濟(jì)壓力大、誰來帶孩子、入托困難、職場受歧視等問題都是生育二孩的顧慮。這表示，僅僅有政策松綁是不夠的，還要有配套措施共同推進(jìn)。參考韓國的家庭政策實踐，我國在推動生育率提升方面要注意以下幾點：

首先，從管控思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)為本。改革開放之初，人口數(shù)量曾被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大敵而受到嚴(yán)格管控。全國上百萬計生隊伍的工作以調(diào)查、統(tǒng)計、監(jiān)控、罰款為基調(diào)對人口實施管理，重點主要放在避孕、節(jié)育等與生育直接相關(guān)的技術(shù)性問題和防止超生的懲罰力度上。此次全面二孩政策帶來了一些松動的跡象，如新修訂的人口與計劃生育法刪除了夫妻應(yīng)當(dāng)接受計劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)等帶有強制服務(wù)色彩的內(nèi)容，規(guī)定夫妻可自主選擇避孕節(jié)育措施。相關(guān)政策也規(guī)定，過去的生育審批制度將被生育登記服務(wù)制度取代，并優(yōu)化辦事流程、實現(xiàn)簡政便民。但僅僅取消了懲罰性、管制性的措施并不足夠，還需要更積極的改變。一是要從理念上修正對人口問題的看法。人口調(diào)整不只是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，而是要通過促進(jìn)社會的均衡發(fā)展最終服務(wù)于個體的福祉；要樹立以人為本的理念，將計劃生育工作由控制人口數(shù)量為主向調(diào)控總量、素質(zhì)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，從而推動社會整體的進(jìn)步。二是在實際工作中既要從醫(yī)療衛(wèi)生角度完善婦幼保健體系，又要推動計生工作“寓管理于服務(wù)”的轉(zhuǎn)型。尤其是基層的計生部門要以提供優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)為基礎(chǔ)，融入對服務(wù)對象的綜合性關(guān)懷照料，如近年來國家衛(wèi)生計生委力推的計生家庭養(yǎng)老照護(hù)體系建設(shè)，旨在提高居家照護(hù)的能力和水平，為居家養(yǎng)老創(chuàng)造更適宜的家庭、社會環(huán)境。

其次，從人口政策拓展為家庭政策。全面二孩政策的實施伴隨著《人口與計劃生育法》的修訂。新法提倡一對夫妻生育兩個子女，規(guī)定不再對新法實施后的獨生子女父母進(jìn)行獎勵，取消了相關(guān)鼓勵晚婚晚育的條款，明確了符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。如同倡導(dǎo)獨生子女的計劃生育政策一樣，這些適度鼓勵生育的對策也是僅僅圍繞生育率展開，仍然是屬于單純的人口政策類型。而在當(dāng)前社會競爭壓力增大、女性就業(yè)率提高、家庭規(guī)?？s小，而少生優(yōu)生已成主流生育觀念的情況下，要想提高生育率就不能還是停留在人口數(shù)量上設(shè)計正面或負(fù)面的激勵措施，而要著眼于個人所處的家庭。在儒家文化影響深厚的傳統(tǒng)中國社會，家庭發(fā)揮著養(yǎng)老撫幼的重要功能，但如今這一功能正在弱化（楊善華，2011）。因此，必須從管理人口向服務(wù)家庭轉(zhuǎn)變，尊重家庭在計劃生育中的主體地位。在鼓勵生育方面，除完善生育假和陪產(chǎn)假的制度設(shè)計外，可考慮增加親子假期，為育兒家庭創(chuàng)造更寬松的環(huán)境；在照料兒童方面，可通過設(shè)置育兒津貼、健全幼兒園和課后托管中心等機構(gòu)，幫助家庭減少育兒的經(jīng)濟(jì)成本和照顧壓力；在關(guān)愛家庭方面，可成立專業(yè)化的家庭服務(wù)中心，為家庭提供婚姻咨詢、養(yǎng)老助殘、就業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)融入等服務(wù)，在更一般的意義上營造支持家庭的社會氛圍。這些不同但密切相關(guān)的措施構(gòu)成的家庭政策體系不僅有利于提高生育率，更能夠通過融洽家庭關(guān)系促進(jìn)社會和諧。

其三，促進(jìn)性別平等和工作-家庭平衡。相比韓國，中國的女性就業(yè)率較高、雙職工家庭比例也較大，但社會性別分工和建筑于其上的“男主外、女主內(nèi)”的思想觀念在當(dāng)代中國依然有影響力。韓國的經(jīng)驗告訴我們，若沒有性別平等的社會環(huán)境支持，家庭政策即使相當(dāng)完備也難以有效施行。推動性別平等，一是要從觀念上明確家庭的重要性，為男性分擔(dān)家庭事務(wù)創(chuàng)造社會輿論支持。二是要在實際中設(shè)計有利于女性平衡工作和家庭生活的制度安排，如彈性工作制和兼職工作制，保障女性有不因生育子女而遭遇職場歧視的權(quán)利，鼓勵女性生育后重返工作崗位。在這一點上，特別重要的是前面提到的兒童日托服務(wù)。隨著退休年齡的延遲，由祖輩照顧孫輩的傳統(tǒng)在未來將越來越難實現(xiàn)，家庭之外的兒童照料如能在質(zhì)量和數(shù)量上得到保證，將是對女性平衡工作與家庭的極大支持。還可以針對用人單位設(shè)計激勵和懲罰制度，如稅收優(yōu)惠等，以引導(dǎo)其支持家庭友好型的工作氛圍。從性別關(guān)系和勞動力市場入手的家庭政策設(shè)計不僅能夠成為提高生育率的長效機制，而且能夠促進(jìn)女性就業(yè)，對緩解勞動年齡人口不足、社會養(yǎng)老壓力增大等問題都有幫助。

最后，設(shè)置統(tǒng)籌管理家庭相關(guān)事務(wù)的政府專門機構(gòu)。從中國的政府部門設(shè)置來看，家庭的視角是缺失的。民政、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會、教育、稅收、衛(wèi)生和計劃生育、人力資源和社會保障等部門從不同的維度將“家庭”分割，導(dǎo)致與家庭相關(guān)的社會政策呈現(xiàn)出分散化和碎片化的特征。就國際經(jīng)驗而言，這屬于實施“含蓄型”家庭政策的國家類型。而與之相對的、實施明確型家庭政策的國家則設(shè)有負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、規(guī)劃與實施家庭政策的部門，如德國的家庭事務(wù)部、瑞典的家庭委員會和韓國的性別平等與家庭部，它們以家庭為政策客體，在政策設(shè)計與執(zhí)行上更加全面高效。因此，中國在推動家庭政策方面也可嘗試建立專司家庭事務(wù)的部門，以突破目前各部門專注于各自的功能和職能定位，政策之間時有相互重疊、制約乃至沖突的困境，讓家庭政策的設(shè)計更加科學(xué)化和系統(tǒng)化，執(zhí)行更加規(guī)范化（胡湛，2012）。2015年底，國務(wù)院頒布的《關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》明確提出要建立的家庭發(fā)展支持體系，這一體系的運行正是涉及到婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會、民政、衛(wèi)生和計劃生育、人力資源和社會保障等部門，有一個政府專門機構(gòu)來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)它們的工作是十分必要的。

韓國經(jīng)濟(jì)的起飛比中國早約20年，計劃生育政策的推行與取消也比中國早約20年。因為有著相似的社會文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程，韓國調(diào)整生育政策的經(jīng)驗教訓(xùn)值得我們參考借鑒：從人口生育政策向家庭政策的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)出對人的主體性地位的尊重，和對家庭功能及其能力建設(shè)的重視；而家庭政策實施成效的有限性揭示出生育率與性別關(guān)系和勞動力市場安排之間的深層次關(guān)系。在當(dāng)前中國面臨生育率過低、人口老齡化嚴(yán)重、性別比失衡、勞動力供給不足等問題的情況下，想改善人口結(jié)構(gòu)和提升家庭功能，全面二孩政策的出臺只是一個開端。未來要有更多的、作用于性別關(guān)系和勞動力市場的配套政策支持，因此生育率困局的突破將是一個長期的過程。