環(huán)境行政罰款的缺陷與完善
——基于罰教結(jié)合條款的反思

甘素珍

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，南寧 530004）

一、引言

環(huán)境行政罰款是對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行制裁的一種必不可少的手段，近年來，國家在立法上不斷加大環(huán)境行政罰款的力度，但從現(xiàn)實(shí)的情況來看，環(huán)境行政罰款的效果卻不盡人意，環(huán)境污染行為屢禁不止，我國當(dāng)前的環(huán)境狀況與十九大提出的建設(shè)美麗中國還有很大的差距。所以，為增強(qiáng)環(huán)境行政罰款的效果，堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合、將剛性與柔性結(jié)合起來，就成為實(shí)施環(huán)境行政罰款應(yīng)堅(jiān)持的原則和重要出路。因此，以《中華人民共和國環(huán)境行政處罰辦法》中的教育與處罰結(jié)合條款為視角，探討現(xiàn)行環(huán)境行政罰款存在的缺陷，并從立法層面和執(zhí)法層面提出對(duì)策，是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

二、文獻(xiàn)綜述及問題的提出

我國在立法上不斷完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和規(guī)章，環(huán)境行政罰款的力度不斷加大，因此，環(huán)境行政罰款也成為了學(xué)者們研究的熱點(diǎn)問題。環(huán)境行政罰款是由環(huán)境行政主管部門依法強(qiáng)制尚不構(gòu)成犯罪的違法者繳納一定金錢數(shù)額的處罰形式。［1］關(guān)于環(huán)境行政罰款的研究，學(xué)者們的研究主要分為兩類：一是從立法角度，提出環(huán)境行政罰款數(shù)額設(shè)定的方式或標(biāo)準(zhǔn)等立法問題。程雨燕（2008）提出環(huán)境罰款數(shù)額設(shè)定存在隨意性、漠視個(gè)性及操作性不強(qiáng)等立法缺陷。［2］鑒于環(huán)境罰款的立法缺陷，徐以祥、梁忠（2014）提出從立法上完善違法收益的罰款、違法情節(jié)的罰款這兩個(gè)環(huán)境罰款組成部分；以及各種罰款數(shù)額設(shè)定方式應(yīng)配合使用。［3］二是從執(zhí)法角度，指出環(huán)境行政罰款的執(zhí)法困境及對(duì)策。桂洋、李媛輝（2015）從罰款數(shù)額、行政裁量權(quán)、罰款威懾力等方面分析環(huán)境行政罰款的執(zhí)法困境，并從罰款標(biāo)準(zhǔn)、自由裁量權(quán)、行政投入三方面提出對(duì)策。［4］楊帆，李傳珍（2014）從立法和執(zhí)法層面提出了解決環(huán)境行政罰款困境的措施，即在立法上引入按日罰款制、以激勵(lì)代替懲罰的執(zhí)法方式、加強(qiáng)公眾參與等。［5］潘鐸印（2017）指出罰款并不是治理環(huán)境污染的最佳手段，罰款不是目的而是手段，因此，環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)法、堅(jiān)持“零容忍”的制度規(guī)定才是治理環(huán)境污染的保障。［6］

另外，關(guān)于教育與處罰相結(jié)合條款的研究，大部分學(xué)者只停留于理論層面的研究，包括教育與處罰相結(jié)合的法條淵源、涵義、概念辨析、以及在治安和衛(wèi)生等具體領(lǐng)域的運(yùn)用困境等。朱海天（2008）指出罰教結(jié)合起源于《治安管理處罰法》第5條第三款。［7］陳新魁（2015）對(duì)教育和處罰這兩者的概念進(jìn)行辨析，并分析了教育與處罰相結(jié)合的重要性。［8］

通過上述的文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的研究仍然以剛性的環(huán)境行政罰款為主，雖然也有一部分學(xué)者認(rèn)為環(huán)境行政罰款不是最終的目的，但是學(xué)者們并沒有提出有針對(duì)性的提高環(huán)境行政罰款效果的對(duì)策。因此，以教育與處罰相結(jié)合條款為切入視角，探討現(xiàn)行環(huán)境行政罰款存在的缺陷，并從立法層面和執(zhí)法層面提出如何提高環(huán)境行政罰款效果的對(duì)策等具有一定的創(chuàng)新性。

三、罰教結(jié)合：環(huán)境行政罰款的原則和出路

教育與處罰相結(jié)合是指實(shí)施環(huán)境行政罰款時(shí)，將宣傳、鼓勵(lì)、批評(píng)、引導(dǎo)等教育方式和明文規(guī)定的處罰原則、處罰依據(jù)等剛性處罰手段結(jié)合起來，對(duì)被處罰對(duì)象進(jìn)行教育和處罰，并將相關(guān)信息公之于眾。

（一）堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的意義

1.回應(yīng)環(huán)保法律法規(guī)要求

我國多部環(huán)保法律法規(guī)和規(guī)章均明確規(guī)定，實(shí)施環(huán)境行政處罰，應(yīng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合，而環(huán)境行政罰款作為一種最常用的手段，更應(yīng)該堅(jiān)持這一原則，只罰不教或者只教不罰，都不符合有關(guān)規(guī)定。教育與處罰相結(jié)合體現(xiàn)了剛?cè)峤Y(jié)合的特點(diǎn)，將兩者結(jié)合起來，才能使環(huán)境行政罰款取得良好的效果。

2.促進(jìn)違法者自覺接受罰款并糾正違法行為

罰款本身就是一種剛性的手段，帶有制裁和壓服環(huán)境違法者的特征，如果能在實(shí)施環(huán)境行政罰款的同時(shí)，對(duì)環(huán)境違法者進(jìn)行教育，告訴他們破壞環(huán)境所引發(fā)的危害，并為他們提供改進(jìn)的意見和建議，這樣有利于執(zhí)法人員與環(huán)境違法者的互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建，也可以減少環(huán)境違法者的不滿和反抗，從而有利于其從內(nèi)心里接受罰款，并糾正其違法行為。

（二）罰教結(jié)合在環(huán)境行政罰款中的運(yùn)用：廣東電網(wǎng)公司案例

案例回顧：針對(duì)廣東電網(wǎng)公司擅自建設(shè)三個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境違法行為，環(huán)保部最后選擇此種處罰方式：停止使用并罰款，緩期執(zhí)行。即如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)該公司補(bǔ)辦好環(huán)評(píng)手續(xù)，并驗(yàn)收合格，將解除“停止使用”的處罰；否則，將立即執(zhí)行原計(jì)劃的處罰。隨后，環(huán)保部在辦理案件的過程中，多次對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育，向當(dāng)事人耐心講解有關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)，并指出其環(huán)境違法行為給社會(huì)造成的損害。在辦案人員和環(huán)監(jiān)局的教育和監(jiān)督下，廣東電網(wǎng)公司不僅對(duì)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行了整改，而且主動(dòng)組織公司人員集中學(xué)習(xí)有關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)。

案例分析：這起環(huán)境行政罰款案件的處理，與大部分環(huán)境行政罰款案件的處理不同，它既不是單純對(duì)廣東電網(wǎng)公司進(jìn)行嚴(yán)格罰款，也不是單純進(jìn)行教育。這起案件的亮點(diǎn)在于執(zhí)法人員在實(shí)施罰款的過程中，遵循了罰教結(jié)合條款的要求，靈活地運(yùn)用教育與處罰相結(jié)合的手段，既嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)法律對(duì)廣東電網(wǎng)公司進(jìn)行罰款，使廣東電網(wǎng)公司遭受了一部分經(jīng)濟(jì)損失，也對(duì)公司的相關(guān)人員進(jìn)行了教育，向他們宣傳了有關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)。正因如此，在案件的處理中，沒有引起任何不滿和抵抗情緒，當(dāng)事人心平氣和地接受罰款和教育，并自愿投入人力、物力和財(cái)力整改不合格的建設(shè)項(xiàng)目。此案例是教育與處罰相結(jié)合條款在環(huán)境行政罰款領(lǐng)域的成功運(yùn)用，因此，執(zhí)法人員應(yīng)該學(xué)習(xí)案例中的經(jīng)驗(yàn)，以增強(qiáng)環(huán)境行政罰款的執(zhí)法效能。

四、環(huán)境行政罰款存在的缺陷

（一）保護(hù)性罰款現(xiàn)象依然嚴(yán)重

受“唯GDP論”觀念的影響，一些地方政府為謀取該地方暫時(shí)的繁榮和發(fā)展而不重視環(huán)境保護(hù)問題。2013年，河北滄州市滄縣發(fā)生的“紅豆湯”事件就是一個(gè)例子。該事件的處理結(jié)果是相關(guān)企業(yè)平均罰款數(shù)額約為8萬元，這種保護(hù)性罰款對(duì)于資產(chǎn)豐厚的企業(yè)來說不痛不癢，從而使環(huán)境行政罰款起不到應(yīng)有的作用。“紅豆湯”事件所折射出來的心態(tài)值得我們深思：不少地方政打著為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)謀發(fā)展的幌子，仍在走以犧牲環(huán)境謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路，有的地方政府甚至為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益，沒有嚴(yán)格追究一些排污企業(yè)的責(zé)任，或者直接減少對(duì)這些企業(yè)的罰款。這種地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的保護(hù)性罰款不僅不能制止企業(yè)的環(huán)境違法行為，反而是一種變相鼓勵(lì)排污的行為。

（二）執(zhí)法人員“重罰款，輕教育”的觀念依然嚴(yán)重

一方面，在一些執(zhí)法人員的觀念里，環(huán)境行政罰款是解決環(huán)境污染最有利的武器，他們認(rèn)為只要對(duì)環(huán)境違法者處以一定數(shù)額的罰款，就能達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的了。另一方面，一些執(zhí)法人員對(duì)教育與處罰相結(jié)合的認(rèn)識(shí)也存在誤區(qū)，他們認(rèn)為，罰款和教育是兩個(gè)截然分開的過程，罰款才是他們的本職工作，教育是罰款之外的事情，不是罰款過程中的任務(wù)，此種現(xiàn)象，在一些中西部的偏遠(yuǎn)和落后地區(qū)尤為突出。鑒于國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國于2015年引入最嚴(yán)厲的環(huán)境行政罰款制度即按日處罰制度，因?yàn)橛辛朔梢罁?jù)，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的執(zhí)法偏向更加明顯，即將更多的精力放在了環(huán)境行政罰款方面，過于注重事后處罰，而低估了教育的重要性。

（三）環(huán)境行政罰款信息公開性不足

目前，我國的環(huán)境行政罰款信息公開面仍然不夠廣泛，一些執(zhí)法部門在處理環(huán)境行政罰款案件時(shí)，往往把它當(dāng)成執(zhí)法部門內(nèi)部的事情，不管是在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，還是在新聞媒體的報(bào)道中，相關(guān)部門都沒有對(duì)環(huán)境行政罰款的來龍去脈向社會(huì)公開。因此，環(huán)境行政罰款信息的公開面都比較狹窄，僅僅局限于對(duì)環(huán)境行政罰款的依據(jù)、被罰者、罰款數(shù)額等表面性的信息進(jìn)行公開。而對(duì)于違法行為所造成的社會(huì)危害、罰款的過程、被罰款后的整改情況、罰款的去向和用途等深層次的信息并沒有進(jìn)行相應(yīng)地公開。另外，目前，相關(guān)部門主動(dòng)公開環(huán)境信息的意識(shí)還很薄弱，尤其是一些排污企業(yè)，不太愿意如實(shí)公布環(huán)境方面的相關(guān)信息，更別說是關(guān)于環(huán)境行政罰款方面的負(fù)面信息了。

（四）環(huán)境行政罰款的配套體系尚未健全

環(huán)境行政罰款的配套體系仍然存在許多缺陷，表現(xiàn)在：第一，未實(shí)現(xiàn)物質(zhì)處罰與精神處罰的統(tǒng)一。環(huán)境行政罰款主要表現(xiàn)為開罰單，罰款僅僅針對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行金錢等物質(zhì)層面的處罰，對(duì)精神層面的處罰很少，從而沒有從內(nèi)心觸動(dòng)違法者。第二，環(huán)境行政罰款對(duì)象較為單一。此類情況在企事業(yè)單位的環(huán)境行政罰款方面尤為突出，對(duì)于企事業(yè)單位來說，環(huán)境行政罰款對(duì)象絕大多數(shù)是法人，而沒有處罰相關(guān)責(zé)任人。第三，雖然我國已經(jīng)出臺(tái)了綠色信貸等相關(guān)政策，但是，由于環(huán)境行政罰款的專門數(shù)據(jù)庫尚未建立，因而環(huán)境行政罰款數(shù)據(jù)還未能與金融信貸等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)信息共享，所以，環(huán)境行政罰款和環(huán)境金融政策至今未能很好地發(fā)揮相互促進(jìn)的作用。

五、完善環(huán)境行政罰款的對(duì)策

（一）立法層面

1.規(guī)定教育為環(huán)境行政罰款的必經(jīng)程序

近年來，我國將重心放在加大環(huán)境行政罰款的力度上，“按日計(jì)罰”等制度在立法層面得以確立，但環(huán)境違法行為依然屢禁不止。環(huán)境作為一個(gè)比較特殊的領(lǐng)域，一旦產(chǎn)生污染就很難控制，因此，事前預(yù)防比事后治理更能節(jié)省人力、物力和財(cái)力。根據(jù)已有的環(huán)保法律法規(guī)和規(guī)章，關(guān)于環(huán)境行政罰款的主體、罰款的對(duì)象、罰款的程序、罰款的原則等均有明確的規(guī)定，而關(guān)于罰教結(jié)合的相關(guān)法律在環(huán)境行政罰款中的法律地位并沒有突顯出來。例如，“過罰相當(dāng)”原則人人皆知，而罰教結(jié)合原則卻鮮為人知。教育在環(huán)境保護(hù)中具有不可替代的作用，對(duì)環(huán)境違法者起到教化的作用，對(duì)環(huán)境違法行為起到預(yù)防性的作用。因此，應(yīng)在立法層面確立教育在環(huán)境行政罰款中的地位，把教育確立為環(huán)境行政罰款的必經(jīng)程序。

2.明確教育的內(nèi)容和形式

教育在環(huán)境行政罰款領(lǐng)域存在諸多立法缺陷，現(xiàn)存的環(huán)保法律法規(guī)和規(guī)章，僅僅在原則性層面確定了實(shí)施環(huán)境行政罰款時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合，而關(guān)于教育的內(nèi)容、采用何種方式對(duì)環(huán)境違法者進(jìn)行教育等內(nèi)容，法律上并沒有做出比較具體和詳細(xì)的規(guī)定，從而導(dǎo)致執(zhí)法人員無法可依。因此，執(zhí)法人員在實(shí)施環(huán)境行政罰款時(shí)往往忽略教育的重要性，導(dǎo)致只罰款不教育等現(xiàn)象。在立法層面，除了規(guī)定教育為環(huán)境行政罰款的必經(jīng)程序外，還應(yīng)該明確規(guī)定教育的內(nèi)容和形式，使環(huán)境執(zhí)法人員能夠根據(jù)教育的內(nèi)容和形式等具體要求，對(duì)不同類型的環(huán)境違法者進(jìn)行不同內(nèi)容和不同形式的教育。

（二）執(zhí)法層面

1.健全環(huán)境行政罰款的配套體系

環(huán)境行政罰款是一種經(jīng)濟(jì)手段，因此，首先要建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的配套體系，一方面，可以建立環(huán)境信用評(píng)級(jí)體系，即通過政府信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)個(gè)人或者企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為進(jìn)行記錄和公布，并且將個(gè)人或企事業(yè)單位的信譽(yù)等級(jí)信息與金融信貸領(lǐng)域的信息共享，如果個(gè)人或企事業(yè)單位的信譽(yù)等級(jí)較高，那么在貸款時(shí)就可以比信用等級(jí)低的享受到更好的優(yōu)惠政策。另一方面，還可以建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以獎(jiǎng)勵(lì)代替處罰，例如：鼓勵(lì)企業(yè)使用環(huán)保材料生產(chǎn)低耗能的產(chǎn)品，還可以設(shè)立專門的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)環(huán)保貢獻(xiàn)突出的個(gè)人或者集體進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

2.執(zhí)法人員樹立罰教結(jié)合的觀念

環(huán)境行政罰款不同于治安領(lǐng)域、衛(wèi)生領(lǐng)域的行政罰款，治安領(lǐng)域、衛(wèi)生領(lǐng)域的罰款更側(cè)重于事后對(duì)違法者的懲罰，而環(huán)境行政罰款更側(cè)重于從全過程對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，既要注意預(yù)防環(huán)境污染、也要注意事中對(duì)污染的控制與事后對(duì)環(huán)境違法者的懲罰。而且，執(zhí)法人員執(zhí)法觀念的改變，遠(yuǎn)比單純加大罰款數(shù)額，以及污染產(chǎn)生之后花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力去治理污染更有效。因此，執(zhí)法人員要改變只對(duì)環(huán)境違法者進(jìn)行罰款，而不對(duì)他們進(jìn)行教育的習(xí)慣性做法，樹立從內(nèi)心接受并遵循罰教結(jié)合的執(zhí)法觀念。也就是說，執(zhí)法人員在實(shí)施環(huán)境行政罰款時(shí)，既要嚴(yán)格依法進(jìn)行罰款，也要運(yùn)用說服教育手段，對(duì)相關(guān)的當(dāng)事人進(jìn)行適當(dāng)?shù)亟逃?/p>

3.擴(kuò)寬罰款信息的公開面，以警示潛在的環(huán)境違法者

環(huán)境是一種公共物品，與公民的生活緊密相關(guān)。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)極其發(fā)達(dá)的今天，可以通過建立專門的環(huán)境行政罰款信息平臺(tái)來拓寬環(huán)境行政罰款信息的公開面。要求相關(guān)部門除了對(duì)環(huán)境違法者進(jìn)行罰款之外，還應(yīng)該將環(huán)境行政罰款的依據(jù)、被罰者、罰款數(shù)額、違法行為所造成的社會(huì)危害、環(huán)境行政罰款的過程、被罰款后的整改情況、罰款的去向和用途等信息在專門的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，或者在新聞媒體的報(bào)道中公之于眾。這樣既可以警示潛在的環(huán)境違法者，也可以為公民的全方位監(jiān)督提供可靠的信息來源。

六、結(jié)語

僅僅依靠剛性的環(huán)境行政罰款而不對(duì)環(huán)境違法者進(jìn)行教育，罰款的效果是難以奏效的。因此，針對(duì)我國現(xiàn)行的環(huán)境行政罰款主要存在的保護(hù)性罰款、“重罰款，輕教育”、罰款信息公開性不足、罰款配套體系不完善等問題，為達(dá)到環(huán)境污染標(biāo)本兼治的目的，環(huán)境行政罰款應(yīng)該從立法層面和執(zhí)法層面加以完善。在立法層面，規(guī)定教育為環(huán)境行政罰款的必經(jīng)程序是前提；明確教育的內(nèi)容和形式是基礎(chǔ)。在執(zhí)法層面，健全環(huán)境行政罰款的配套體系是動(dòng)力；執(zhí)法人員樹立罰教結(jié)合的觀念是關(guān)鍵；拓寬罰款信息的公開面，以警示潛在的環(huán)境違法者是保障。