最嚴格視域下水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革經(jīng)驗探討
——內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源管理改革實踐

趙 清，劉曉旭，劉曉民，蔣義行

(1.內(nèi)蒙古水務投資集團有限公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心有限公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010；3.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學水利與土木建筑工程學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

內(nèi)蒙古自治區(qū)(以下簡稱內(nèi)蒙古)是一個嚴重缺水地區(qū)，水資源總量為545.95億m3[1]，可利用量為285億m3，水資源總量僅占全國總量的1.9%[2]，水資源供給與需求矛盾突出，已成為制約該區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。就黃河而言，國務院“87”分水方案確定內(nèi)蒙古黃河耗水量指標為 58.6億m3，隨著呼包鄂經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水資源消費需求潛力巨大，呼包鄂新增工業(yè)項目用水無法得到滿足。為此，自治區(qū)黨委、政府高度重視，要求水行政部門圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實國家最嚴格水資源管理，從戰(zhàn)略高度謀篇布局，做好水資源的優(yōu)化配置，解決內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源的“瓶頸”制約。

1 水資源供給側(cè)存在的主要問題

1.1 水資源匱乏，供需矛盾突出

內(nèi)蒙古水資源匱乏，人均水資源量與全國平均水平相當，耕地畝均水資源量僅為全國平均水平的1/3。同時，水資源時空分布不均，內(nèi)蒙古東部地區(qū)4個盟市水資源量占全區(qū)水資源總量的81%，而中西部地區(qū)8個盟市土地面積占自治區(qū)總面積的61.3%，人口占50%以上，耕地面積占全區(qū)總耕地面積的42.7%,水資源量僅占全區(qū)總量的19%，中西部用水總量已經(jīng)接近或超過可利用水資源量，水資源短缺，區(qū)域水資源供需矛盾尖銳。國家分配給內(nèi)蒙古的黃河可耗水指標58.6億m3于2004年全部分配給沿黃的6個盟市，其中，工業(yè)用水占4.65%，農(nóng)業(yè)用水占92.83%，城鎮(zhèn)供水占2.52%。農(nóng)業(yè)用水量大，工業(yè)用水量小，用水比例失調(diào)，用水結(jié)構(gòu)不合理。

1.2 用水效率低，政府投入不足

內(nèi)蒙古特別是黃河流域存在部分行業(yè)用水效率低，用水浪費嚴重的現(xiàn)象。以黃河流域為例，人均用水量為全區(qū)平均水平的1.31倍，為全國平均水平的2.14倍。黃河流域92.83%的黃河水用于農(nóng)業(yè)灌溉，但其灌溉水利用系數(shù)較全區(qū)平均水平低約7個百分點，較全國平均水平低約10個百分點。灌溉用水浪費嚴重，估算其節(jié)水潛力在 10億m3以上。灌區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，節(jié)水改造資金投入不足，僅河套灌區(qū)規(guī)劃節(jié)水工程建設(shè)需要資金約100億元，截至2016年底，政府投入總計20億元。

1.3 受傳統(tǒng)體制機制制約

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和社會性的經(jīng)濟資源，經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面都離不開水資源的支撐和保障，各級水行政主管部門主要用行政手段對水資源進行宏觀管理調(diào)控，雖然國家一直鼓勵發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，但水權(quán)市場是一個新生事物，受水行政部門多年無償配置水資源體制機制約束的影響，運用市場化手段調(diào)整水資源尚處于初步嘗試的階段，被廣泛接受還需一個漸進過程。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會之后，雖然國家出臺了相關(guān)方面的政策，但具體法律、法規(guī)少有涉及，水權(quán)市場交易流轉(zhuǎn)剛剛起步，市場化水權(quán)交易和供給潛力還沒有充分釋放。

除了水資源供給側(cè)存在以上問題外，比照國家最嚴格水資源管理制度，內(nèi)蒙古特別是黃河流域水資源管理還存在一定差距。據(jù)統(tǒng)計，內(nèi)蒙古黃河流域存在超指標用水情況，近年來超指標用水情況雖逐年下降，但距離最嚴格水資源管理制度，用水總量的標準線仍有差距。內(nèi)蒙古黃河流域灌溉水利用系數(shù)僅為0.400左右，較用水效率控制紅線農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.600的標準還存在較大的差距。

2 水資源供給側(cè)改革采取的主要措施

2.1 補足灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱短板

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，內(nèi)蒙古河套灌區(qū)屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于政府財力有限，灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，水利配套投入不足，現(xiàn)代化水平低，農(nóng)業(yè)灌溉用水浪費嚴重，是制約灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板。在水利部和黃河水利委員會的指導和幫助下，自2003年起，內(nèi)蒙古在黃河流域開展水權(quán)供給側(cè)改革試點。主要做法是，引入社會資本對灌區(qū)進行投資，在灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水工程改造的同時，對灌區(qū)渠、閘、林、田、路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施全面配套升級，將節(jié)約的水有償用于新增工業(yè)項目。通過引入社會資本，拓寬了水利工程建設(shè)投融資渠道[3]。以鄂爾多斯市南岸灌區(qū)為例，1999—2016年國家大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目資金總計投入3.72億元，灌區(qū)配套工程建設(shè)進展緩慢；而兩期水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目工程，引入社會資本共完成投資23.52億元，是國家投資的6.3倍，引黃耗水量從實施水權(quán)轉(zhuǎn)讓前的4.1億m3降為近幾年的2億m3左右。通過在河套灌區(qū)實施水權(quán)供給側(cè)改革試點，為整個河套灌區(qū)籌措節(jié)水改造資金50多億元，從根本上改變了灌區(qū)的面貌，大幅度提高了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平，補足了制約農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后的短板。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.532，引黃耗水量從21世紀初的53億m3降至 40億m3左右。

2.2 調(diào)整用水結(jié)構(gòu)促進經(jīng)濟發(fā)展

近年來，內(nèi)蒙古通過開展河套灌區(qū)水權(quán)供給側(cè)改革，從農(nóng)業(yè)灌區(qū)向工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)讓水4.52億m3，為70多個大型工業(yè)項目解決了取用水需求，形成了以工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)發(fā)展用水，經(jīng)濟社會和資源環(huán)境共同協(xié)調(diào)發(fā)展的良性運行機制，為約1 900多億元的工業(yè)增加值提供水資源保障。2016年全區(qū)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活和生態(tài)用水比例為73.2∶9.1∶5.6∶12.1；與2010年相比，農(nóng)業(yè)用水比例下降了3.6個百分點。

與此同時，內(nèi)蒙古堅持傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)水源開發(fā)相結(jié)合的原則，合理開發(fā)地表水、嚴格控制地下水，鼓勵使用中水、疏干水，大力推進用水結(jié)構(gòu)調(diào)整[4]，努力使經(jīng)濟社會發(fā)展目標和布局與區(qū)域水資源和水環(huán)境的承載能力相適應。2016年全區(qū)中水、疏干水、微咸水和雨水等非常規(guī)水源利用量達到 5.24億m3，占總用水量的2.7%，比2015年提高0.6個百分點；其中使用中水和雨水占總用水量的1.7%，比2015年增長0.43個百分點。

2.3 發(fā)揮市場在資源配置中的調(diào)節(jié)作用

內(nèi)蒙古水權(quán)供給側(cè)改革經(jīng)歷了由政府主導向市場配置漸進性轉(zhuǎn)變的過程[5]。2013年，內(nèi)蒙古率先成立全國第一家省級水權(quán)交易平臺，探索用市場化手段調(diào)解水資源供給側(cè)不足問題。制定了《自治區(qū)盟市間黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點實施意見》，對試點工作的基本原則、總體目標、組織和實施機構(gòu)職責、資金管理、監(jiān)督管理等方面做了明確規(guī)定。出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置取用水指標處置實施辦法》(內(nèi)政辦發(fā)[2014]125號)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易管理辦法》(內(nèi)政辦發(fā)[2017]16號)和《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易服務收費標準》(內(nèi)發(fā)改費函[2017]314號)等推動水權(quán)流轉(zhuǎn)、激活水權(quán)市場的規(guī)范性文件，為內(nèi)蒙古地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點工作的順利開展提供了強有力的制度保障[6]。

2014年，內(nèi)蒙古被確立為全國7個水權(quán)試點省份之一，重點開展黃河干流盟市間水權(quán)試點工作，試點工程啟動后，沿用以往水資源配置的慣用做法，水行政主管部門按照自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，將1.2億m3水指標分配給8家用水企業(yè)，水權(quán)中心與用水單位簽訂了《內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)盟市間轉(zhuǎn)讓合同書》，合同要求企業(yè)在一年時間內(nèi)分期分批繳納全部水權(quán)轉(zhuǎn)讓資金。然而，由于經(jīng)濟形勢等多種因素影響，分配水指標的用水企業(yè)項目前期推進緩慢，有的企業(yè)沒有按照合同要求繳納水權(quán)轉(zhuǎn)換資金，分配的水指標出現(xiàn)了閑置，而其他急需用水的工業(yè)項目又因缺水指標而無法上馬，水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同執(zhí)行出現(xiàn)了困難。為盤活水資源存量，按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置取用水指標處置實施辦法》[6]，水行政部門收回了跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓中企業(yè)未履行合同的 2 000萬m3/a的閑置水指標，授權(quán)內(nèi)蒙古水權(quán)中心通過中國水權(quán)交易所進行公開交易。最終與其他5家急需用水的新增企業(yè)成功簽約。利用市場手段及時收回了3億元水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同資金，保障了內(nèi)蒙古河套灌區(qū)節(jié)水工程的有序開展。這次公開交易的成功簽約，是內(nèi)蒙古首次運用市場機制配置水資源的重要實踐，是水資源供給側(cè)改革的成功案例，對內(nèi)蒙古乃至全國的水權(quán)制度建設(shè)具有重要示范、引領(lǐng)和帶動作用。

2.4 落實最嚴格水資源管理制度

供給側(cè)改革的補短板，既補硬短板，也補軟短板，既補發(fā)展短板，也補制度短板[7]。內(nèi)蒙古開展的水資源供給側(cè)改革，從解決區(qū)域新增工業(yè)項目發(fā)展入手，在補足灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱硬短板，做好灌區(qū)節(jié)水的同時，抓緊對水資源管理制度進行系統(tǒng)改革，補足水資源管理制度改革的軟短板，以期在全區(qū)范圍內(nèi)全面落實最嚴格水資源管理制度，促進了內(nèi)蒙古工業(yè)及經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。內(nèi)蒙古各級水行政主管部門牢牢守住“發(fā)展、生態(tài)、民生”3條底線，以最嚴格水資源管理制度考核為抓手，做好水資源管理頂層設(shè)計。出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)“十三五”水資源消耗總量和強度雙控實施方案》、《自治區(qū)加強水資源用途管制的實施方案》和《自治區(qū)計劃用水管理辦法》等一系列管理制度，以水資源制度管理，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級；按照“沒有論證不發(fā)證、沒有測試不換證”的原則，嚴格執(zhí)行取水許可，控制用水總量；開展了《自治區(qū)行業(yè)用水定額》標準后評估工作，強化用水定額；對公共供水管網(wǎng)內(nèi)年取水5 000 m3以上的用水戶實行計劃用水管理，對超計劃取用水戶實施累進加價制度；嚴格執(zhí)行《自治區(qū)水資源費征收標準》，對超計劃、超定額用水，征收累進加價水資源費。2016年內(nèi)蒙古各級征收水資源費 9.02億元，是2011年的6倍，推進了節(jié)水型社會建設(shè)，最嚴格水資源管理制度有效落實。

3 結(jié) 語

內(nèi)蒙古圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實最嚴格水資源管理制度，通過補足農(nóng)業(yè)灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的短板，調(diào)整黃河流域區(qū)域用水結(jié)構(gòu)，建立水權(quán)交易平臺，發(fā)揮市場在資源配置中的作用等措施，破解了黃河流域缺水的難題，從根本上解決了呼包鄂經(jīng)濟圈水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”制約。同時，通過開展水資源供給側(cè)改革，補足水資源管理制度短板，提高了水資源的供給效率和質(zhì)量，增強了水資源供給結(jié)構(gòu)應對需求性變化的靈活性和適應性，提高了全要素的生產(chǎn)率，讓工業(yè)用水需求得到滿足，農(nóng)業(yè)用水質(zhì)量得到提高，在相互推動中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展雙贏，為實現(xiàn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，推進水生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供有力支撐和保障，使內(nèi)蒙古水資源管理走上富民強區(qū)的科學發(fā)展之路。

[1] 內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳.內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源公報(1998—2016)[EB/OL].[2017-06-10].http://www.nmgslw.gov.cn/.

[2] 中華人民共和國水利部.中國水資源公報(1998—2016)[EB/OL].[2017-06-10].http://www.mwr.gov.

[3] 水利部.緊緊圍繞供給側(cè)改革 創(chuàng)新水利投資方式[EB/OL].(2016-01-28)[2017-06-10].http://kuaixun.stcn.com/2016/0128/12566780.shtml.

[4] 王一鳴,陳昌盛,李承健.正確理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[N].人民日報，2016-03-29(7).

[5] 王子暉.要弄明白供給側(cè)改革，習近平這兩次講話必學[EB/OL].(2016-06-02)[2017-06-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-06/01/c_1118966953.htm.

[6] 楊德瑞，李晶，陳金木，等.深化水利改革政策文件選編[M].北京:中國水利水電出版社,2016.

[7] 萬鵬,謝磊.習近平提五個“搞清楚”明確供給側(cè)改革方案基本路徑[EB/OL].(2016-01-28)[2017-06-10].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0128/c385475-28093042.html.