全面實施預算績效管理重在協同推進

一、晉城市預算績效管理現狀

晉城市從2012年成立績效評價機構到推進全過程預算績效管理；從評價城市亮化工程等6個項目起步到單一項目評價向部門整體、鄉(xiāng)級、縣級財政、政策評價等全方位、多層面績效管理轉變；從走出去引進來到完成100余套績效評價指標、方案的設置；從系統學習績效理論業(yè)務知識到走入田間地頭、工廠車間、大街小巷、機關社區(qū)，身體力行同第三方參與評價30余個部門、50多個項目；從簡單的資金評價延伸到各縣的鄉(xiāng)級財力保障、縣級綜合評價；從繁瑣的手工抄寫、匯總、整理基礎數據資料到運用信息化技術開展績效目標、績效監(jiān)控、績效自評、網上再評等全過程智能化管理；從預算單位的不理解、不配合到預算單位財務部門和項目主管部門積極配合、主動申報績效目標、按階段進行績效跟蹤、完成項目績效自評、及時反饋信息整改糾偏；從出臺3個績效管理辦法到細化20余個實施細則、理順2個工作流程、規(guī)范第三方參與績效評價考核等，形成了環(huán)環(huán)有制度、條條有約束、步步講績效的工作機制。伴隨著城區(qū)、高平、陵川等績效管理機構的成立、7個縣（市、區(qū)）也均健全了績效管理制度，并運用信息化技術展開各層面績效評價工作，形成了市縣聯動、各方協力共同推進預算績效管理的新局面，走出了一條“理論研究——實踐探索——理論研究”的預算績效管理發(fā)展之路，營造了“花錢必問效，無效必問責”的良好氛圍，為全市預算單位、各縣（市區(qū)）財政落實績效管理、提高資金效率、增強責任意識起到了有利的保障。

績效目標管理情況。晉城市以績效目標申報審核為抓手，緊緊抓住預算編制起始環(huán)節(jié)，充分運用信息化手段，深入推進預算績效管理工作。截至目前，預算績效管理信息系統全面啟用，助推市縣（市、區(qū)）上下聯動快速推進，使各縣（市區(qū)）績效工作與市局同步發(fā)展，統一標準、統一口徑、統一執(zhí)行，實現績效目標申報審核與部門預算三同步，全市累計完成申報績效目標14023個，涉及資金386.02億元，占總預算的87%，取消無資金具體用途、無資金管理辦法、無績效指標的項目556個項目，核減資金18.58億元。城區(qū)財政局績效目標審核流程再造，運用績效管理信息系統，在減少業(yè)務科室工作量的同時提高項目績效目標的申報質量和審核效率，實現績效目標與預算編制的無縫對接——沒有績效目標的項目不列入預算，此項工作已引起區(qū)政府高度重視。通過績效目標的申報嚴格把關，增強了預算單位的績效意識和主體責任意識。

績效跟蹤監(jiān)控情況。首先印發(fā)《晉城市預算執(zhí)行績效監(jiān)控管理意見》，運用績效管理信息系統，對所有項目完工進度、資金支付進度、項目與目標相符性等指標進行比對核實，要求各預算部門對本部門及所屬單位所有納入預算管理的財政資金進行跟蹤監(jiān)控，對于年度預算項目，分三次實施績效監(jiān)控，其中前半年一次，后半年每季度一次。同時財政部門在預算部門自行監(jiān)控的基礎上，重點選取部分項目進行事中跟蹤評價，發(fā)現問題、風險，督促預算部門及時采取措施防止預算執(zhí)行偏離原定績效目標，確?？冃繕说膶崿F。2015—2016年分別選取巴公河人工濕地生態(tài)治理工程和時家?guī)X公園建設工程兩個項目進行重點監(jiān)控。2017年全市項目績效跟蹤監(jiān)控有了實質性進展，績效監(jiān)控系統全面啟動，截止2017年11月底，共對2032個項目進行了跟蹤監(jiān)控，涉及資金108.07億元。該項工作的開展將進一步加強對財政資金的監(jiān)督和規(guī)范，促進資金節(jié)約、高效使用。

績效評價情況。全市以財政部門組織績效再評價項目數量達851個，在2012年10個項目的基礎上增長了85.1倍，涉及資金134.87億元，資金覆蓋面達到53%。對全市61個預算部門開展部門整體評價，累計資金達76.16億元。2015年選擇10個關系民生和重點工程的項目進行事前評估，涉及資金3.6億元，評估結果與預算編制安排掛鉤，節(jié)省財政資金4315.8萬元。連續(xù)兩年開展鄉(xiāng)級財力保障績效評價，按照評價結果及時發(fā)放政府獎補資金1000萬元。2017年市局選取9個綜合類項目進行了跨年度評價，其中涵蓋小項目47個，項目年限跨越了6年之久，并首次對縣級財政綜合管理情況開展績效評價，促進各縣財政管理，及時完成省市各級考核目標。全市對所有資金開展績效自評，自評項目達2533個，涉及資金82.3億元，自評率達到80%以上。五年間，實現了由項目事后評價向事前、事中、事后全過程評價、由單獨對項目的評價向對項目、部門整體和政策多層面評價、由對單一資金的分散評價向縣級綜合管理和鄉(xiāng)級財力保障全方位評價的三個轉變，績效評價覆蓋面逐步向縱深擴展。

評價結果運用情況。評價結果不應用，績效管理等于零。晉城市高度重視績效評價結果的應用，研究出臺了《晉城市預算績效評價結果運用管理辦法》，全市通過績效評價結果應用節(jié)約財政資金累計19.76億元。市局在編制部門預算時充分利用以前年度績效評價結果，2015年對30余個管理不到位、效果不佳的項目不予批復，節(jié)約財政資金近3億元；澤州縣在2014—2017年部門預算中，通過績效評價成果的應用，對天網工程等項目核減資金3400萬元，各單位公用經費支出、項目支出平均降幅達到10%左右，財政壓力明顯減輕。

縣區(qū)預算績效管理情況。晉城市所轄7個縣（市、區(qū)）預算績效管理工作，已經改變以往無機構、無人員、無制度、無規(guī)劃的“四無”局面，因地制宜各縣績效管理均有突破性進展，借助“制度決定行動，信息引領績效”的思路，步入快車道。目前，各縣均出臺了可操作性的預算績效管理辦法，城區(qū)、澤州、開發(fā)區(qū)、陵川4個縣由政府層面出臺關于績效管理推進意見；7個縣全部運用信息化手段，以目標管理為重點，全面推進全過程績效管理，城區(qū)、陵川在預算編制環(huán)節(jié)績效目標的填報尤為成效顯著；沁水縣幾年來開展部門評價26個，探索激勵部門整體資金使用效率提高有獨特見解；澤州縣幾年來開展項目評價67個，評價結果應用取得成效；高平市組織績效管理培訓3次，人數達1000人，樹立了大家講績效、重績效的理念；陵川縣將績效監(jiān)控提上了人大監(jiān)督日常議程，將績效理念嵌入資金使用的每個環(huán)節(jié)；陽城縣全面開展穩(wěn)中求進，幾年來開展評價項目506個，資金22.83億元；開發(fā)區(qū)合理運用信息化手段，完善績效目標申報指標。

二、晉城市預算績效管理面臨的問題

雖然晉城市預算績效管理工作在全省比兄弟市縣先行一步，取得了較快的進展，但總體上，當前預算績效管理實踐仍然處于起步階段，發(fā)展過程中仍然面臨一些難題。

一是各縣財政收支壓力大，改革模式著重點不同使績效提升效果有限。從實際情況看，各縣在改善資金使用分配等方面取得效果明顯，但對資金支出績效還難以有明確的衡量標準。

二是財政部門單兵突進，未形成改革合力。全市預算績效管理均由財政部門負責推進。由此產生兩個問題：第一，預算部門傾向于將績效管理看作是原有財政管理之上增加的任務，缺乏申報、自評的責任動力；第二，缺乏人大、審計、監(jiān)察等部門的實質介入，社會公眾也難以真正參與評價過程。

三是績效管理機制、方法與技術等存在缺陷，績效管理質量不高。第一，預算執(zhí)行績效監(jiān)控仍以財政部門資金支付進度和傳統合規(guī)性審查為主，尚不能動態(tài)監(jiān)控預算執(zhí)行效果；第二，績效評價指標體系設計尚不完善，各部門、各項目的個性指標體系定性指標多、易完成指標多、可操作性指標少；第三，評價仍然以項目支出為主，對宏觀層面的綜合績效管理不足；第四，財政一體化信息系統建設尚未建成，績效系統與其他系統無法實現數據共享。

四是改革推進過度依賴第三方機構，缺乏可持續(xù)性。當前推進全過程績效管理，主要依托第三方機構支持。這一方面造成地方人大、審計及社會公眾盡管起到了一定監(jiān)督作用，但仍十分缺乏；另一方面，從可持續(xù)發(fā)展的角度看，預算單位自評能力沒有得到培養(yǎng)，長期績效管理運行成本過高。

三、加快推進預算績效管理工作建議

“改革越深入，越要注意協同”，發(fā)揮整體改革的協同效應，特別是績效管理改革與中期財政規(guī)劃改革、部門預算改革、支出經濟分類改革之間的協同，是全面實施績效管理的重要路徑。

（一）狠抓落實全面實施績效管理

一是要完善全過程績效管理，將績效目標、績效跟蹤、績效評價、結果應用各環(huán)節(jié)更加緊密地銜接，優(yōu)化管理閉環(huán)。二是要拓展全口徑績效覆蓋，將績效管理的范圍，從目前的一般公共預算、政府性基金拓展到所有財政性資金。三是要完善全方位績效機制，優(yōu)化預算分配機制，將績效要求真正融入預算制度建設，加大績效信息公開力度。四是要推進全層級績效聯動，完善市、縣績效管理聯動，推進預算部門和預算單位的績效管理聯動，橫向到邊，縱向到底。

（二）完善目標管理抓好龍頭建設

一是搭載項目儲備庫，前置績效目標申報論證審核工作，實現績效目標與項目儲備庫對接管理，將績效目標設定、編制工作常態(tài)化；二是建立指標庫，預算單位建立合理可行、有效可用的指標庫，為后續(xù)績效目標編制及評價提供參考；三是借力專業(yè)機構，引入專業(yè)機構輔助進行績效目標編審，實現編、審部門的有效對接，逐步形成“財政主動作為，預算部門自覺遵守，專業(yè)機構助力推進”的長效機制；四是編審手段信息化，采取信息化管理手段，實現績效目標填報審核與指標庫關聯，有效指導預算單位填報績效目標，提高目標填報及審核效率；五是編審機制規(guī)范化，研究制定績效目標編審及管理機制，規(guī)范績效目標審核流程，強化部門間的協作配合，促進績效目標管理規(guī)范化、編審系統化。

（三）提供技術保障確保順利推進

加快晉城市統一聯動的績效管理數據和信息平臺建設，實現市縣績效系統與預算、支付等信息系統的對接，強化績效管理數據整合，提高對績效信息數據的處理能力；加快研究制定適合全市統一的行業(yè)標準和不同領域的績效指標；加快建設各級政府部門的績效管理隊伍，提高政府工作人員的績效管理素養(yǎng)和能力，培養(yǎng)并鼓勵專業(yè)化人才參與，為預算績效管理工作提供智力支撐。

（四）強化頂層設計建立獎懲機制

預算績效管理黨政領導是關鍵，政府績效要做好頂層設計，勇于擔當為民辦事。建立獎懲機制，推進預算績效管理，與政府各項考核掛鉤，對各縣、各預算部門進行獎懲，強化講績效、重績效的意識，調動各縣和部門的積極性。樹立各級預算部門和財政部門都是理財主體，都是預算績效管理主體，使用財政資金都要講求績效，要有向人民交賬、向人民負責的理念。