深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 破解水利發(fā)展現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

闞善光,曹革苗

(沂沭泗水利管理局，江蘇 徐州 221018)

沂沭泗水系位于淮河流域東北部，北起沂蒙山，東臨黃海，西至黃河右堤，南以廢黃河與淮河水系為界。流域面積7.96萬(wàn)km2，涉及蘇魯豫皖四省17個(gè)地市79個(gè)縣(市、區(qū))。自1981年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立沂沭泗水利管理局，對(duì)沂沭泗流域的主要河道、湖泊、樞紐工程及水資源實(shí)行統(tǒng)一管理和調(diào)度運(yùn)用以來(lái)，流域水利事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，水利管理成效顯著，為流域水安全提供了有力保障。但是，沂沭泗水系復(fù)雜，水事矛盾多發(fā)，水旱災(zāi)害頻繁，隨著流域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，水少、水多、水臟、水浪費(fèi)、水生態(tài)退化等共性問(wèn)題依然是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素。

一是水資源短缺問(wèn)題仍未根本得以解決。沂沭泗水系水資源總量多年平均為235.31億m3，是我國(guó)重要缺水區(qū)之一，人均、畝均地表水資源量分別只占全國(guó)平均值的16.4%和16.2%；受自然條件和極端天氣事件影響，流域旱澇災(zāi)害呈現(xiàn)突發(fā)頻發(fā)重發(fā)態(tài)勢(shì)；南水北調(diào)東線一期調(diào)水極大地緩解了北方嚴(yán)重缺水的情況，沿線河湖蓄水在枯水期得到改善，但流域水資源供需矛盾仍較為突出，資源型缺水、工程型缺水、水質(zhì)型缺水和管理型缺水仍不同程度地存在，區(qū)域性缺水、季節(jié)性缺水、行業(yè)性缺水多發(fā)頻發(fā)[1]。

二是節(jié)水型社會(huì)尚未真正形成。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度要求，到2030年萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到40m3以下；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。沂沭泗流域離目標(biāo)節(jié)水要求尚有很大差距，用水效率不高、管理粗放、跑冒滴漏等水資源浪費(fèi)現(xiàn)象仍然存在。部分縣(市、區(qū))節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得突破，但社會(huì)節(jié)水意識(shí)尚未真正形成，節(jié)水管理制度尚待健全[2]，“自律式”節(jié)水運(yùn)行機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制尚不完善，有利于提高水資源使用效率和效益的水價(jià)形成機(jī)制尚未建立，水價(jià)的杠桿作用尚沒(méi)真正發(fā)揮。

三是水生態(tài)問(wèn)題依然突出。水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的倒逼機(jī)制尚未真正形成，城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)布局、園區(qū)建設(shè)等尚未充分考慮到水資源、水環(huán)境的承載能力，水資源剛性約束作用仍未有效發(fā)揮。個(gè)別區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局與水資源條件不相匹配，水資源開發(fā)利用水平已超出水資源和水環(huán)境承載能力，湖泊干涸、河道斷流、濕地萎縮、地下水超采、水體污染、水土流失等水生態(tài)問(wèn)題仍有發(fā)生，需實(shí)現(xiàn)從單純的水資源管理向水生態(tài)環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變。

四是應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害天氣事件的能力仍然不足。受全球氣候影響，沂沭泗流域水文要素變化明顯，旱澇災(zāi)害頻繁發(fā)生。一方面，流域旱災(zāi)頻頻出現(xiàn)，流域內(nèi)的南四湖20世紀(jì)80年代后多次出現(xiàn)干湖現(xiàn)象；另一方面，流域又多次出現(xiàn)大范圍暴雨洪水，造成個(gè)別地區(qū)洪澇災(zāi)害。面對(duì)流域旱澇災(zāi)害呈現(xiàn)突發(fā)頻發(fā)重發(fā)態(tài)勢(shì)，流域防洪抗旱減災(zāi)體系、應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害天氣事件的能力仍顯薄弱[3]。

五是流域水治理體系和治理能力仍待提高。目前，我國(guó)已形成一套基本完備的水法規(guī)制度體系，但流域管理立法、流域綜合規(guī)劃、岸線利用專業(yè)規(guī)劃缺位或滯后的問(wèn)題仍較突出，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制仍需進(jìn)一步理順，重復(fù)發(fā)證、違規(guī)建設(shè)、無(wú)序開發(fā)的現(xiàn)象應(yīng)得到及時(shí)糾正。流域和區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法體制機(jī)制有待進(jìn)一步建立健全，流域水資源管理能力亟待進(jìn)一步強(qiáng)化，水行政執(zhí)法強(qiáng)制性不夠，約束力不強(qiáng)，行政執(zhí)法與刑事司法銜接有待加強(qiáng)。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重在解決中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所面臨的突出問(wèn)題”[4]。破解沂沭泗水利發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也迫切需要進(jìn)一步深化水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化水利公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和水資源配置體系，提高水利發(fā)展質(zhì)量和效益，增強(qiáng)流域水安全保障綜合能力[5]，加快構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)流域水利創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的新體制機(jī)制。

1 補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)水利建設(shè)短板，著力提升流域水利支撐保障能力

水利既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域，也是擴(kuò)大有效投資的關(guān)鍵領(lǐng)域。從擴(kuò)大有效投資需求看，增加水利投資當(dāng)前能拉動(dòng)需求、長(zhǎng)遠(yuǎn)能改善供給，具有很強(qiáng)的乘數(shù)效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)[6]，是激活有效需求的重要措施。

經(jīng)過(guò)多年努力，沂沭泗流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大突破，但流域整體防洪能力仍需提高，流域內(nèi)地方水利發(fā)展還不平衡，水資源供需矛盾依然突出?！笆濉逼陂g，“要緊緊圍繞以提升流域防汛抗旱減災(zāi)能力為核心，以嚴(yán)格水資源節(jié)約保護(hù)為抓手，以加強(qiáng)流域綜合管理為支撐”[7]，集中力量補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)影響水利發(fā)展的短板，加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，為沂沭泗流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供更加有力的水利支撐和保障。

a. 進(jìn)一步完善流域防災(zāi)減災(zāi)工程體系。進(jìn)一步完善流域、區(qū)域、城市間及大中小工程間相協(xié)調(diào)的防洪除澇工程體系，協(xié)調(diào)治理指標(biāo)、工程規(guī)模、實(shí)施時(shí)序和調(diào)度運(yùn)用，著力提高對(duì)洪水的綜合防御能力[4]。緊抓國(guó)家新一輪治淮的有利時(shí)機(jī)和國(guó)家大力開展中小河流、江河主要支流治理的大好機(jī)遇，加快推進(jìn)沂沭泗河上游治理，推進(jìn)城市防洪和南四湖湖東滯洪區(qū)、黃墩湖滯洪區(qū)、重點(diǎn)平原洼地南四湖片和沿運(yùn)邳蒼郯新片治理工程建設(shè)，積極開展沂沭泗河洪水東調(diào)南下提高防洪標(biāo)準(zhǔn)論證工作，啟動(dòng)實(shí)施南四湖、駱馬湖防洪體系完善工程，全面實(shí)施工程除險(xiǎn)加固，筑牢城鄉(xiāng)防洪保安屏障。

b. 統(tǒng)籌優(yōu)化流域水資源配置格局。以河、湖、庫(kù)工程為框架，以雨洪資源利用、南水北調(diào)為依托，統(tǒng)籌引江和引沂濟(jì)淮，科學(xué)論證、穩(wěn)步推進(jìn)江河湖庫(kù)水系連通骨干工程，推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程規(guī)劃與建設(shè)，加強(qiáng)水源控制工程建設(shè)，完善跨流域、區(qū)域調(diào)配水體系，加快構(gòu)筑多水源互聯(lián)互調(diào)、多功能安全可靠的城鄉(xiāng)區(qū)域用水保障體系，全面提升水資源保障水平。統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流[4]，兼顧防洪減災(zāi)和蓄水興利，按照安全第一、風(fēng)險(xiǎn)可控、效益最大的原則，進(jìn)一步優(yōu)化完善水利工程調(diào)度運(yùn)用方案，科學(xué)實(shí)施防汛、抗旱、排澇、減污、生態(tài)聯(lián)合調(diào)度，研究論證大中型水庫(kù)增容，穩(wěn)妥實(shí)施南四湖、駱馬湖汛限水位動(dòng)態(tài)控制，科學(xué)開發(fā)雨洪資源，促進(jìn)流域水資源綜合利用效益最大化。

2 創(chuàng)新管理體制機(jī)制，推進(jìn)流域水治理體系和治理能力現(xiàn)代化

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度與勞動(dòng)力、土地、資本、科技創(chuàng)新一樣，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素之一[8]。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段，水資源條件變動(dòng)、涉水利益格局調(diào)整、涉水思想觀念變化、涉水管理體制變革，對(duì)水利公共管理與社會(huì)服務(wù)的難度和挑戰(zhàn)不斷加大，迫切要求進(jìn)一步更新傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新流域管理法規(guī)制度供給，建構(gòu)流域管理新模式新機(jī)制，改進(jìn)流域管理的方式和手段。

a. 加快流域管理立法步伐，突出流域綜合規(guī)劃的剛性約束作用。供給側(cè)改革的重中之重是制度創(chuàng)新[9]。針對(duì)目前水法規(guī)體系結(jié)構(gòu)中流域管理立法滯后的問(wèn)題，改善水行政管理制度供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)加快流域管理立法步伐，制定江河流域管理法、河道采砂管理?xiàng)l例、南四湖管理?xiàng)l例、邊界水事糾紛爭(zhēng)議處理規(guī)約等水法規(guī)，進(jìn)一步明確流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，合理劃分流域和區(qū)域的事權(quán)，將全面推行河長(zhǎng)制的精神實(shí)質(zhì)、根本要求和主要制度設(shè)計(jì)內(nèi)容融入新的水事立法中去。認(rèn)真做好流域綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的修編工作，切實(shí)改變規(guī)劃滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，解決流域管理規(guī)劃依據(jù)相對(duì)不足的問(wèn)題，突出水利規(guī)劃的時(shí)效性和約束力，強(qiáng)化水利規(guī)劃對(duì)水利建設(shè)和涉水事務(wù)社會(huì)管理的剛性約束。

b. 樹立流域共治理念，完善水治理體制機(jī)制。適應(yīng)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，樹立流域共治理念，完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，注意發(fā)揮涉水利益主體特別是地方政府及有關(guān)部門的積極作用，在總結(jié)湖西聯(lián)防、打擊河湖非法采砂聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負(fù)責(zé)的流域議事協(xié)調(diào)機(jī)制和高效執(zhí)行機(jī)制。強(qiáng)化流域與區(qū)域之間聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，積極化解省際邊界水事糾紛，形成團(tuán)結(jié)治水合力，共同維護(hù)河湖健康生命。按照中央要求，把推行河長(zhǎng)制作為深化水利供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重，抓緊制定細(xì)化工作方案，建立完善工作機(jī)制，制定相關(guān)工作制度，加快建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心，以水域岸線管控、節(jié)水治污控源和生態(tài)保護(hù)修復(fù)為重點(diǎn)，覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級(jí)的河長(zhǎng)體系，開展定期督導(dǎo)，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障[10]。

c. 強(qiáng)化流域社會(huì)法治意識(shí)，著力推進(jìn)依法治水管水。隨著水利功能不斷拓展、效用不斷延伸，水資源開發(fā)利用的利益主體和利益訴求日益多元化，涉水主體的法律維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，迫切要求全社會(huì)的水患意識(shí)和水法治觀念宣傳教育進(jìn)一步強(qiáng)化，牢固確立“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”和“法無(wú)授權(quán)不得為、法定職責(zé)必須為”的法治觀念，進(jìn)一步提高干部職工法治思維和依法辦事能力，在流域治理中努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。持續(xù)深化“放管服”水行政審批制度改革，嚴(yán)格按照行政許可法和有關(guān)法律法規(guī)要求，優(yōu)化審批流程，提高審批效率。切實(shí)加強(qiáng)審批事項(xiàng)的后續(xù)監(jiān)管工作，明確監(jiān)管責(zé)任，落實(shí)監(jiān)管任務(wù)，確保監(jiān)管到位,防止出現(xiàn)“監(jiān)管真空”[11]。

d. 加強(qiáng)水利管理科技創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)水利信息化建設(shè)。加強(qiáng)雨水情墑情監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，調(diào)整改造現(xiàn)有監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，充實(shí)完善中小河流、中小水庫(kù)水文監(jiān)測(cè)站網(wǎng)。加快實(shí)施國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)，力爭(zhēng)水量、水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)覆蓋流域內(nèi)所有監(jiān)測(cè)斷面、城鄉(xiāng)飲用水水源地、主要水功能區(qū)、規(guī)模以上取水戶和大型灌區(qū)，努力為最嚴(yán)格的水資源管控提供技術(shù)支撐。加強(qiáng)水庫(kù)、堤防、險(xiǎn)工險(xiǎn)段安全監(jiān)測(cè)、通信預(yù)警和遠(yuǎn)程控制系統(tǒng)建設(shè)，提高水利管理信息化、自動(dòng)化水平。積極運(yùn)用遙感、GPS等技術(shù)手段，對(duì)重點(diǎn)堤防、水利樞紐、重要河湖節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行視頻實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)涉河湖違法違規(guī)行為做到早發(fā)現(xiàn)早制止早處理。大力推廣應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)等新理念、新技術(shù)，強(qiáng)化相關(guān)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源整合，探索構(gòu)建互聯(lián)互通、信息共享、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的智慧水利管理平臺(tái)，全面提升水利管理信息化水平。

3 牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進(jìn)流域水生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。水是生存之本、文明之源、生態(tài)之要[12]。水是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成和基礎(chǔ)保障。要把生態(tài)文明理念融入水利管理工作的各方面和全過(guò)程，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)職能作用，促進(jìn)和保障流域水生態(tài)文明建設(shè)。

a. 大力實(shí)施生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程。推動(dòng)實(shí)施南四湖、駱馬湖退圩(漁)還湖工程。加快環(huán)南四湖、駱馬湖大生態(tài)帶建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，在環(huán)湖地區(qū)、大型水庫(kù)周圍、主要河流水源地及沿線建設(shè)綠色生態(tài)保護(hù)帶，強(qiáng)化生態(tài)屏障建設(shè)。統(tǒng)籌水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化，綜合實(shí)施河湖治理、濕地修復(fù)、塌陷區(qū)利用、水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，貫通城鄉(xiāng)河湖水系，提高水資源調(diào)配能力，努力構(gòu)建“互聯(lián)互通、引排順暢、水清岸潔、生態(tài)良好”[13]的流域現(xiàn)代水網(wǎng)，形成蓄泄得當(dāng)、豐枯調(diào)劑、多源互補(bǔ)、水清岸綠的水生態(tài)保護(hù)格局。

b. 嚴(yán)格河湖水生態(tài)空間管控。完善水域岸線管理利用規(guī)劃，界定河湖岸線，明確水域功能定位與開發(fā)利用保護(hù)要求。依法劃定河湖管護(hù)范圍，推進(jìn)水利工程劃界確權(quán)。強(qiáng)化河湖空間用途管制，建立建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域岸線補(bǔ)償制度。強(qiáng)化涉河建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)監(jiān)督管理，以河道采砂、涉河建設(shè)和水資源監(jiān)管為重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)河湖執(zhí)法巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、堅(jiān)決打擊違法侵占水域岸線的行為。繼續(xù)推進(jìn)水行政執(zhí)法能力建設(shè)，推動(dòng)建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，積極推進(jìn)以刑事司法手段打擊非法采砂等嚴(yán)重水事違法行為。

c. 切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。按照水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控方案要求，牢牢把握生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持把流域水資源和水環(huán)境承載能力作為剛性約束，以水定產(chǎn)、因水制宜、量水而行，更加重視南四湖、駱馬湖及其河道水資源保護(hù)，嚴(yán)格機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書的技術(shù)審查。強(qiáng)化用水總量控制，實(shí)施區(qū)域用水總量控制，突出抓好取水許可與監(jiān)管工作。優(yōu)化水資源供給結(jié)構(gòu)，建立水資源供給配置制度，水資源供給要優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水和高附加值、高技術(shù)含量、綠色低碳、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)用水。按照已批準(zhǔn)的流域河道分水方案，嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃用水管理制度，強(qiáng)化用水定額修編和管理，實(shí)施階梯水價(jià)，積極推進(jìn)合同節(jié)水管理，提高水資源供給效益。

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