政務(wù)信息資源的權(quán)屬界定研究*

曾 娜

(昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500)

互聯(lián)網(wǎng)塑造的技術(shù)革新正在深刻地改變著政府管理，電子政務(wù)已成為一種世界潮流。我國(guó)自上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始電子政務(wù)建設(shè)，以政府辦公自動(dòng)化為起點(diǎn)，歷經(jīng)“三金”工程、“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”建設(shè)，到如今的政務(wù)“上云”。在以技術(shù)驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程再造和決策優(yōu)化的建設(shè)過(guò)程中，越來(lái)越多的信息流入政府部門(mén)，其已成為“最大的信息數(shù)據(jù)生產(chǎn)、收集、使用和發(fā)布單位”[注]發(fā)改委.將抓緊出臺(tái)政務(wù)信息資源目錄編制指南[EB/OL]. (2016-09-23)[2018-04-02].http://kuaixun.stcn.com/2016/0923/12891568.shtml.。而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”目標(biāo)進(jìn)一步要求打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和信息資源共享。隨著這些海量信息在政府部門(mén)之間的流動(dòng)和交換，迫切需要明確其權(quán)利歸屬，以促進(jìn)信息資源的共享開(kāi)放，提升全社會(huì)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用水平。

一、政務(wù)信息資源的法律屬性爭(zhēng)議

欲分析政務(wù)信息資源的法律屬性，首先需要與類(lèi)似的概念相區(qū)分。無(wú)論從文字表述還是范圍看，政務(wù)信息資源與政府信息頗為接近，均包含行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的信息[注]根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》(國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào))，政務(wù)信息資源是指政務(wù)部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類(lèi)信息資源，包括政務(wù)部門(mén)直接或通過(guò)第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！薄＝?jīng)由《政府信息公開(kāi)條例》近十年來(lái)的適用，政府部門(mén)和公眾均認(rèn)識(shí)到政府信息實(shí)質(zhì)上等同于行政機(jī)關(guān)面向公眾公開(kāi)的最終性信息，內(nèi)部管理信息和過(guò)程信息不在其列。這一點(diǎn)也已經(jīng)得到國(guó)務(wù)院相關(guān)文件的認(rèn)可，并體現(xiàn)在《政府信息公開(kāi)條例》(修訂草案征求意見(jiàn)稿)中[注]《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào))中指出，“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息?！薄墩畔⒐_(kāi)條例》(修訂草案征求意見(jiàn)稿)第17條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作流程、人事管理、后勤管理等有關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的信息，可不予公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)在行政決策過(guò)程中形成的內(nèi)部討論記錄、過(guò)程稿，以及行政機(jī)關(guān)之間的磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程信息，公開(kāi)后可能會(huì)影響公正決策或者行政行為正常進(jìn)行的，可不予公開(kāi)。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)履行政府職責(zé)過(guò)程中形成的信息有規(guī)定的，依照其規(guī)定辦理?！?。政務(wù)信息資源則是所有與政務(wù)辦公有關(guān)的信息的集合，面向政府部門(mén)內(nèi)部，通過(guò)共享交換來(lái)提升政府的治理能力和服務(wù)水平。從這個(gè)角度看，“政府信息資源建設(shè)是政府信息公開(kāi)的基礎(chǔ)?！盵注]商曉帆.從政府信息公開(kāi)的角度看政府信息資源建設(shè)[J].圖書(shū)館學(xué)研究,2006,(11):62.

政務(wù)信息資源是以數(shù)據(jù)為媒介存在的信息，通過(guò)注入“資源”的要素，對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值加以開(kāi)發(fā)。因目前各國(guó)理論和立法中“數(shù)據(jù)”與“信息”兩個(gè)概念交互使用[注]梅夏英.數(shù)據(jù)的法律屬性及其民法定位[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2016,(9):168.，對(duì)政務(wù)信息資源法律屬性的分析，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)數(shù)據(jù)法律屬性的分析。數(shù)據(jù)以電磁等介質(zhì)為載體，可以特定化而成為支配管理的對(duì)象，借助云計(jì)算技術(shù)的運(yùn)用，“在可見(jiàn)的未來(lái)，數(shù)據(jù)將是每一個(gè)個(gè)體和機(jī)構(gòu)最有價(jià)值的資產(chǎn)?！盵注]參見(jiàn)阿里云《數(shù)據(jù)保護(hù)倡議書(shū)》。數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)化催生了法律保護(hù)的需求，從域外立法例看，俄羅斯和美國(guó)的信息立法是全球信息立法的典范，前者將信息作為“物”，以所有權(quán)模式進(jìn)行保護(hù)；后者將信息作為“信息產(chǎn)權(quán)”的客體，主要以知識(shí)產(chǎn)權(quán)模式予以保護(hù)[注]齊愛(ài)民.信息法原論——信息法的產(chǎn)生與體系化[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2010.221.。

在我國(guó)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的法律和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》已將一些構(gòu)成版權(quán)、專(zhuān)利權(quán)、商業(yè)秘密或其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)客體的數(shù)據(jù)納入。然而，那些排除在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)象外的數(shù)據(jù)，如個(gè)人信息以及缺少智力創(chuàng)造性成果內(nèi)容的數(shù)據(jù)集，是知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律無(wú)法涵蓋的；《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》也不能提供有效的兜底保護(hù)。例如，在“新浪微博訴脈脈非法抓取用戶信息不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案”中，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院認(rèn)為，淘友技術(shù)公司、淘友科技公司未經(jīng)用戶同意及新浪微博的授權(quán)，獲取新浪微博用戶的相關(guān)信息，違反了誠(chéng)實(shí)信用原則及公認(rèn)的商業(yè)道德，損害了微夢(mèng)公司的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)及商業(yè)資源，構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為[注]參見(jiàn)北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院(2016)京73民終588號(hào)民事判決書(shū)。。該判決回避對(duì)數(shù)據(jù)本身的權(quán)利定性問(wèn)題，未明確數(shù)據(jù)控制人(即收集及利用數(shù)據(jù)的主體)與用戶之間的權(quán)利義務(wù)。為消除數(shù)據(jù)利用的不確定性，2016年6月公布的《民法總則(草案)》第108條將數(shù)據(jù)信息歸為知識(shí)產(chǎn)權(quán)，與作品、專(zhuān)利、商標(biāo)并列。但因數(shù)據(jù)信息的復(fù)雜性，立法者基于謹(jǐn)慎考慮，采取了立法技術(shù)上的模糊，在正式通過(guò)的文本中，數(shù)據(jù)從《民法總則(草案)》第123條知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)定中被移除并獨(dú)立成條(第127條)[注]《民法總則》第127條規(guī)定：“法律對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?。因目前尚無(wú)具體的法律規(guī)范，《民法總則》第127條規(guī)定僅有宣示的意義，不過(guò)，其仍表明了立法者的觀點(diǎn)，即盡管數(shù)據(jù)不被視為知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但它應(yīng)是一種財(cái)產(chǎn)，存在某些需要法律加以保護(hù)的利益。

《民法總則》中的模糊處理，與學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)利屬性意見(jiàn)不一有很大關(guān)系。代表性的觀點(diǎn)有如下三種：一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)說(shuō)。其認(rèn)為，數(shù)據(jù)雖表達(dá)著某種思想觀念，但并不必然具有創(chuàng)造性，不能一概作為著作權(quán)的保護(hù)客體；采取鄰接權(quán)來(lái)加以保護(hù)，盡管可以避開(kāi)創(chuàng)造性問(wèn)題，但考慮到數(shù)據(jù)來(lái)源、數(shù)據(jù)構(gòu)成和數(shù)據(jù)主體的廣泛性和復(fù)雜性，效果也不會(huì)很理想[注]王玉林,高富平.大數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性研究[J].圖書(shū)與情報(bào),2016,(1):30.。二是所有權(quán)說(shuō)。其中一種觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)據(jù)控制人對(duì)數(shù)據(jù)擁有所有權(quán)，如阿里云《數(shù)據(jù)保護(hù)倡議書(shū)》提到，“任何運(yùn)行在云計(jì)算平臺(tái)上的開(kāi)發(fā)者、公司、政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，所有權(quán)絕對(duì)屬于客戶”；貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所的交易規(guī)則也暗含對(duì)出賣(mài)方數(shù)據(jù)所有權(quán)的認(rèn)可[注]貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所交易規(guī)則中的“交易確權(quán)”規(guī)定，“數(shù)據(jù)買(mǎi)賣(mài)雙方要保證數(shù)據(jù)所有權(quán)、合法、可信、不被濫用?！陛dhttp://www.gbdex.com/website/view/dealRule.jsp,2018-04-02.。此種觀點(diǎn)可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)控制人獨(dú)占全部收益并侵害個(gè)人隱私的情況，有學(xué)者進(jìn)而提出了雙層權(quán)利說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，原始/底層的個(gè)人數(shù)據(jù)，所有權(quán)歸用戶本人所有；而在原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)充分匿名化獲得的數(shù)據(jù)集，企業(yè)享有限制性的所有權(quán)[注]王融.關(guān)于大數(shù)據(jù)交易核心法律問(wèn)題——數(shù)據(jù)所有權(quán)的探討[J].大數(shù)據(jù),2015,(18):1.。這種觀點(diǎn)試圖界分個(gè)人信息權(quán)利和企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利，但如何劃定各自的邊界，尚不清楚。三是新型財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)。高富平、陸小華和齊愛(ài)民等學(xué)者在2009年提出了信息財(cái)產(chǎn)權(quán)的表述，之后齊愛(ài)民教授又將之發(fā)展成數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念，其權(quán)能包括數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)自己的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利[注]齊愛(ài)民,盤(pán)佳.數(shù)據(jù)權(quán)、數(shù)據(jù)主權(quán)的確立與大數(shù)據(jù)保護(hù)的基本原則[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015,(1):69.。不過(guò)，從數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容看，與所有權(quán)的權(quán)能一樣，其作為新型權(quán)利的獨(dú)特性并不清晰。

二、政務(wù)信息資源權(quán)屬界定的必要性

在一個(gè)日益變化的移動(dòng)世界中，“政府面臨著新的強(qiáng)烈的(以電子方式)收集和(更有效地)使用個(gè)人數(shù)據(jù)的壓力，這種壓力大部分反映了如下的信念，即對(duì)數(shù)字化數(shù)據(jù)的更多依賴，將降低成本并提升便利性、速度、效率和問(wèn)責(zé)制。”[注]William Fenwick, Erin John, Jason Stimac. The Necessity of E-Government[J]. Santa Clara Computer and High Technology Law Journal,2009,(25):434.這樣的信念要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，離不開(kāi)政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和政務(wù)數(shù)據(jù)共享。在電子政務(wù)的發(fā)展方向上，我國(guó)從以往各部門(mén)獨(dú)自建設(shè)自己的業(yè)務(wù)專(zhuān)網(wǎng)的模式，轉(zhuǎn)為推動(dòng)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、統(tǒng)一安全體系、統(tǒng)一運(yùn)維管理的集約化建設(shè)。當(dāng)前，中央和省級(jí)層面正在建設(shè)統(tǒng)一的政務(wù)云平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，打破部門(mén)間的信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，處于各部門(mén)控制下的業(yè)務(wù)信息分別向電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)或外網(wǎng)遷移，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源共享，為業(yè)務(wù)協(xié)同及一體化政務(wù)服務(wù)體系的構(gòu)建提供數(shù)據(jù)支撐。

盡管?chē)?guó)務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào))對(duì)政務(wù)信息資源的共享和無(wú)償使用作出了規(guī)定，但該辦法未明確政務(wù)信息資源的權(quán)屬，導(dǎo)致只能從工作層面協(xié)商解決政府部門(mén)間的信息共享，難度較大。一些地方政府通過(guò)規(guī)章立法嘗試界定政務(wù)信息資源的權(quán)屬，最早作出明確規(guī)定的是2015年2月15日福建省政府通過(guò)的《福建省電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》，將政務(wù)信息資源界定為國(guó)家所有。緊接著，2015年8月28日汕頭市政府通過(guò)的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)電子政務(wù)建設(shè)管理辦法》也作出類(lèi)似規(guī)定[注]《福建省電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用管理辦法》第9條規(guī)定：“應(yīng)用單位在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的信息資源，以及通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式開(kāi)展電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的信息資源屬于國(guó)家所有，由同級(jí)人民政府電子政務(wù)管理部門(mén)負(fù)責(zé)綜合管理?！薄渡穷^經(jīng)濟(jì)特區(qū)電子政務(wù)建設(shè)管理辦法》第27條第2款規(guī)定：“電子政務(wù)實(shí)施單位在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的信息資源，以及通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式開(kāi)展電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的信息資源屬于國(guó)家所有，由市電子政務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)綜合管理?！?。2016年1月1日起施行的《河北省政務(wù)信息資源共享管理規(guī)定》雖未在條文中出現(xiàn)，但在規(guī)章解讀中提出政務(wù)信息資源歸政府所有[注]河北省政務(wù)信息資源共享管理規(guī)定解讀[EB/OL].(2016-08-25) [2018-04-02]. http://www.echinagov.com/policyInterpretation/135475.htm.。地方政府之所以會(huì)在上位法依據(jù)欠缺的前提下，以地方立法的形式明確政務(wù)信息資源的權(quán)屬，主要是基于如下現(xiàn)實(shí)需要：

首先，電子政務(wù)云平臺(tái)建設(shè)和管理的需要。我國(guó)以往開(kāi)展的“三金”工程、“十二金”工程和政府上網(wǎng)工程建設(shè)中，很多政府部門(mén)投入巨量資金構(gòu)建自己的業(yè)務(wù)專(zhuān)網(wǎng)。作為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的技術(shù)支撐，目前各省均在實(shí)施政務(wù)“上云”，不僅各部門(mén)不得擅自建設(shè)獨(dú)立的電子政務(wù)廣域網(wǎng)絡(luò)，還要將過(guò)去已單獨(dú)建立的業(yè)務(wù)專(zhuān)網(wǎng)和數(shù)據(jù)中心遷移到本省統(tǒng)一的電子政務(wù)云平臺(tái)。通過(guò)明確政務(wù)信息資源的權(quán)屬，確定其為國(guó)家所有財(cái)產(chǎn)，有利于電子政務(wù)主管部門(mén)對(duì)云平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一管理和調(diào)度，組織推進(jìn)數(shù)據(jù)的歸集整合和安全保障工作，避免各部門(mén)以自己投資建設(shè)為由將信息資源視為本部門(mén)的資產(chǎn)，阻礙該項(xiàng)工作的推進(jìn)。

其次，政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的需要。當(dāng)今時(shí)代，數(shù)據(jù)已從簡(jiǎn)單的信息轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)濟(jì)資源。政府是最大的數(shù)據(jù)擁有者，現(xiàn)在我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門(mén)的“深閨中”，這無(wú)疑是極大的浪費(fèi)[注]李克強(qiáng)總理在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上的講話(2016年5月9日)[ EB/OL]. (2016-05-22) [2018-04-02].http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw39329/userobject82aw18840.html.。為發(fā)揮數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)推動(dòng)力，必須從政府信息公開(kāi)走向政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放。政府部門(mén)間的信息資源共享只是國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的第一步，接下來(lái)的工作是推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用。然而，數(shù)據(jù)開(kāi)放不單純只是數(shù)據(jù)的流動(dòng)，更是權(quán)利的流動(dòng)、資源的流動(dòng)。如果不在法律上將政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬明確化，可能引發(fā)開(kāi)放開(kāi)發(fā)中的爭(zhēng)議，可能使政府為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)從而退回到數(shù)據(jù)壟斷。

最后，解決第三方購(gòu)買(mǎi)中的爭(zhēng)議的需要。政務(wù)“上云”和信息資源共享開(kāi)放工作的推進(jìn)，僅靠政府財(cái)政投入難以保障。很多省市采用第三方購(gòu)買(mǎi)的方式，將電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)交由企業(yè)承擔(dān)，政府再向其購(gòu)買(mǎi)存儲(chǔ)、計(jì)算、安全、災(zāi)備和運(yùn)維等服務(wù)?？梢哉f(shuō)，如果政務(wù)信息資源的匯聚共享僅僅發(fā)生在政府部門(mén)內(nèi)部，通過(guò)行政一體性原則和層級(jí)管理，即使將權(quán)屬爭(zhēng)議擱置不理，也不會(huì)造成根本性的滯礙難行。但一旦牽涉到第三方，有一個(gè)問(wèn)題就繞不開(kāi)，政府部門(mén)對(duì)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式開(kāi)展電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，享有什么權(quán)利？如果僅是知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可，政府部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)的后續(xù)利用以及向社會(huì)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)將不具有充分的法律基礎(chǔ)。而且，就算雙方在許可使用合同中對(duì)這些事項(xiàng)作出約定，因大數(shù)據(jù)技術(shù)走向的不確定性，合同中必然有許多無(wú)法明確的地方。這時(shí)，權(quán)利的界定最關(guān)鍵，誰(shuí)擁有所有權(quán)，誰(shuí)就對(duì)合同中無(wú)法約定清楚的問(wèn)題擁有最后的決定權(quán)。

三、政務(wù)信息資源國(guó)家所有權(quán)的確立

基于數(shù)據(jù)可以成為支配管理的對(duì)象這種屬性的考慮，為維護(hù)公共利益，即使不將政務(wù)信息資源設(shè)定為國(guó)家所有，政府部門(mén)也可以對(duì)之行使管理權(quán)，同時(shí)通過(guò)履行公開(kāi)義務(wù)，滿足公眾需求[注]如有學(xué)者認(rèn)為，信息資源管理單位，即掌握公共信息的政府機(jī)關(guān)，對(duì)公共信息享有管理權(quán)，同時(shí)應(yīng)履行公開(kāi)義務(wù)。參見(jiàn)余筱蘭.信息權(quán)在我國(guó)民法典編纂中的立法遵從[J].法學(xué)雜志,2017,(4):27.。然而，國(guó)家管理或國(guó)家所有的運(yùn)行邏輯是不一樣的，前者雖可基于公共利益實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放，但不同于政府信息公開(kāi)，政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放是為了促進(jìn)社會(huì)力量進(jìn)行增值利用，如權(quán)屬不明晰，二次利用后的數(shù)據(jù)再轉(zhuǎn)讓時(shí)遭受起訴的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)極不確定；后者的優(yōu)勢(shì)在于解決了政務(wù)數(shù)據(jù)再轉(zhuǎn)讓困難，使其深化應(yīng)用成為可能。而且，從政府的角度看，所有權(quán)模式一方面可以使政府獲取數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的一部分市場(chǎng)價(jià)值，彌補(bǔ)數(shù)據(jù)處理成本開(kāi)支；另一方面能夠使政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放市場(chǎng)更為公平地運(yùn)作，政府可以把精力放在社會(huì)需求的更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)上，減少對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的浪費(fèi)投資；同時(shí)，市場(chǎng)化的運(yùn)作可以遏制利益集團(tuán)的尋租，使政務(wù)數(shù)據(jù)流向最能發(fā)揮其價(jià)值之處。

據(jù)此，對(duì)于政務(wù)信息資源，如以國(guó)家所有權(quán)作為對(duì)其進(jìn)行管理的法根據(jù)，既是對(duì)政府部門(mén)恣意管理加以限定的意思，也是對(duì)私人所有權(quán)的恣意性的排除。相比私人所有權(quán)內(nèi)含的對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的認(rèn)可，國(guó)家所有權(quán)突出了共同體的價(jià)值，對(duì)那種給予個(gè)人主義和效率以絕對(duì)顯著位置的社會(huì)趨勢(shì)進(jìn)行節(jié)制，在市場(chǎng)力量面前強(qiáng)調(diào)公民的身份，并在民主、平等而不純粹是經(jīng)濟(jì)的意義上顯示其正當(dāng)性[注]曾娜.自然資源國(guó)家所有權(quán)的特征透析[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2016,(9):153.。就此而言，政務(wù)信息資源國(guó)家所有權(quán)的確立具有以下三點(diǎn)意義：

首先，明確政務(wù)信息資源屬于公共財(cái)產(chǎn)范疇。在財(cái)產(chǎn)的“私使用性”原則基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)上在兩種情況下承認(rèn)公共財(cái)產(chǎn)：一是豐沛物品例外；二是公共物品例外。此外，還有學(xué)者增加了“固有的公共財(cái)產(chǎn)”(inherently public property)這一類(lèi)別，一個(gè)關(guān)鍵的界定標(biāo)準(zhǔn)是，資源的公眾使用能夠提高而不是減少其價(jià)值，即資源的公共性或非排他性的、開(kāi)放式的公眾接近，帶來(lái)規(guī)模收益遞增，創(chuàng)造了財(cái)產(chǎn)的最高價(jià)值[注]Lynda L. Butler. Environmental Water Rights: An Evolving Concept of Public Property[J].Virginia Environmental Law Journal,1990,(9):358-361.。不同于實(shí)物財(cái)產(chǎn)，數(shù)據(jù)的價(jià)值取決于所附帶的信息，只有充分地流動(dòng)、共享和交換，才能實(shí)現(xiàn)集聚和規(guī)模效應(yīng)，最大程度地推動(dòng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政務(wù)信息資源不只是服務(wù)于行政管理的需要，同時(shí)也是供公眾使用的，在開(kāi)發(fā)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的公共監(jiān)督，其應(yīng)屬于公共財(cái)產(chǎn)而非個(gè)人私產(chǎn)。就此而言，政務(wù)信息資源應(yīng)屬于國(guó)家所有，由其作為公共利益的代表，確保資源的公共性使用。

其次，防止數(shù)據(jù)壟斷，確保公眾對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的接近使用。盡管對(duì)國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，學(xué)界爭(zhēng)議很大，有私權(quán)說(shuō)、公權(quán)說(shuō)及公私混合說(shuō)等不同觀點(diǎn)。但有一點(diǎn)是清楚的，如果將國(guó)家所有權(quán)與私人所有權(quán)作同樣的法規(guī)范建構(gòu)，無(wú)疑存在嚴(yán)重問(wèn)題[注]張翔.國(guó)家所有權(quán)的具體內(nèi)容有待立法形成[J].法學(xué)研究,2013,(4):62.。對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)，政府是代表公眾而不是為自己的目的行使權(quán)利，在此前提下，才將國(guó)家作為所有者。因此，公眾接近是國(guó)家所有權(quán)的本質(zhì)特征，意味著該所有權(quán)表面上由國(guó)家所有，實(shí)質(zhì)上卻歸全民所有，為公眾的利益而存在。政府部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中獲得的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源，屬于公共數(shù)據(jù)，國(guó)務(wù)院文件和一些地方政府規(guī)章已明確此點(diǎn)[注]如《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》第2條第2款規(guī)定，“本辦法所稱公共數(shù)據(jù)是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位(以下統(tǒng)稱公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu))，在依法履行職責(zé)過(guò)程中獲得的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源?！薄⒅O(shè)定為國(guó)家所有，不是為了排除公眾對(duì)政務(wù)信息資源的接近或使用，而是更加直接地防范政府部門(mén)恣意地將公眾排除在公共財(cái)產(chǎn)使用之外。

最后，防止政府部門(mén)獨(dú)占數(shù)據(jù)收益，促進(jìn)數(shù)據(jù)民主化。以往因由各政府部門(mén)獨(dú)自建設(shè)自己的業(yè)務(wù)專(zhuān)網(wǎng)，政務(wù)信息資源獨(dú)有專(zhuān)享的權(quán)屬觀念在各部門(mén)都普遍存在，造成政府信息資源部門(mén)化、部門(mén)信息資源利益化。隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深化，政務(wù)數(shù)據(jù)潛藏的價(jià)值受到了各種社會(huì)力量的關(guān)注。在面對(duì)這一巨大誘惑時(shí)，國(guó)家所有權(quán)可以起到兩個(gè)作用：一是政府對(duì)數(shù)據(jù)收益的追求，應(yīng)受制于資源的公共性。國(guó)家所有權(quán)的正當(dāng)性并不來(lái)自于它在事實(shí)上為政府帶來(lái)多少利益，而在于它所促進(jìn)的公眾使用，為公民的自由和自主發(fā)展所提供的前提性保障。據(jù)此，政府部門(mén)在推進(jìn)政務(wù)信息資源的開(kāi)放開(kāi)發(fā)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地關(guān)注社會(huì)福利與公民福祉，減少數(shù)據(jù)的二次利用所引起的不平等現(xiàn)象。二是數(shù)據(jù)收益的分配，應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)公民的實(shí)質(zhì)性平等。政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放并不意味著公眾的免費(fèi)使用，盡管數(shù)據(jù)不會(huì)因過(guò)多的公眾使用而導(dǎo)致破壞或毀滅，但無(wú)償使用只是有利于具有資本和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的大型企業(yè)，而不利于普通公眾。目前一些地方政府正在探索政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)免費(fèi)使用、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有償使用的方式，對(duì)于所獲收益，可以考慮用于提高弱勢(shì)群體的信息技術(shù)能力，使每一公民都享受到技術(shù)帶來(lái)的好處。

四、政務(wù)信息資源的共享開(kāi)放與個(gè)人隱私之間沖突的協(xié)調(diào)

當(dāng)今時(shí)代，信息是非常強(qiáng)大的武器。為防范信息社會(huì)給個(gè)人自由造成的新的威脅，包括政府披露或使用信息帶來(lái)的危險(xiǎn)，憲法基本權(quán)利保障體系作出了調(diào)整。例如，在德國(guó)基本法中，由人性尊嚴(yán)的原則推導(dǎo)出信息自決權(quán)，即個(gè)人有權(quán)決定何時(shí)以及以怎樣的方式披露自己[注]Ivo Pilvin. Rule of Law and Information Society: Constitutional Limits to Active Information Provision by Government[J]. Juridica International,2002,(7):89.。在美國(guó)，對(duì)于憲法隱私權(quán)的認(rèn)識(shí)，已從早期的信息性隱私權(quán)，即他人所享有的其私人生活空間免受行為人物理性侵?jǐn)_的權(quán)利，發(fā)展到自治性隱私權(quán)，即他人所享有的免受政府對(duì)其日常生活中的選擇進(jìn)行規(guī)制的權(quán)利[注]琳達(dá)·J. 埃里希.選擇自由：個(gè)人自治與隱私權(quán)[A].王垚,譯.張民安.自治性隱私權(quán)研究：自治性隱私權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展、適用范圍和爭(zhēng)議[M].廣州:中山大學(xué)出版社,2014.154.?？梢哉f(shuō)，人們內(nèi)心深處對(duì)控制個(gè)人信息的渴望，使隱私權(quán)在當(dāng)代日益演變?yōu)椤皞€(gè)人、團(tuán)體或機(jī)構(gòu)決定在何時(shí)、怎樣以及何種程度上向他人傳達(dá)有關(guān)自己的信息的要求”[注]Kent Walker. Where Everybody Knows Your Name: A Pragmatic Look at the Costs of Privacy and the Benefits of Information Exchange[J]. Stanford Technology Law Review,2000,(2000):2.。

然而，如果沒(méi)有個(gè)人信息的收集和交換，政府將無(wú)法進(jìn)行有效的管理。個(gè)人隱私權(quán)和政府的數(shù)據(jù)權(quán)利不可避免地彼此聯(lián)結(jié)，又相互沖突。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，隱私保護(hù)并不是一個(gè)可選項(xiàng)，其不僅是法律的要求，也具有商業(yè)必要性，這是因?yàn)楦芄娦湃蔚墓蚕黹_(kāi)放在較長(zhǎng)時(shí)期有利于數(shù)據(jù)利用。鑒于以“知情同意”為核心的傳統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)架構(gòu)在大數(shù)據(jù)時(shí)代日益捉襟見(jiàn)肘，歐美個(gè)人信息保護(hù)立法改革引入了“場(chǎng)景”與“風(fēng)險(xiǎn)管理”為代表的新理念，即個(gè)人信息保護(hù)的合理程度要置于其所處的環(huán)境中具體審視，避免脫離場(chǎng)景做抽象式的預(yù)判[注]范為.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的路徑重構(gòu)[J].環(huán)球法律評(píng)論,2016,(5):93-97.。據(jù)此，可以區(qū)分政務(wù)信息資源的共享與開(kāi)放開(kāi)發(fā)的不同場(chǎng)景，對(duì)個(gè)人隱私和信息交換的成本和收益進(jìn)行理性評(píng)估，妥善劃定各自的邊界和責(zé)任。

首先，在政務(wù)信息資源共享的場(chǎng)景下，因是通過(guò)電子政務(wù)外網(wǎng)進(jìn)行的各政府部門(mén)之間的非涉密政務(wù)信息交換，主要涉及的是國(guó)家不當(dāng)收集和濫用個(gè)人信息的問(wèn)題。此種部門(mén)間的信息資源共享，在給公眾帶來(lái)好處的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)一些煩惱。一方面，信息資源的共享，表面上看服務(wù)于行政管理，最終的著眼點(diǎn)是便利企業(yè)和群眾辦事，如避免重復(fù)提交材料和循環(huán)證明，涉及多個(gè)部門(mén)的事項(xiàng)集中辦理、一站式辦結(jié)，以及為群眾提供智能化、個(gè)性化服務(wù)等。另一方面，信息資源的共享，意味著《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41條規(guī)定的信息收集的“目的限定原則”不具有現(xiàn)實(shí)操作性[注]《網(wǎng)絡(luò)安全法》第41條第1款規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者收集、使用個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，公開(kāi)收集、使用規(guī)則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經(jīng)被收集者同意?！薄Ｒ坏┕裉峤坏馁Y料進(jìn)入政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，信息的流轉(zhuǎn)將無(wú)法被控制，無(wú)從得知何機(jī)關(guān)以何種方式以及出于何種目的獲得并利用其何種資料。

在此進(jìn)行成本收益評(píng)估時(shí)，應(yīng)使個(gè)人隱私的尊重與維持社會(huì)的協(xié)作相平衡。現(xiàn)實(shí)中的人并不是孤立存在的，而是與其他人相互依賴、合作的。“即使是涉及個(gè)人的資訊也表現(xiàn)出社會(huì)事實(shí)的寫(xiě)照，因此不能單獨(dú)歸屬于當(dāng)事人所有。”[注]陳戈等.德國(guó)聯(lián)邦憲法法院典型判例研究基本權(quán)利篇[M].北京:法律出版社,2015.77.政務(wù)信息資源的共享，如涉及的純粹只是個(gè)人控制、保持其私密信息的問(wèn)題，并未對(duì)其自治決定構(gòu)成妨礙，利用隱私權(quán)或者信息自決權(quán)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)只會(huì)混淆問(wèn)題。至于因?yàn)閾?dān)心政府的監(jiān)督，人們可能會(huì)放棄自己的愛(ài)好或想法的問(wèn)題，自我實(shí)現(xiàn)自由不可能包含個(gè)人以任何喜歡的方式行事的無(wú)限酌情權(quán)，也不可能保護(hù)個(gè)人免受真相、必然性或事實(shí)的影響。因此，在經(jīng)過(guò)權(quán)衡評(píng)估后，作為部門(mén)間無(wú)條件共享的個(gè)人信息，僅僅是其中的基礎(chǔ)信息項(xiàng)。這些基礎(chǔ)信息是所有政府部門(mén)履行職責(zé)的共同需要，其共享無(wú)須經(jīng)過(guò)個(gè)人的同意，也不受目的限定原則的約束。然而，在此之外的更為私人性的信息的共享則是受限制的，政府部門(mén)不能通過(guò)共享平臺(tái)直接獲取。

其次，在政務(wù)信息資源開(kāi)放開(kāi)發(fā)的場(chǎng)景下，涉及個(gè)人隱私的信息將不再僅僅在政府內(nèi)部運(yùn)作，而是面向社會(huì)進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用，其將面臨的主要問(wèn)題是個(gè)人信息的匿名化處理和數(shù)據(jù)收益分配。盡管并不是所有的數(shù)據(jù)開(kāi)放都有利于個(gè)人，但這往往也是開(kāi)放社會(huì)的必要部分，因此，在平衡與個(gè)人隱私的沖突時(shí)，不應(yīng)限于個(gè)人財(cái)務(wù)或經(jīng)濟(jì)考慮，盡管這方面的占比可能是很大的，還應(yīng)考慮整個(gè)社會(huì)的廣泛利益?；谶@一平衡，一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放必須遵從匿名性要求，不能在所開(kāi)放的數(shù)據(jù)與可個(gè)別化的個(gè)人或群體之間產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性，亦即，開(kāi)放的不是底層個(gè)人數(shù)據(jù)，而是經(jīng)過(guò)清洗、建模、分析后的數(shù)據(jù)集。另一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放無(wú)需經(jīng)過(guò)個(gè)人的同意，否則，反而會(huì)成為政府逃避數(shù)據(jù)開(kāi)放的借口，對(duì)公共利益造成妨礙。

對(duì)于政務(wù)信息資源的開(kāi)放開(kāi)發(fā)，政府部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)化方式獲得收益時(shí)，應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)信息資源的公共財(cái)產(chǎn)屬性的限制，防范因追求收益而給公眾使用帶來(lái)負(fù)面影響。另外，關(guān)于對(duì)所獲得的數(shù)據(jù)收益的分配，盡管個(gè)人如果能夠從中分得利益時(shí)可能更愿意支持?jǐn)?shù)據(jù)開(kāi)放，但除了分配市場(chǎng)的復(fù)雜性之外，并不需要通過(guò)此舉鼓勵(lì)個(gè)人創(chuàng)造關(guān)于他們自己的額外個(gè)人數(shù)據(jù)，也不存在對(duì)個(gè)人研發(fā)補(bǔ)償以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和文化發(fā)展的問(wèn)題。因此，數(shù)據(jù)收益應(yīng)由政府支配，其使用應(yīng)主要考慮減少信息社會(huì)中因信息分布不均勻所引起的不平等現(xiàn)象，縮小數(shù)字鴻溝，且要保證公眾的參與權(quán)，這是數(shù)據(jù)民主化和公共財(cái)產(chǎn)屬性的要求。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著政府信息化水平的不斷提升，政府部門(mén)在履行職責(zé)過(guò)程中生成、采集和保存了海量的數(shù)據(jù)，但因政策制度滯后等原因，嚴(yán)重制約了政務(wù)信息資源的共享開(kāi)放。政務(wù)信息資源的共享開(kāi)放不同于政府信息公開(kāi)側(cè)重于信息層面的公開(kāi)，指向公眾知情權(quán)的保障，而是深入到了數(shù)據(jù)層面，強(qiáng)調(diào)公眾利用數(shù)據(jù)的權(quán)利，側(cè)重于數(shù)據(jù)被開(kāi)發(fā)利用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值[注]鄭磊.開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動(dòng)關(guān)系[J].中國(guó)行政管理,2015,(11):13.?；谶@樣的差異，迫切需要從法律上將政務(wù)信息資源的權(quán)屬界定清晰，在降低交易成本的同時(shí)促進(jìn)政務(wù)信息資源的可轉(zhuǎn)讓性，平衡數(shù)據(jù)利用與隱私保護(hù)之間的沖突。國(guó)家有關(guān)文件和地方層面立法正朝向確立政務(wù)信息資源國(guó)家所有權(quán)的方向探索。在這一立法形成過(guò)程中，必須堅(jiān)守國(guó)家所有權(quán)是一種不同于私人所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，公眾接近是其本質(zhì)特征，亦即，政務(wù)信息資源雖屬于國(guó)家所有，但具有供公眾使用的屬性。不過(guò)，這并不等于公眾可以對(duì)信息資源無(wú)償?shù)亻_(kāi)發(fā)利用，政府仍可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行限制，但所獲得的收益最終要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)公民實(shí)質(zhì)性平等的目標(biāo)。