1949～1952年烈屬撫恤工作初探
——以蘇南地區(qū)為考察對象

黃 駿

(南京大學 馬克思主義學院，南京 210023)

烈屬撫恤制是一種由國家向為公犧牲者之直系家屬提供特殊保障的制度。對于中國共產(chǎn)黨的烈屬撫恤制的研究，目前主要集中于1949年前革命根據(jù)地實行的撫恤實踐，對1949年新政權以后撫恤工作探討尚待深入展開，即便為數(shù)不多的研究也多側重于宏觀角度的論述而缺乏具體個案分析。*尹傳政：《當代中國的優(yōu)撫制度研究》，中共中央黨校博士學位論文，2013年；謝苗：《中國共產(chǎn)黨的撫恤政策研究(1949～1966年)》，山東師范大學碩士學位論文，2010年。本文為一區(qū)域性研究，主要集中于蘇南地區(qū)。通過對該地區(qū)烈屬撫恤工作的研究，初步探討了不同類型的撫恤措施以及烈屬撫恤工作收效等內容，從中映射出新政權對社會資源的有效調配與使用。

一、 蘇南地區(qū)烈屬撫恤工作的初始

1949年4月，在中共蘇南區(qū)委領導下，蘇南行政公署正式宣告成立。行署駐于無錫市，下轄無錫直屬市及鎮(zhèn)江、武進、松江、蘇州四個行政專區(qū)。*1949年11月，蘇南行政公署撤銷武進專區(qū)，改設常州專區(qū)。行署仍設于無錫市。1953年1月，蘇南行政公署、蘇北行政公署與南京市合并，恢復江蘇省建制。1958年后，松江專區(qū)劃入上海市。蘇南地區(qū)1949年前長期處于國民黨影響之下，也是國民黨政權統(tǒng)治的重要區(qū)域之一。相較于國民黨的優(yōu)勢地位，十年內戰(zhàn)時期的中國共產(chǎn)黨在蘇南主要處于地下發(fā)展狀態(tài)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，形勢發(fā)生了某種程度的變化。中共領導新四軍在松江、昆山、蘇州、無錫等縣市的農(nóng)村建立了敵后根據(jù)地，進行艱苦卓絕的抗日活動。抗戰(zhàn)勝利后不久，新四軍奉命從根據(jù)地北撤，只留下小股武裝力量在當?shù)乩^續(xù)進行活動，蘇南中共黨組織不得不重新進入隱蔽斗爭狀態(tài)。[注]蘇南區(qū)黨委：《關于蘇南行政區(qū)劃、政治、經(jīng)濟、文教等情況的調查材料》(1950年)，江蘇省檔案館，全宗號：7006，卷宗號：1，目錄號：0029，以下所引江蘇省檔案館檔案，只標注江蘇省檔及相應卷宗號、頁碼。直至1949年4月渡江戰(zhàn)役后，國民黨在蘇南的統(tǒng)治土崩瓦解，中共才最終確立自身在當?shù)氐念I導地位。

由于中共在蘇南的活動長期受到國民黨政權的壓制，故組織活躍程度有限，這就造成當?shù)亓沂考傲覍贁?shù)量相對不多。鎮(zhèn)江專區(qū)是蘇南烈屬最集中的區(qū)域，共有烈屬5568戶，尚不及一江之隔的揚州專區(qū)14821戶烈屬數(shù)量的四成。[注]江蘇省民政廳優(yōu)撫局：《江蘇省烈軍工屬戶數(shù)分口分縣統(tǒng)計表》(1953年10月13日)，江蘇省檔4007-1-0005，第4～5頁。蘇南地區(qū)烈屬人數(shù)有限的狀況，使得不少基層干部有意無意間放松了對撫恤工作的重視程度，以致出現(xiàn)了松江專區(qū)青浦縣有一名七十余歲的烈屬住在廟里、少人問津的不正常現(xiàn)象。[注]松江專員公署民政處：《民政工作通報》(1949年)，江蘇省檔4018-1-0011，第16頁。

甫一察覺到各地干部在撫恤問題上的保留態(tài)度，區(qū)黨委立刻發(fā)出指示，要求他們充分意識到烈屬不僅為革命事業(yè)做出了貢獻，致使他們“在國民黨反動統(tǒng)治之下，受盡了壓迫恐怖”，而且還“與群眾有緊密的聯(lián)系”，是“黨團結廣大群眾的最好的橋梁”。如果新政權建立后對烈屬態(tài)度冷淡，將不可避免地會引發(fā)種種非議。社會各界一旦形成這種刻板的負面印象，“將使我們脫離群眾，在政治上遭受不必要的損失”，所以“全黨同志必須重視優(yōu)撫問題”。[注]蘇南區(qū)黨委：《關于招待群眾及軍屬烈屬工屬問題的指示》(1949年10月)，江蘇省檔7006-2-0008，第10、10頁。

盡管蘇南區(qū)黨委高度重視優(yōu)撫工作，但新政權成立之初，百廢待興，擺在它面前最棘手的問題是“剿匪肅特”、處理夏季突如其來的水災以及繁重的糧食收購任務。與這些迫在眉睫的問題相比，撫恤工作的重要性只能放在第二位，區(qū)黨委因而決定烈屬撫恤工作暫以對其提供應急性救濟物資，尤其是以食物為主。

最早獲得食物救濟的烈屬多為平日生活貧苦、聽聞蘇南建立新政權而主動到各級黨政機關尋求幫助者。區(qū)黨委規(guī)定，遇到這種烈屬登門尋求救濟的情況時，各單位干部不能“感覺麻煩”，而是要安排他們在機關食堂就餐，一次招待一般不超過五天。如果有烈屬實在難以維持家庭生活，在得到地委專署一級以上負責人批準后，每戶最多可獲得五百斤糧食補助。[注]蘇南區(qū)黨委：《關于招待群眾及軍屬烈屬工屬問題的指示》(1949年10月)，江蘇省檔7006-2-0008，第10、10頁。

1949年底蘇南行署又一次對烈屬進行了大規(guī)模的糧食援助。此時經(jīng)過調查，行署已大體了解到轄區(qū)內絕大多數(shù)烈屬、軍屬與工作人員家屬“生活貧寒或瀕于破產(chǎn)”，迫切需要獲得外界的物資補助。鑒于此種緊急狀況，行署政務會議11月下旬作出決定，專門撥出三百萬斤糧食作為全區(qū)烈軍工屬的救濟物資。[注]蘇南行署：《政務會議(第四次)》(1949年11月26日)，江蘇省檔7014-1-0002，第15頁。

與提供應急性的糧食救濟相比，行署更看重的是建立起自上而下的完整撫恤體系，從而使烈屬撫恤工作實現(xiàn)組織化。行署在民政處下設優(yōu)撫局。該局由秘書室、榮管科、優(yōu)屬科、招待所、榮軍教養(yǎng)院等部門組成，其中的優(yōu)屬科直接負責烈軍屬的撫恤事務。蘇南各專區(qū)、市縣也模仿行署的組織架構，在政府機構內成立了民政處或民政科，作為下級對口單位。

蘇南行署通過各級民政機關貫徹與落實烈屬撫恤措施，在機構草創(chuàng)的時代背景下，面臨的最大問題乃是辦公人手不足，這在基層民政機構上體現(xiàn)得尤為明顯。例如松江專區(qū)各縣民政科的人員編制為科長一人，科員或辦事員四至六人，可只有科長到位工作，科員遲遲未能配備完整?？h以下的區(qū)級政府機關更只有民政助理一人而無辦事員。[注]松江專署民政處：《初步總結及今后工作意見》(1949年)，江蘇省檔4081-2-0016，第2頁。無錫縣也存在著類似現(xiàn)象，當?shù)丶s有6900多戶烈軍工屬，可優(yōu)撫工作僅交由兩名科員負責辦理，“因此工作往往停留在室內文墨上，對下面的聯(lián)系很少”。[注]無錫縣政府民政科：《對民政干部編制意見》(1951年9月4日)，江蘇省檔70143-0490，第17頁。

為了彌補政府力量不足的缺失，行署積極吸納社會各方面力量，尤其是工商界與民主人士參與到優(yōu)撫工作之中，建立起具有民間性元素的擁優(yōu)組織。1950年2月，蘇南各地先后成立了縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級優(yōu)屬委員會。以區(qū)級為例，優(yōu)屬委員會設正副主任各一人，由區(qū)長兼任主任，民主人士擔任副主任，成員有7～9人，分別由烈軍屬、工商學界、地方士紳及民主人士擔任。他們的任務是幫助民政機關調查、登記烈屬及軍屬的人數(shù)和了解他們生活的情況，積極宣揚烈軍屬的光榮意義，并在委員會成員帶頭獻禮的基礎上，進行各種勸募慰問慰勞活動，動員民眾自覺自愿地向烈屬捐獻物品。[注]蘇南行署民政處：《綜合工作報告(草稿)》(1951年)，江蘇省檔7014-2-0338，第16頁。

在蘇南行署下轄的一市四專區(qū)內，以松江專區(qū)的民間擁優(yōu)組織發(fā)展得最為完備，下屬各縣的民政科不僅普遍建立了三級擁優(yōu)委員會，還動員醫(yī)務人員成立了優(yōu)待烈軍屬治療委員會，制訂出優(yōu)待治療辦法，金山縣又專門組織婦女、兒童建立了優(yōu)屬小組，輪流幫助無勞力的烈屬做零活，以改善他們的生活處境。[注]松江專員公署民政科：《松江專區(qū)一九五一年上半年優(yōu)撫工作總結》(1951年)，江蘇省檔4081-2-0016，第27頁。

二、 對“革命烈士”及“烈屬”概念的界定

隨著1949年下半年社會秩序漸趨穩(wěn)定，蘇南各級民政部門開始給予烈屬撫恤工作更多關注。烈屬撫恤工作的展開首先需對“革命烈士”概念做出明確界定。中國共產(chǎn)黨在建立新政權之前對此問題已有充分的考慮和處置，在抗戰(zhàn)及解放戰(zhàn)爭時期，各根據(jù)地在制定撫恤條例時多規(guī)定了較為詳細的烈士申報標準。新政權建立后，是否襲用原有烈士資格標準即可完全適應形勢需要？情況并非如此簡單。1949年9月，蘇州專區(qū)向蘇南行署報告，該區(qū)常熟縣稅務員舒志員下鄉(xiāng)工作途中“遭匪特突擊受害殉職”。舒系享受薪金制的舊政權留用人員，像這樣的舊人員可否授予烈士稱號？以往條例未有過這方面的規(guī)定，當?shù)孛裾块T于是上報行署，請其裁定。行署主任管文蔚、副主任劉季平表示，“該員如確系因公殉職，自應按照犧牲烈士撫恤條例辦理，其家屬亦應予享受烈屬待遇”。[注]蘇南蘇州行政區(qū)專員公署：《蘇南蘇州行政區(qū)專員公署函》(1949年9月15日)，江蘇省檔7014-3-0437，第6頁。此事固然只是發(fā)生于蘇州專區(qū)的個案，最終也得到了妥善解決，但從中反映出原有烈士資格認定標準在新的時空環(huán)境下需要做出調整。

對“烈士”概念的界定也與正如火如荼進行的土改運動有關。依照土改運動的規(guī)劃，當?shù)卣蓪ⅰ皼]收戰(zhàn)犯、惡霸的土地房屋、農(nóng)具等”優(yōu)先分配給無地或少地的烈屬，或將“政府代管的逃亡地主的土地”租佃給他們。[注]華東軍政委員會：《關于烈、軍、工屬生產(chǎn)與生活救濟的指示》(1950年)，江蘇省檔7011-3-0062，第29頁。這就需要制訂出明確的烈士標準，才能依此再確定烈屬人選，否則優(yōu)先照顧烈屬的政策將難以準確、公正地執(zhí)行。隨著蘇南烈士、烈屬調查統(tǒng)計工作的展開，烈士資格認定問題逐步凸顯出來。行署民政處坦承，由于“優(yōu)屬條例不夠完整”，所以“下級有一些疑竇未予解決”。[注]蘇南行署民政處：《一、二月份工作綜合報告》(1950年)，江蘇省檔7014-1-0062，第17頁。若要解決這類問題，僅僅依靠各地民政部門不斷上報，再交由行署領導人逐一批示是遠遠不夠的，因而有待負責全國民政事務的中央人民政府內務部做出權威解釋。

1950年下半年，內務部頒布了統(tǒng)一的“革命烈士”解釋規(guī)定。它由如下幾方面內容構成：

第一，以辛亥革命作為“革命烈士”概念的原點。1950年6月，劉少奇在代表中共中央所作的《關于土地改革的報告》中，將“烈屬”解釋為“包括從辛亥革命以來歷次為革命陣亡和死難烈士的直系親屬及抗日陣亡將士和人民解放戰(zhàn)爭中陣亡將士的直系親屬在內”。[注]中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建國以來劉少奇文稿》第2冊，北京：中央文獻出版社，2005年，第240頁。從劉少奇這個說法出發(fā)，內務部也將辛亥革命定為“烈士”概念的起點。換言之，“辛亥革命中因參加反對滿清統(tǒng)治”而犧牲之人員即為烈士?？紤]到不少辛亥革命參與者政治面貌復雜，有些人日后還與北洋當局為伍，內務部在制定這條標準時，又做出了某種程度的規(guī)定，將“辛亥革命后在軍閥混戰(zhàn)中死亡者”剔除出“烈士”之列。[注]《中央人民政府內務部關于革命烈士的解釋》，載《人民日報》1950年10月15日。

1911年的辛亥革命距離1950年過去尚不足40年，當年不少犧牲者的后人對先輩事跡記憶猶新，他們得知此項規(guī)定后，紛紛要求落實政策。無錫市有人寫信至蘇南行署民政處，反映其父在辛亥革命期間陣亡于光復南京之役，且有真憑實據(jù)為證，請求追認為烈士。經(jīng)審核無誤后，民政處批準了他的這一要求，指示當?shù)孛裾块T可落實其烈屬待遇。[注]江寧縣人民政府：《為李應彪?yún)⒓有梁ジ锩囃銎浼覍偈欠窨梢韵硎芰覍俅鲎h請核示由》，江蘇省檔7014-003-0463，第43頁。

第二，國民黨軍隊中的陣亡官兵是否具有烈士資格，取決于他們在錯綜復雜的國共兩黨關系中扮演了何等角色。未參與國共戰(zhàn)爭，如國共第一次合作期間東征及北伐戰(zhàn)爭的陣亡者即可獲得“烈士”資格。與之相反，“一九二七年四月十二日及七月十五日蔣介石及汪精衛(wèi)公開叛變革命后在軍閥混戰(zhàn)及反共戰(zhàn)爭中死亡的國民黨黨軍官兵”則不屬于“革命烈士”。[注]《中央人民政府內務部關于革命烈士的解釋》，載《人民日報》1950年10月15日。

對日作戰(zhàn)是國民黨軍隊的重要軍事行動，不少官兵為此捐軀沙場，但歷史的復雜性在于這些參與抗日的國民黨軍也曾多次與中共武裝兵戎相見，若將他們定為烈士，僅從情感角度而言，無疑會讓不少人感到費解，所以在確定“國民黨軍官兵(包括空軍)”是否具有烈士資格時，新標準做了一番綜合平衡處理，規(guī)定其中“確因抗日陣亡者”可在“烈士”之列，“但在此期間參加反共內戰(zhàn)而死亡者不在內”。[注]《中央人民政府內務部關于革命烈士的解釋》，載《人民日報》1950年10月15日。由于國民黨軍官兵的烈士資格認定與政治立場直接關聯(lián)，所以內務部對此慎之又慎，很快又做出了強化審核手續(xù)的補充規(guī)定，強調在考慮授予國民黨軍隊“確系對日作戰(zhàn)犧牲”人員烈士資格時，不僅要“有充分人證物證”，而且該人員的品評要“為群眾公認，一致稱道”，同時必須呈報省(市)以上政府批準后，方可授予。[注]華東軍政委員會民政部：《為國民黨部隊在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線中確實對日作戰(zhàn)犧牲者，可按烈士待遇由》(1950年9月12日)，江蘇省檔7014-3-0458，第2頁。

第三，“烈士”的主體構成為中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期的犧牲人員。具體而言，他們包括：(1)“一九二七年至一九三七年因參加國內革命戰(zhàn)爭和武裝起義而犧牲的烈士和工農(nóng)紅軍官兵”；(2)“東北抗日義勇軍、抗日聯(lián)軍犧牲的官兵”；(3)“一九三七年至一九四九年因參加抗日戰(zhàn)爭犧牲的八路軍、新四軍及其他人民抗日部隊官兵”；(4)“在人民解放戰(zhàn)爭中犧牲的人民解放軍指戰(zhàn)員”。(5)“一九一九年五四運動以來，因參加各種革命斗爭被帝國主義和國內反動派殺害的烈士。因參加革命斗爭入獄病死者也包括在內”。[注]《中央人民政府內務部關于革命烈士的解釋》，載《人民日報》1950年10月15日。

中國共產(chǎn)黨對敵進行的“面對面”斗爭大體分為軍事作戰(zhàn)與隱蔽斗爭兩類。軍事作戰(zhàn)的陣亡者多在戰(zhàn)斗結束后便記錄在冊，即便未及時登記，事后通過所在部隊也多能找尋到見證人，進而確定其烈士身份。與其相比，從事隱蔽斗爭的人員身處特殊工作環(huán)境之中，基于保密需要，他們的真實身份所知者人數(shù)有限，如果本人與知情者雙雙罹難，那么家屬就很難證明他的烈士身份。一種可行的方式是通過當時報紙刊登的新聞報道進行反向推論，只是新聞報道有時措辭含糊，不能憑此完全恢復原貌，這就增添了認證工作的難度。無錫市民政局便遇到這樣的問題。無錫市居民邵新民在給當?shù)孛裾值男胖凶躁惼涓干坌尤霸缒陞⒓狱h的工作”，于1927年10月31日在無錫被捕，11月13日與其他六人一同被害，并以當時無錫報紙刊登新聞為證。當?shù)孛裾止ぷ魅藛T查閱舊報紙，找到了那篇報道，證明邵杏泉確為黨的事業(yè)而犧牲，但是報道中對邵只是籠統(tǒng)地蔑稱為“共X”，未說明其是否為共產(chǎn)黨員。邵氏犧牲可否作為大力表彰的烈士事跡，民政局需斟酌一番。[注]無錫市民政局：《為居民邵新民于民國十六年被反動派逮捕是否照烈士事跡表揚紀念由》，江蘇省檔7014-3-0463，第53頁。

內務部制訂的烈士資格認定標準雖涵蓋了不同時期的犧牲人員，但難免會遇到一些意料之外的情況，譬如戰(zhàn)士因槍支意外走火而亡是否可算作“犧牲”，又如工作人員因工作過度疲勞過世可否也視為“因公殉職”。針對這類問題，1950年年底內務部又相繼頒布了《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》、《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》，《民兵、民工傷亡撫恤暫行條例》，對革命烈士的認定標準做出了進一步規(guī)定：

(1) 革命軍人因參戰(zhàn)、公干犧牲(被俘不屈慷慨就義或被特務暗殺等)；革命工作人員因對敵斗爭或因公光榮犧牲；民兵民工因參戰(zhàn)犧牲者均應稱烈士。(2) 革命軍人、革命工作人員及參戰(zhàn)民兵民工(非參戰(zhàn)者不在內)因病故或非因公失慎致死者，均不得稱烈士。(3) 病故革命軍人、革命工作人員對革命有特殊功績或革命軍人工作歷時在八年以上；革命工作人員歷史在十年以上，確因積勞病故者，經(jīng)其所在部隊機關申請，師以上政治機關或省(市)以上人民政府批準，得給予烈士稱號。(4) 革命軍人、革命工作人員在工作中被別人弄槍走火打死或因公失慎致死，如被車壓死、落水淹死、觸電致死、在體育運動中摔死等，均不得成為烈士。[注]江蘇省民政廳優(yōu)撫局：《江蘇省一九五四年優(yōu)撫、社會救濟事業(yè)費開支標準》(1954年7月14日)，江蘇省檔4007-1-0025，第144頁。

一般而言，犧牲者被確認為烈士后，其直系親屬也就順理成章地成為了烈屬。不過意料之外的情況同樣在所難免，仍然需要民政部門制定更細致的規(guī)則。例如作為國共兩黨均耕耘過的區(qū)域，蘇南有些家族中有兩人參與政治活動，其中一人經(jīng)查與國民黨有關而被處理，另一人參加中共革命而無任何政治問題，且在戰(zhàn)爭中犧牲，那么其親屬能否被稱為烈屬？華東軍政委員會民政部通知蘇南行署，如果遇到此類情況，只要其家屬未參加過“反革命活動”，仍應享受原有烈屬待遇。再如土改運動興起后，地主成為了運動的眾矢之的，可某些地主家庭也有親人參加革命，并獻出生命，那么這類地主究竟是定為運動目標，還是劃入烈屬行列？這類問題在中小地主眾多的蘇南地區(qū)并非個案。華東軍政委員會民政部考慮后決定，土改時“因成分關系而沒有政治權利”或“土改后尚未恢復政治權利”的烈屬，應停止和取消相應的政治與物質優(yōu)待，待其經(jīng)過勞動改造成為新人后，方可恢復優(yōu)待。一般地主成分的烈屬在“交出土地和其他應交的財產(chǎn)后”，仍可享有烈屬地位與優(yōu)待。[注]華東軍政委員會民政部：《“關于處理革命烈士、軍人家屬中屬于地主、反革命分子的幾項意見”》(1951年12月20日)，江蘇省檔7014-2-0355，第38～40頁。

根據(jù)烈士烈屬的定義，蘇南各地對合乎規(guī)定者進行了細致統(tǒng)計。截至1950年12月，全區(qū)有烈屬6617戶，其中縣級地區(qū)烈屬人數(shù)遠高于城市。以行署所在地無錫市為例，無錫市有烈屬25戶，下屬的無錫縣有烈屬339戶。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)烈軍工屬統(tǒng)計表》(1950年10月25日)，江蘇省檔7014-2-0339，第19頁。這種烈屬分布的地域差異與中共1949年之前主要在蘇南的縣鄉(xiāng)而非城市活動的歷史背景是相吻合的。

三、 蘇南地區(qū)撫恤烈屬的不同措施

伴隨著烈屬統(tǒng)計工作的展開，撫恤工作進入了措施落實階段。對烈屬的撫恤措施分為精神慰勞與物質優(yōu)待兩類。

精神慰勞的目的在于安撫烈屬失去親人的悲慟之情，同時也是為了弘揚烈士的戰(zhàn)斗精神，提高烈屬的社會地位，主要方式有掛光榮匾、光榮帖，登門賀喜等，多集中在春節(jié)等重要節(jié)日進行。各級政府機關在春節(jié)來臨之際，組織慰問團、賀年隊，敲鑼打鼓地來到烈屬家，向他們贈送光榮牌、光榮燈、賀年片、慰問信等，或是組織他們看電影、家鄉(xiāng)戲，開聯(lián)歡會。機關負責人也會親自到烈屬家祝賀新年，表達美好祝愿，希望通過自身表率，帶動社會形成尊重烈屬的氛圍。

相較于精神慰勞，物質優(yōu)待對改善烈屬的生活處境效果更為明顯。在中央內務部、華東軍政委員會的指引下，蘇南行署陸續(xù)推出了多項撫恤政策，具體包括以下幾方面：

(一) 烈士撫恤糧

從常理而言，烈士犧牲后政府將向家屬發(fā)放一筆撫恤金，不過因為新政權成立之初主要推行以糧食為計價單位的供給制，所以在撫恤烈屬時，政府也就以發(fā)放撫恤糧的形式代替撫恤金。

烈屬領取撫恤糧數(shù)量的多少取決于犧牲者對于革命的貢獻大小，從可操作性角度而言，即視犧牲者的職業(yè)與級別而定。蘇南行署將領取撫恤糧最多者定為犧牲軍人的家屬。戰(zhàn)士或班長犧牲后撫恤糧標準為大米六百斤、排連營級八百斤、團長以上一千斤。軍人之下為地方干部，鄉(xiāng)級以下(脫離生產(chǎn)者)職員撫恤糧標準為五百斤，區(qū)級七百斤，縣級以上九百斤。再之下為民兵，標準為四百斤。[注]蘇南財委會：《蘇南財委會通知》(1949年7月9日)，江蘇省檔7014-3-0439，第1頁。

(二) 減免烈士子女入學費用

1951年10月，蘇南行政公署公布了《優(yōu)待革命烈士、革命軍人子女入學試行辦法》，規(guī)定烈士子女入學時憑烈屬證免收報名費、體檢費以及享受助學金等。家境貧苦的烈士子女，可免收學雜費。書籍費一次無法繳足者，還可分期繳付。除子女外，烈士未成年的弟、妹，經(jīng)市縣教育主管部門批準后，也可享受上述優(yōu)待政策。[注]蘇南人民行政公署：《優(yōu)待革命烈士革命軍人子女入學試行辦法》(1951年10月10日)，江蘇省檔7014-2-0354，第15頁。

(三) 減免烈屬醫(yī)療費用

依據(jù)1951年內務部頒布的《革命烈士家屬革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》，蘇南行署制定了《蘇南各公立醫(yī)療機關優(yōu)待貧苦烈軍屬及榮軍治病試行辦法》，規(guī)定烈軍屬持有區(qū)(鄉(xiāng))政府以上介紹信及烈屬證，至公立醫(yī)療機關診病時，可免收掛號費、診察費、注射手續(xù)費，X光透視費可打七折，普通化驗費及普通藥品材料費八折，貴重藥品材料費、X光攝片費、特殊化驗材料費九折。[注]蘇南人民行政公署：《蘇南各公立醫(yī)療機關優(yōu)待貧苦烈軍屬及榮軍治病試行辦法》(1951年10月8日)，江蘇省檔7014-2-0354，第6～7頁。盡管行署頒布了烈屬就醫(yī)費用優(yōu)惠政策，但效果卻有些不盡人意。之所以如此，倒不全是院方意識不到撫恤工作的重要性，而是他們更多從經(jīng)濟核算的角度出發(fā)，認為優(yōu)惠政策將使自身承受不小的經(jīng)濟壓力，所以“強調保本”。更令院方擔心的是因費用相對便宜而誘發(fā)部分患者長期住院，導致產(chǎn)生一系列后續(xù)問題，但又不能公然違背行署政策，于是他們便對烈屬“推三阻四”，不歡迎其登門就醫(yī)。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)八一前后優(yōu)撫工作檢查報告》(1951年)，江蘇省檔7014-3-0508，第3、2、2頁。

考慮到醫(yī)院方面的顧慮不無合理性，行署在繼續(xù)強調各地醫(yī)院有接受烈屬病患義務的同時，也要求介紹烈屬就醫(yī)的機關需隨時了解病人治療情況，教育他們按時出院，患者住院期間的伙食費由其自理。至于烈屬治療所需醫(yī)藥費，行署衛(wèi)生處將撥?？钪恋胤叫l(wèi)生部門，各醫(yī)院可按月憑借單據(jù)向其報銷。[注]華東軍政委員會民政部、衛(wèi)生部：《革命烈士家屬革命軍人家屬診治疾病優(yōu)待暫行辦法》(1952年8月12日)，江蘇省檔7011-2-0631，第5頁。

在中華人民共和國成立初期政府財力有限的背景下，即便如蘇南這樣的經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，當?shù)卣矡o法僅僅依靠自身力量就能做好撫恤工作，因而還需廣泛動員社會力量參與其中。

城鎮(zhèn)：協(xié)助烈屬就業(yè)。烈屬就業(yè)被視為城鎮(zhèn)撫恤工作優(yōu)先解決的問題。1949年后，城鎮(zhèn)烈屬無業(yè)、失業(yè)現(xiàn)象頗為突出，除了因戰(zhàn)亂造成經(jīng)濟凋敝、難以就業(yè)的客觀因素外，還源于不少烈屬“不是沒有技能，就是沒有勞動力”。例如在鎮(zhèn)江市無業(yè)、失業(yè)的1033名烈軍屬中，無條件就業(yè)的有680人，余下有條件就業(yè)的353人，多數(shù)也只是有勞動力而無技能。宜興縣城區(qū)的情況大體也是如此，當?shù)赜?06名無業(yè)、失業(yè)的烈屬，其中有勞力的僅為278人，余下628人，即占總數(shù)近七成人員為無勞力者。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)八一前后優(yōu)撫工作檢查報告》(1951年)，江蘇省檔7014-3-0508，第3、2、2頁。

為了協(xié)助烈屬就業(yè)，蘇南各地民政部門采用了兩種方式：一種是介紹有條件就業(yè)的烈屬去公私學校、企業(yè)等單位工作；另一種方式是鼓勵無文化而有勞力的烈屬進入棉紡、縫紉等輕工業(yè)行業(yè)。由他們自行組織家庭作坊生產(chǎn)與銷售，政府向他們提供優(yōu)惠貸款，或者發(fā)揮蘇南輕工業(yè)發(fā)達的地域特點，由政府與工商界簽訂公約，讓他們招募員工時優(yōu)先雇用烈屬。[注]江蘇省人民政府民政廳：《在貫徹“組織生產(chǎn)，介紹職業(yè)”的方針下，江蘇省城市優(yōu)撫工作有成績》(1953年2月9日)，江蘇省檔4007-2-0008，第6頁。

對不少蘇南居民而言，夢寐以求的愿望是自己能在臨近的上海謀得一份工作，故當民政部門主動介紹工作時，部分烈屬便提出去上海就業(yè)的要求。有些基層民政部門出于減輕當?shù)刎摀紤]，紛紛開具證明，介紹烈屬、軍屬、轉業(yè)軍人甚至失業(yè)工人、貧民等去上海就業(yè)，結果給上海帶來不小的社會壓力。內務部、華東軍政委員會數(shù)次致函蘇南行署，要求行署切實解決這一問題。行署民政處因而告知各市縣政府，這種隨意介紹本地烈屬至上海工作的做法是“一個推出門了事、不負責任的官僚主義作風”，要求他們對照文件認真處理，不可再輕易開出介紹信函。[注]蘇南人民行政公署民政處：《通知》(1952年6月26日)，江蘇省檔7014-3-0634，第10頁。

進入1950年下半年后，蘇南工商業(yè)已陸續(xù)恢復，城鎮(zhèn)中的失業(yè)、無業(yè)烈軍屬也逐漸得到了更多的生產(chǎn)就業(yè)機會。譬如無錫市經(jīng)過1949～1950兩年的努力，當?shù)匾延?92名烈軍屬就業(yè)，占無業(yè)、失業(yè)總人口的12%，占有條件就業(yè)的烈軍屬人數(shù)30%。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)八一前后優(yōu)撫工作檢查報告》(1951年)，江蘇省檔7014-3-0508，第3、2、2頁。

農(nóng)村：為烈屬代耕。代耕指的是鄉(xiāng)政府動員農(nóng)村勞力，為當?shù)責o勞力或勞力不足的烈軍屬耕作田地。它是抗戰(zhàn)時期中共在敵后根據(jù)地普遍實行的一種優(yōu)撫方式。1949年新政權建立后，代耕政策被普遍推廣到了全國各地，蘇南地區(qū)也不例外。1950年，蘇南行署制定了《蘇南區(qū)優(yōu)待革命烈士、軍人家屬代耕辦法(草案)》(以下簡稱《辦法》)，明確了代耕的對象、代耕人員的來源、代耕的工作性質與組織形式，為蘇南的代耕工作初步確立了明文規(guī)范。

《辦法》確定了代耕的主體人群為烈軍屬，但并非所有烈軍屬都可享受照顧，能自力勞作或土地較多而雇人代耕、生活不低于當?shù)匾话戕r(nóng)民生活水平的烈軍屬均不在優(yōu)待范圍之內。代耕人員為農(nóng)村年滿十八歲至五十歲之有勞力者。教員、學生、職業(yè)醫(yī)生及工人、店員等人員可減免代耕義務。居住在農(nóng)村的工商業(yè)者，出于照顧其營業(yè)起見，可選擇以錢抵工。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)優(yōu)待革命烈士、軍人家屬代耕辦法(草案)》(1951年)，江蘇省檔7014-1-0066，第13～17頁。

《辦法》規(guī)定了代耕的性質為義務勞動，因而代耕者不得向任何人索取報酬。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)優(yōu)待革命烈士、軍人家屬代耕辦法(草案)》(1951年)，江蘇省檔7014-1-0066，第13～17頁。這一規(guī)定引起了某些代耕人員的情緒起伏乃至埋怨。中農(nóng)與富農(nóng)抱怨自己“沒有分到田”，所以“不該替人代耕”；雇農(nóng)與貧農(nóng)認為“中富農(nóng)生活好，應該多代耕”，甚而有農(nóng)會主任也發(fā)牢騷說“代耕就是剝削我的勞動力”；[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)八一前后優(yōu)撫工作檢查報告》(1951年)，江蘇省檔7014-3-0508，第2頁；蘇南公署民政處：《三、四月份工作報告》(1951年)，江蘇省檔7014-1-0068，第2頁。更多的情況是代耕人員向烈屬變相索取回報，最常見的方式是要求烈屬負責“供飯”，有些地區(qū)的代耕者甚至不僅要求烈屬“供飯”，而且要供自己吃得好。常州專區(qū)武進縣北塘鄉(xiāng)代耕組要吃六碗菜，奔牛區(qū)部分鄉(xiāng)村代耕者還要喝酒吃肉?！肮╋垺钡囊蠼o貧苦烈屬帶來了很大的負擔，有人比較代耕與雇工的成本后，認為代耕反倒比雇工吃虧，表示“寧可荒田，不要代耕”。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)八一前后優(yōu)撫工作檢查報告》(1951年)，江蘇省檔7014-3-0508，第2、2、2頁。對這些因代耕引發(fā)的社會矛盾，多由區(qū)、鄉(xiāng)擁優(yōu)委員會隨后負責協(xié)商解決。

代耕工作取得何等成效在很大程度取決于它的組織形態(tài)。最初廣為使用的是鄉(xiāng)干部臨時抽調代耕人員的“喊工”方式。這種方式盡管方便靈活，便于組織，但是代耕人員流動性大，彼此之間難以建立穩(wěn)定的工作聯(lián)系與默契，結果造成“耕種往往不及時，收成也趕不上一般農(nóng)戶”，并不利于解決烈屬的生活困難問題。[注]《江蘇省志民政志》，北京:方志出版社，2002年，第294頁。于是，作為階段性產(chǎn)物，它逐漸被工票制和固定代耕制所取代。

工票制是將確定需要代工的數(shù)目折算成工票，用時由烈屬憑票請工。在實行過程中，民政部門發(fā)現(xiàn)到了農(nóng)忙時節(jié)，烈屬雖有工票也很難請到代耕幫手，有些烈屬還“只顧眼前吃用”，以工票兌錢，結果荒蕪田地，因而實行工票制的效果也不甚理想。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)八一前后優(yōu)撫工作檢查報告》(1951年)，江蘇省檔7014-3-0508，第2、2、2頁。

在懸置了工票制后，固定代耕制度成為唯一實行的代耕組織形式。固定代耕制分為兩種：一種是分戶固定，即一戶根據(jù)自己的勞力，給烈軍屬代耕一定的田畝；另一種是一組固定，各戶具體分工，即一組代耕一定數(shù)量的田畝，各戶根據(jù)勞力，有專負耕田者，有專負水車者，有專負插秧者，或收購、鋤田者。蘇南行署要求各地對代耕組織進行大規(guī)模的整理，以后僅保留固定代耕制作為唯一的代耕組織形式。

經(jīng)過普遍動員，蘇南地區(qū)至1951年只剩下約30%應享受代耕而沒有得到代耕的烈軍屬，實行代耕的地區(qū)基本解決了窮苦烈屬勞力缺乏的問題，使他們的生活初步得到了改善。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)八一前后優(yōu)撫工作檢查報告》(1951年)，江蘇省檔7014-3-0508，第2、2、2頁。

四、 烈屬撫恤措施的成效

蘇南地區(qū)烈屬撫恤政策行之有年，其具體收效可從烈屬、社會及國家三個視角進行考察。

從烈屬視角而論，他們的生活因撫恤而發(fā)生變化，不少人逐漸擺脫了原先窘迫貧苦的處境，社會地位也得到了明顯提高。即便與同在優(yōu)撫之列的軍人及工作人員家屬相比，烈屬亦不遑多讓。建政之初，烈屬、軍屬與工作人員家屬三類群體合稱表述不一，有稱“烈軍工屬”者，有稱“軍工烈屬”者，還有稱“工軍烈屬”者。出于尊敬烈士以及優(yōu)撫工作先烈、次軍、后工的考量，內務部1950年9月25日正式通告全國，要求今后一切行文、書寫、口語等涉及此三名詞聯(lián)用時，應將烈屬放于最優(yōu)先位置，具體順序依次為先烈、次軍、后工作人員，簡稱為“烈軍工屬”。[注]蘇南行署民政處：《為統(tǒng)一規(guī)定“烈軍工屬”一詞之順序問題由》(1951年9月25日)，江蘇省檔7014-2-0316，第1～2頁。

與日俱增的光榮感讓烈屬覺得“興奮與自豪”，也讓蘇南一些群眾羨慕不已，他們交相議論，“這樣的光榮，拿錢也買不到”。[注]蘇南行署民政處：《綜合工作報告(草稿)》(1951年)，江蘇省檔7014-2-0338，第20頁；蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)一九五一年春節(jié)擁優(yōu)工作報告》(1951年)，江蘇省檔7014-1-0066，第8頁。然而，部分烈屬的心態(tài)也因之發(fā)生了微妙變化，有人將“代耕”和“補助”等同于“光榮”，認為“得不到代耕和補助就不光榮”，以后進一步發(fā)展出依賴代耕、救濟的“落后思想”。他們以烈屬的身份不斷提出代耕與補助的新要求，使得基層干部疲于應付，難以處理。[注]中共江蘇省人民政府民政廳黨小組：《關于各地召開烈軍屬殘復轉業(yè)軍人代表會議的報告》(1954年4月28日)，江蘇省檔4007-1-0011，第3頁；江蘇省人民政府民政廳?。骸吨醒雰葎詹坷钏鹃L在江蘇省第二次民政會議上的報告》(1954年3月)，江蘇省檔4007-1-0016，第12頁。還有些烈屬滋生出“大老爺”、“功臣特權”的念頭。松江專區(qū)青浦縣重固鎮(zhèn)于某某系一名烈屬，同時又是軍屬、工屬。因此當?shù)卣畬λ裢庹疹?，可未想到他并不滿足，經(jīng)常到松江專署要救濟，到縣政府要優(yōu)待，向區(qū)鄉(xiāng)干部要照顧，還不斷發(fā)牢騷，說政府不管他。[注]松江專署：《一九五一年上半年優(yōu)撫工作總結》(1951年)，江蘇省檔4081-2-0016，第47頁。像這種認為自己為革命出過力，今后一切問題都應由政府負責的現(xiàn)象，在蘇南各地都程度不一地出現(xiàn)過，最為嚴重者甚至有打罵干部的行為，讓普通群眾為之側目。[注]松江專署：《一九五一年擁撫工作總結》(1951年)，江蘇省檔4081-2-0016，第100頁。

如何應對這些新出現(xiàn)的情況？蘇南各地民政部門教育烈屬不僅要看到自己的光榮，更要認識到國家在新形勢下仍然存在困難，正確的態(tài)度不應是一味依賴、指責政府，而是要與政府共同克服當前的困難，去爭取更大的光榮。與此同時，民政部門有意識地從烈屬中選拔、培養(yǎng)模范人物，通過他們的言行傳達“正氣”。江寧縣烈屬張?zhí)m廷是一個受到肯定的烈屬典型。在烈軍屬殘復轉業(yè)軍人代表會議上，她專門講述了其夫犧牲后，如何化悲痛為力量，積極種好六畝地并開一畝荒地，意在勸誡烈屬勿有“不代耕不光榮”、“不補助不光榮”的錯誤想法。[注]中共江蘇省人民政府民政廳黨小組：《關于各地召開烈軍屬殘復轉業(yè)軍人代表會議的報告》(1954年4月28日)，江蘇省檔4007-1-0011，第3～4頁。

從社會視角而論，中國長期盛行著“好男不當兵”的看法。在這種觀念影響下，社會對軍人評價不高。蘇南新政權建立之初，江陰縣竟有些群眾公開說：“有多少好人當兵？”[注]蘇南行署民政處：《一九五一年春節(jié)擁優(yōu)工作報告》(1951年)，江蘇省檔7014-1-0066，第8頁。因為對待軍人態(tài)度輕慢，不少群眾對烈士及烈屬也多抱不以為然的態(tài)度，甚至有些烈屬自身也不例外，這在“解放成分的烈屬”那里表現(xiàn)得尤為明顯。國共內戰(zhàn)爆發(fā)后，大量被俘的國民黨軍士兵經(jīng)改造后轉而加入解放軍，被稱為“解放戰(zhàn)士”。他們倘若作戰(zhàn)犧牲，其家屬也就相應地被稱為“解放成分的烈屬”，但是這些新烈屬不認為“烈屬”的身份與己有何意義可言，流露出“無所謂”的態(tài)度。[注]松江專署：《一九五一年春節(jié)擁優(yōu)工作總結》(1951年)，江蘇省檔4081-2-0016，第100頁。

針對漠視烈屬的社會心理，蘇南行署要求各地在落實撫恤措施之余，還要以撫恤為契機，對干部群眾進行持續(xù)的思想教育。在干部中，主要批判的是“有事有人，無事無人”的“麻木太平”思想和“吃了果子忘了樹”的“忘本思想”[注]蘇南行署民政處：《一、二月份工作簡報》(1951年)，江蘇省檔7014-1-0065，第1頁。；在群眾中，則以“飲水思源”、“吃水不忘挖井人”等質樸直白的說辭激發(fā)其熱情，引導他們從切身利益的角度，認識到今天的生活是“人民解放軍和革命干部的流血犧牲，艱苦奮斗得來的”，從而建立起尊重烈屬的社會新觀念。[注]松江專署：《專區(qū)擁優(yōu)工作總結》(1951年)，江蘇省檔4081-2-0016，第118頁；蘇南公署：《關于貫徹執(zhí)行中央內務部“關于春節(jié)前后檢查與進行優(yōu)撫工作的指示”及華東軍政委員會“關于春節(jié)擁軍優(yōu)屬及加強優(yōu)撫工作的指示”的通知》(1952年1月9日)，江蘇省檔7014-2-0159，第23頁。

撫恤措施與思想教育雖不能完全杜絕漠視，但已讓社會原有心理逐漸發(fā)生嬗變，“烈屬光榮”的觀念、他們理應受到優(yōu)待和尊敬的看法儼然生成。各階層除了積極投入政府組織的代耕等撫恤事業(yè)外，還以自己的實際行動向烈屬表達了敬意。昆山縣的工商界人士就主動向烈屬印贈了“購物優(yōu)待證”，“憑證購物享受九折優(yōu)待”等，松江專區(qū)的婦女也自發(fā)分組輪流照顧缺乏勞動力的烈屬的生活，教師則帶領兒童幫助烈屬拔草、放牛和挑水等。[注]蘇南行署民政處：《蘇南區(qū)一九五一年春節(jié)擁優(yōu)工作報告》(1951年)，江蘇省檔7014-1-0066，第7頁。

從國家視角而論，首先，新政權與烈屬之間建立起了良性互動關系。蘇南新政權成立之初，黨政人員主要是來自于蘇北、山東的南下干部，他們對蘇南的方言、生活習慣有較大的隔膜感，不利于工作的展開。面對人地兩生的情勢，新政權很自然地將長期在當?shù)厣畹牧覍僖暈椤白羁煽康姆肿印?，[注]松江專署民政處：《民政工作通報》(1949年)，江蘇省檔4018-1-0011，第16頁；蘇南行署：《一九四九年民政工作總結》(1949年)，江蘇省檔7014-1-0059。通過深化對他們的撫恤工作，夯實自己在社會基層的支持性力量，而烈屬則以積極響應政府號召作為回應。在征收糧食的過程中，他們帶頭上繳，對征糧工作起到了“莫大的推動作用”。[注]松江專署：《專區(qū)擁優(yōu)工作總結》(1951年)，江蘇省檔4081-2-0016，第100頁。農(nóng)業(yè)合作化運動興起后，烈屬又積極表態(tài)擁護。僅寶山、宜興、無錫三縣1953年就有50%的烈屬參加了互助合作組織。[注]江蘇省人民政府民政廳：《關于一九五三年民政工作的總結和一九五四年工作的意見》(1954年3月27日)，江蘇省檔4007-1-0014，第17頁。

其次，烈屬撫恤工作也是新政權進行社會動員的一種方式。蘇南專署多次強調撫恤工作需要密切結合中心工作，尤其在抗美援朝運動開始后，支援志愿軍就成為政府的一項重要任務。蘇南行署在推行撫恤工作時，有意識地將它與時事教育相結合，進一步提升烈軍屬的社會地位，教育群眾認識到“今天的翻身，應該歸功解放軍、志愿軍和他們的家屬”。受到社會性擁優(yōu)氛圍的感召，不少青年子弟主動要求報名參軍，形成了參軍熱潮，甚至榮譽軍人在1951年春節(jié)期間即動員480個病員返回軍隊。[注]蘇南行署民政處：《一九五一年春節(jié)擁優(yōu)工作報告》(1951年)，江蘇省檔7014-3-0456，第17～18頁。

最后，撫恤烈屬是每個政權都應承擔的義務與責任，社會大眾也會以撫恤問題來衡量不同政權的執(zhí)政能力，通過對比得出孰優(yōu)孰劣的感性看法。1949年新政權建立后推行的一系列撫恤措施給人留下了深刻印象，蘇南地區(qū)群眾交口稱贊“政府對家屬的精神和物質上都親切關懷”，“實際解決困難的家屬生活問題”，他們接著話鋒一轉，批判起國民黨政權對烈屬態(tài)度冷漠，“置之不理”。[注]蘇南行署民政處：《綜合工作報告(草案)》(1951年)，江蘇省檔7014-2-0338，第19頁。

說國民黨政權對烈屬“置之不理”，那多少有些夸大。國民黨政權也發(fā)放過烈士撫恤金與照顧遺族子弟，只是除了這兩種方式外，幾乎再無其他有力措施。如果說國民黨政權擁有的資源有限，難以推動撫恤工作深入，那么中共在建政之初也面臨著類似的困難，但中共通過各種方式實現(xiàn)了撫恤措施的多樣化。由此可看出政權的有效管理不僅在于擁有多少資源，還在于如何充分調配現(xiàn)有資源。中共在這方面能力強于國民黨，撫恤問題亦可視為一個縮影或注腳。