深化小型水利工程管理體制改革 助力農業(yè)現(xiàn)代化

陳 獻

(1.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038；2.中國水利經濟研究會，北京 100053)

黨的十八大提出，我國堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。我國是一個農業(yè)大國，小型水利工程作為農業(yè)發(fā)展、農村生產中水利基礎設施的重要組成部分，在改善農業(yè)生產條件、促進糧食生產方面發(fā)揮著不可替代的作用。推進農業(yè)供給側結構性改革，是當前的緊迫任務，是農業(yè)農村經濟工作的主線。抓住新時期大力推進農業(yè)供給側結構性改革的新機遇，加快小型水利工程管理體制改革，不斷提高小型水利工程供給質量與供給效率，有利于加速推動農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

1 小型水利工程與農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

1.1 農業(yè)現(xiàn)代化的內涵

農業(yè)現(xiàn)代化一般是指從傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉化的過程和手段，在這個過程中，農業(yè)日益用現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代科學技術和現(xiàn)代經濟管理方法武裝起來，使農業(yè)生產力由落后的傳統(tǒng)農業(yè)日益轉化為當代世界先進水平的農業(yè)，主要表現(xiàn)在生產條件現(xiàn)代化、生產技術科學化、生產組織社會化、生產環(huán)境可持續(xù)。本文重點關注農業(yè)生產條件現(xiàn)代化，即與農業(yè)生產密切相關的小型水利工程基礎設施管理[1]。

1.2 小型水利工程在農業(yè)現(xiàn)代化中的作用

小型水利工程是水利基礎設施的重要組成部分，大多以公益性為主，具有量多面廣、涉及專業(yè)范圍廣、服務功能多、管理困難等特點，在抵御水旱災害、保障飲水供水、灌溉排水、保護和改善生產環(huán)境等方面，在推進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。

a. 小型水利工程是促進農業(yè)生產發(fā)展、提高農業(yè)綜合生產能力的基本條件。在我國，農業(yè)是第一產業(yè)，民以食為天，農業(yè)生產的發(fā)展首先是以糧食為中心的農業(yè)綜合生產能力的發(fā)展，而農業(yè)綜合生產能力提高的關鍵在于農村小型水利工程供給。小型水利工程是調控小區(qū)域內水文分布的重要基礎設施，對于區(qū)域內減輕旱澇災害、促進農業(yè)灌溉等有著重要的作用[2]。

b. 小型水利工程是提高農民生活水平與質量的重要保障之一。社會主義新農村建設的一個十分重要目標就是增加農民收入，提高農民生活水平，加強小型水利工程等基礎設施建設與管理是其基本條件之一。小型水利工程規(guī)模雖小，但與廣大農民群眾的衣食住行緊密相關，小型水利工程供給質量和供給效率的發(fā)揮直接關系著農村生活環(huán)境的改善，影響著群眾生活水平的提升，更是農村社會穩(wěn)定、國家糧食持續(xù)增產的重要戰(zhàn)略保障。

c. 小型水利工程是改善農村生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)文明建設的基本要求之一。建設社會主義新農村要實現(xiàn)村容整潔，就必須加強小型水利工程建設，統(tǒng)籌考慮水資源利用、水土流失與污染等一系列問題及其防治措施，實現(xiàn)保護和改善農村生態(tài)環(huán)境的目的。

d. 小型水利工程為我國農業(yè)結構調整提供支撐。城鎮(zhèn)化是我國經濟新的增長點，國家對城鎮(zhèn)化建設越來越重視，也對農業(yè)結構的調整提出了更高要求。城鎮(zhèn)化建設，需要更多農村人口從農村轉移出來，大量農業(yè)人口需要從土地中脫離出來，這就對農村產業(yè)結構調整和農業(yè)經濟生產力提出了更高的要求[3]。農業(yè)生產力的提高，需要提高糧食生產能力和發(fā)展規(guī)?；r業(yè)，這兩方面都對小型水利基礎設施的建設與管理有著很高的要求，即要求小型水利工程為提高糧食產量和發(fā)展農業(yè)規(guī)?；洜I提供很好的支撐。

2 推進農業(yè)現(xiàn)代化對小型水利工程管理提出新要求

作為農業(yè)生產的重要基礎設施，農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展新形勢對小型水利工程提出了新的要求。隨著土地流轉規(guī)模擴大和新型農業(yè)生產經營主體發(fā)展壯大，迫切需要通過農業(yè)供給側結構性改革，探索建立與集約化、專業(yè)化、組織化、社會化的現(xiàn)代農業(yè)經營體系相適應的小型水利工程建設管理機制，更好地發(fā)揮小型水利工程效益，促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展[4]。

2.1 農業(yè)綜合生產能力提升，要求構建完善的小型水利工程體系

提高農業(yè)綜合生產能力是農業(yè)發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略問題，是新時期農業(yè)和農村工作的主題，也是社會主義新農村建設的重要物質基礎。2011年中央1號文件將水利改革發(fā)展放在了首要位置，強調要大興農田水利建設，補齊農田水利短板，夯實農業(yè)基礎，提高農業(yè)綜合生產能力。水資源是農業(yè)生產物質循環(huán)的介質和動植物生存生長的基本條件，也是農業(yè)綜合生產能力的構成要素。水利工程是調配水資源的重要載體，通過修建水利工程并加強運行管理調度，才能控制水流，防止洪澇災害，并進行水量的調節(jié)和分配，以滿足農業(yè)生產對水資源的需要。因而構建完備的小型水利工程體系是提升農業(yè)生產綜合能力的重要組成部分。

2.2 農業(yè)生產規(guī)?；洜I，需要改革小型水利工程管理體制機制

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，越來越多的農業(yè)剩余勞動力轉移到非農就業(yè)，為適度擴大農業(yè)經營規(guī)模、有效提高勞動生產率創(chuàng)造了條件，各地圍繞發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營進行了多種形式的有益探索，積累了豐富的實踐經驗。從長遠看，推動農業(yè)從傳統(tǒng)農戶分散經營向集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型經營體系轉變，是建設現(xiàn)代化農業(yè)強國的必由之路(《中共中央國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》[2015]1號)。在規(guī)模化經營成為農業(yè)發(fā)展趨勢時，小型水利工程作為支撐農業(yè)發(fā)展的重要基礎設施，必須適應這種發(fā)展趨勢，通過供給側結構性改革，不斷完善小型水利工程管理體制，發(fā)揮小型水利工程支撐農業(yè)發(fā)展的作用。

2.3 農業(yè)生產受水資源要素約束，需要提高小型水利工程運行效率

我國是一個水資源嚴重短缺的國家，水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。農業(yè)是用水大戶，農業(yè)用水效率不高，節(jié)水潛力很大。提高小型水利工程運行效率是促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要：①農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，水利工程持續(xù)、穩(wěn)定、高效運行是基礎支撐，只有小型水利工程支撐有力，才能提高農業(yè)生產的效益和效率，進而推進土地流轉，擴大土地規(guī)模經營，催生農業(yè)新型經營主體，加快農產品加工業(yè)發(fā)展，農民才能持續(xù)增收。②增強農業(yè)抗風險能力的需要。小型水利設施配套不全、工程老化失修嚴重、灌溉水利用率低、管理滯后等問題十分突出，已成為制約農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的主要因素。③降低生產成本的需要。加強小型水利設施管護，多蓄水，多節(jié)水，放好水，可以有效減少生產成本，避免水利設施建設資金投入浪費。為此，必須提高小型水利工程運行效率，促進農業(yè)生產節(jié)水，緩解水資源供需矛盾，提高農業(yè)防災抗災能力，保障國家糧食安全。

2.4 農業(yè)生產信息化，需要提升小型水利工程管理信息化水平

近年來，農業(yè)生產信息化建設取得了重要進展。經過多年的建設，農業(yè)信息化基礎設施明顯改善，信息資源建設成效顯著，各級農業(yè)部門初步搭建了面向農民需求的農業(yè)信息服務平臺，為農民提供科技、市場、政策等各類信息(《中共中央國務院關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》中發(fā)〔2012〕1號)。但小型水利工程的信息化建設相對滯后，各類小型水利工程的綜合性應用平臺建設尚未啟動，信息化網絡在覆蓋范圍和容量上還遠遠滿足不了民生水利的發(fā)展需要。必須針對小型水利工程的特點，積極研發(fā)推廣操作簡便、功能實用、運行穩(wěn)定、維護方便的信息化管理設備和應用系統(tǒng)，進一步提升小型水利工程各個領域信息化發(fā)展水平，以水利信息化促進小型水利工程管理效率提升，進而滿足農業(yè)生產信息化發(fā)展的需要。

3 小型水利工程管理體制改革中存在的主要問題

近年來，各地按照中央部署和水利部要求，精心組織，多措并舉，推進水利工程產權制度改革，落實管理責任與經費，探索創(chuàng)新管護模式，加強基層水資源管理組織建設等，取得了顯著成效。管理體制初步得到理順，工程面貌向好的方向轉變，管理人員素質得到一定提升，工程綜合效益進一步顯現(xiàn)。但面廣量大的小型水利工程管理中依然存在很多問題，特別是在一些地方，小型水利工程數量多、地方財力有限、投入不足，工程管護問題依然突出。

a. 確權工作存在難題。由于歷史原因，許多小型水利工程在建設時沒有劃定工程管理范圍，存在邊界不明、管理和保護范圍內土地和山林等權屬不清等問題，給工程管理帶來很多困難[5]。大部分小型水利工程管理體制改革的市縣地處偏遠，農民普遍收入較低，且河道、灌區(qū)涉及面廣，跨度長，劃界確權涉及土地權屬和農民切實利益，矛盾較突出，影響小型水利工程管理體制改革進度。

b. 管護經費投入依然不足。大部分小型水利工程管理經費無財政投入渠道，管理經費大都靠自籌解決；同時，由于小型水利工程不配套、地理位置偏遠等因素，導致其經營面較窄，經營效益較差，即使部分效益較好的小型水利工程也未能將經營收益用于工程管理和維修養(yǎng)護。中央針對小型水利工程出臺了維修養(yǎng)護財政補助政策，但在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，特別是小型水利工程數量較多的地區(qū)，本身處于山區(qū)，地方財力有限，工程管護資金還未完全落實到位；由于維修養(yǎng)護經費短缺，小型水利工程在運行過程中無法得到及時有效的維修和保養(yǎng)，造成工程帶病運行現(xiàn)象增多，影響工程及其周邊的安全。

c. 管護主體不能滿足工程管護的需要。根據統(tǒng)計數據，全國超過2/3的小型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農村集體經濟組織管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下人力、財力、物力遠遠無法滿足“點多、面廣、量大”的小型水利工程的管理需求。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站大多被撤并或削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人才流失嚴重；村級管理的小型水利工程大部分實行粗放型管理，基本處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。很多小型水利工程沒有配置專職管理人員，多以兼職為主，人員年齡大、結構不合理、技術水平和管理水平差的問題比較突出[6]。

d. 管護設施和基礎設施相對不足。全國確保小型水利工程安全任務依然繁重，小型水庫特別是小(2)型水庫幾乎沒有安全配套設施，雖然除險加固工程要求對管理設施、防汛道路進行完善，但由于縣級配套資金缺口較大等原因，致使很多小型水庫未能實施。一些小型水利工程安全隱患治理技術難度較大，實施除險加固或報廢的成本比較高，難以實施安全隱患治理；有的地區(qū)小型水利工程數量較多，財政支出壓力大，影響了除險加固工作的及時開展和隱患消除。

e. 管護人員缺乏和管護技術力量不足。管理隊伍中專業(yè)技術人員少，管理人員業(yè)務知識不足，安全責任心不強，管理手段和設施也很落后，無法滿足規(guī)范化、科學化管理的需要。管理人員大多是在當地農村招募，文化程度不高，缺乏專業(yè)和管理技術培訓，不能適應現(xiàn)代水利工程管理的需要。非專職管理人員管護責任還不能完全到位。盡管許多地區(qū)建立了巡查制度，但大量聘用的兼職人員因技術力量、業(yè)務素質、個人意識等方面的不足，無法真正落實工程的管理制度和直接管護責任。

4 相關建議

針對推進農業(yè)現(xiàn)代化對小型水利工程建設與管理提出的新要求，結合供給側結構性改革的相關要求，針對小型水利工程管理體制改革中存在的問題，從產權制度改革、管護模式創(chuàng)新、財政資金引導、管護基礎設施、生態(tài)化發(fā)展等方面提出相關建議。

4.1 推進產權制度改革，適應農業(yè)土地規(guī)?；洜I

a. 推進小型水利工程產權制度改革。在土地規(guī)模化經營的基礎上，在工程建設中，重點向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等規(guī)模經營主體傾斜，在同等條件下優(yōu)先安排；在工程管護中，理清工程產權歸屬，明確建設和管護權責[7]。

b. 推進農業(yè)用水水權制度改革。明晰產權邊界，完善與改革農業(yè)水資源產權制度；充分調動、提高農民在農業(yè)用水管理中的積極性和參與度，形成農民自我約束和自我保護的管理模式；建立健全節(jié)水獎勵機制和補償機制。

c. 統(tǒng)一推進地權、工程產權、水權改革。鼓勵和支持農村土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等規(guī)模經營主體長期流轉。同時，推進小型水利工程產權制度和農業(yè)用水水權制度改革，引導農戶自愿“互換并地”、“化零為整”，充分發(fā)揮不同規(guī)模經營主體的優(yōu)勢和作用。

4.2 加強小型水利工程建設，提升工程管護水平

a. 加強小型水利工程建設。強化工程類型和規(guī)模的協(xié)調建設。既要推進節(jié)水供水重大水利工程建設，解決好“最先一公里”的問題，還要加快“五小水利”工程建設，解決好田間地頭“最后一公里”的問題。

b. 加大小型水利工程管護科技投入。加快小型水利工程管理由傳統(tǒng)型管理模式向信息化管理模式轉變，提升信息化管理水平；加大水利設施管護及運行的科技研發(fā)及投入，盡快建立農村小型水利工程管理信息系統(tǒng)。

c. 明確小型水利工程分級管理責任機制。明確層級管理機制，對小型水利基礎設施實行分級管理，分級負責；明確各級各部門管護責任。

d. 建立小型水利設施長效管理機制。全面落實小型水利工程管護行政首長負責制，做到小型水利基礎設施有專人抓、專人管，定工程、定人員、定職責，分級負責；建立監(jiān)督考核機制，將小型水利工程管護納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度績效考核內容。

4.3 建立財政資金引導機制，吸引社會資本投入

a. 加大政府財稅政策支持。堅持以政府公共財政為主體，把小型水利工程公共財政經費落實作為一項重點抓好抓實；提高小型水利工程建設投入占財政收入的比重，確立資金投入持續(xù)增長機制；通過置換小型水利工程產權，盤活水利工程存量，取得水利建設資金。

b. 擴大信貸資金規(guī)模。探索通過政策性金融獲得資金支持小型水利建設項目的新路子，建立健全財政與金融相結合的投入機制，在資金來源、稅收優(yōu)惠、財政貼息等方面對承擔農業(yè)政策性金融業(yè)務的機構實行差別化政策。

c. 廣泛吸引社會資金。以小型水利工程產權改革為契機，吸引社會資本投入，允許小型水利工程設施以承包、租賃、拍賣等形式進行產權流轉，吸引社會資金投入[8]。

4.4 推進管護模式創(chuàng)新，適應社會化服務的需要

a. 因地制宜地創(chuàng)新小型水利工程管護模式。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等行政區(qū)劃為單位，在確保安全、公益屬性和生態(tài)保護的前提下，鼓勵各地采取承包、租賃、股份合作、拍賣和委托管理等多種管護形式，探索專業(yè)化、市場化的管護模式。

b. 完善基層水利服務體系。加強基層水利服務體系建設，建立健全基層水利服務機構，明確基層水利服務機構建設重點及其公益性職能定位。

c. 加大小型水利工程自管組織扶助力度。各級財政部門加大對農民用水戶協(xié)會的支持，給予一定的運行維護補貼費用，探索設立農民用水合作組織建設基金。

[1] 孫中艮，賈永飛，黃莉.農業(yè)現(xiàn)代化內涵、特征及評估指標體系的建立[J].價格月刊，2009(1)：89-91.

[2] 王貴.中國農村經濟學[M].北京:中國人民大學出版社，1988.

[3] 黃佩民.建設中國特色的現(xiàn)代化農業(yè)[J].農業(yè)科技管理，1997(2)：14-18.

[4] 王學增.正確認識農業(yè)規(guī)?；洜I的內涵[J].河北職業(yè)教育，2008(3)：56.

[5] 王冠軍，劉小勇，王健宇，等.小型農田水利工程產權制度改革研究：改革思路及總體框架[J].中國水利，2015(2)：14-16.

[6] 全國深化小型水利工程管理體制改革典型地區(qū)交流材料[R].北京：水利部建設與管理司，2015.

[7] 劉小勇，王冠軍，王健宇，等.小型農田水利工程產權制度改革研究：進展情況及問題診斷[J].中國水利，2015(2):11-13.

[8] 王昕，陸遷.基于社會資本視角激勵農戶合作供給小型水利設施的政策建議[J].水利經濟，2015，33(3):48-50.