城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的政府角色定位探析

劉坤麗

（首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100089）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題并未破解，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢(shì)沒有根本扭轉(zhuǎn)”。［1］1983年蘇南地區(qū)有學(xué)者首先使用“城鄉(xiāng)一體化”概念，他們?cè)噲D解決蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中遇到的城鄉(xiāng)分隔障礙。90年代中后期，城鄉(xiāng)發(fā)展中政策等差異使得差距進(jìn)一步拉大，學(xué)術(shù)界將研究視線轉(zhuǎn)移到如何縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距上。［2］周叔蓮在分析如何把握城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)、特點(diǎn)和面臨的問題基礎(chǔ)上，提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路和對(duì)策，認(rèn)為“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的振興”。［3］陳吉元、韓俊等認(rèn)為保持工農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的合理協(xié)調(diào)發(fā)展，才能解決因體制原因造成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的現(xiàn)實(shí)問題。新時(shí)代背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡帶來的問題不斷顯現(xiàn)出來，探析政府在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的角色定位以及所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。

一、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中發(fā)揮政府作用的必要性

作為公權(quán)力代表的政府在加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中有著極其重要的地位與作用。一方面，政府是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的責(zé)任主體。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略規(guī)劃很大程度上由政府給予指導(dǎo)，適應(yīng)新時(shí)代要求的國家政策和公共服務(wù)由政府制定與提供，行政管理體制、戶籍制度、土地制度等的改革探索由政府主導(dǎo)。政府的宏觀調(diào)控可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的固有缺陷。在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用下，“市場(chǎng)的力量往往傾向于擴(kuò)大而不是縮小地區(qū)差距”，［4］這就需要政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政的手段加以引導(dǎo)。另一方面，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下，人民參與國家社會(huì)事務(wù)的能力逐漸增強(qiáng)，政府需要回應(yīng)更多在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上的要求，匯集民意與民智，輸出符合大眾利益的政策?；仡櫼酝鶜v程，中國的城鎮(zhèn)化道路一定程度上是“以抑制農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益來支持城市發(fā)展，導(dǎo)致不能兼顧效率和公平的非協(xié)調(diào)道路；是片面追求城市發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模，而以生態(tài)環(huán)境損失為代價(jià)的非持續(xù)道路?！保?］3在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，涉及各方利益的聲音需要同時(shí)重視，政府有權(quán)也不能任性。

二、政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中面臨的問題及原因分析

中國在2011年城鎮(zhèn)化率首次突破了50%，這意味著“中國城市人口首次超過農(nóng)村人口”。［5］3在取得成就的同時(shí)，我國一些地方政府存在發(fā)展導(dǎo)向偏差、缺乏整體設(shè)計(jì)與科學(xué)協(xié)調(diào)、服務(wù)理念貫徹不到位等問題。探究其背后的原因，一方面是因?yàn)槎Y(jié)構(gòu)體制的遺留問題與影響、城鎮(zhèn)管理體制的特殊性；另一方面是政府職能模糊，沒有具體明確的服務(wù)目標(biāo)，服務(wù)理念貫徹不到位所致。

（一）發(fā)展導(dǎo)向出現(xiàn)偏差

城鄉(xiāng)一體化旨在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、資本、資源等要素相互融合。與城鎮(zhèn)化所不同的是，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是中國在縮小城鄉(xiāng)差別的實(shí)踐中所要追求并要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。真正的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅僅是縮小城鄉(xiāng)差別的社會(huì)實(shí)踐，也不是單純的GDP的增長、城鎮(zhèn)的簡(jiǎn)單建設(shè)與擴(kuò)張或者戶籍上的“農(nóng)村”戶口轉(zhuǎn)變成“城市”戶口的字符變更等。作為享有公共權(quán)力的政府，其職能不單單是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，營造一個(gè)公平正義、井然有序的社會(huì)環(huán)境，保持政策的連續(xù)性、支持欠發(fā)展區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也非常重要。

然而，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，一些地方政府卻在錯(cuò)誤的理念指導(dǎo)下，簡(jiǎn)單規(guī)定各項(xiàng)數(shù)字指標(biāo)，熱衷于加快城鎮(zhèn)建設(shè)速度，熱衷于政績(jī)工程，希望城市在短期內(nèi)發(fā)生大改變而忽視了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項(xiàng)長期的艱巨工程。這樣的發(fā)展導(dǎo)向偏差會(huì)催生“人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張和就業(yè)困難”等城市病并使之惡化。［5］8這些城市病的深層次因素在很大程度上和我國二元結(jié)構(gòu)體制的遺留問題與影響息息相關(guān)。我國建國后為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城市化發(fā)展，采取了從農(nóng)村獲取工業(yè)資源的方式來實(shí)行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，輔以戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度等措施，形成了嚴(yán)重的二元分割體制。這些舉措使得城鎮(zhèn)與農(nóng)村的發(fā)展差距拉大，城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別明顯。盡管改革開放以來采取了一系列措施，如改革就業(yè)政策、督促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、倡導(dǎo)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、倡導(dǎo)城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村，可是二元體制的影響卻很深遠(yuǎn)，城鄉(xiāng)壁壘依然存在，“由體制因素和發(fā)展階段共同決定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度低的局面仍十分明顯”。［6］12再者，一些地方片面追求GDP增長、先發(fā)展后協(xié)調(diào)的觀念根深蒂固，在工業(yè)部門與城市優(yōu)先發(fā)展的認(rèn)識(shí)下實(shí)行偏向工業(yè)與城市的政策，在這種情況下發(fā)展速度本就緩慢的農(nóng)村要趕上擁有優(yōu)勢(shì)資源的城鎮(zhèn)，可謂舉步維艱，拉大了的城鄉(xiāng)差別在短期內(nèi)難以縮小。

（二）缺乏整體設(shè)計(jì)與科學(xué)協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展過程。盡管目前我國政府提出了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)與行動(dòng)指南，卻在相對(duì)具體的操作與指標(biāo)衡量上沒有較為科學(xué)的規(guī)定。在管理上，“城市和農(nóng)村依然沿用二元結(jié)構(gòu)體制下的運(yùn)行管理方式，城市管理部門管理城市的事情，農(nóng)村管理部門管理農(nóng)村的事情，城鄉(xiāng)界限依然比較清晰?！保?］54在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，常常出現(xiàn)規(guī)劃不配套導(dǎo)致重復(fù)拆遷與重復(fù)建設(shè)的例子。在公共服務(wù)與資源供給上，出現(xiàn)重視城鎮(zhèn)、忽視農(nóng)村，重視東中部、忽視西部的偏差，東西之間、城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的投入和流動(dòng)不合理，甚至是在社會(huì)保障上采用的是兩種社會(huì)保障管理辦法與標(biāo)準(zhǔn)。在指標(biāo)選取上，普遍采用“城鄉(xiāng)居民人均收入比、城鄉(xiāng)居民人均工資收入比、城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出比與城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)比”來反映城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化結(jié)果，［8］34但是由于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化涉及的內(nèi)容非常廣泛，現(xiàn)有指標(biāo)體系的構(gòu)架難以涵蓋各個(gè)方面，政府在推進(jìn)解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)過程中面臨著不少困難，而中國城鎮(zhèn)管理體制的特殊性在這其中更是起了推波助瀾的作用。

中國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)管理體制是按照行政等級(jí)劃分的，并且城鎮(zhèn)間普遍存在著上下級(jí)行政管理體制。這種等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理模式，是以行政級(jí)別為基礎(chǔ)形成的，行政等級(jí)高的城市更有權(quán)力掌握用地指標(biāo)、投資等資源的分配，又通過戶籍制度將行政區(qū)域間的公共服務(wù)差別化，公共資源流向高等級(jí)的城市?！皬闹醒胂虻胤椒峙涞捻?xiàng)目、資金和建設(shè)用地指標(biāo)看，除非特定的指向性支持農(nóng)村發(fā)展的項(xiàng)目之外，一定是要按照行政級(jí)別的管理方式，逐級(jí)分解?！保?］31這樣看來，按照行政等級(jí)的城鎮(zhèn)體系決定的資源走向，意味著人口流動(dòng)的基本格局，意味著地方財(cái)政上繳的流向，市場(chǎng)化的資源也會(huì)按照這個(gè)方向流走以尋求更多的回報(bào)。因而，在我國的城鄉(xiāng)資源配置中，行政等級(jí)高的城市是既得利益者。政府需要做的遠(yuǎn)不只是處理處理日常公務(wù)，因推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化涉及政治體制改革的內(nèi)容及利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，政府在整體設(shè)計(jì)與科學(xué)協(xié)調(diào)上還需要有戰(zhàn)略眼光與排除萬難的勇氣。

（三）對(duì)政府職能與服務(wù)目標(biāo)認(rèn)識(shí)不明確

我國部分地區(qū)政府職能不明確，片面追求政績(jī)，熱衷于政績(jī)工程，追求經(jīng)濟(jì)數(shù)字的增長。而這一味追求指標(biāo)、數(shù)字的增長帶來的后果，使土地城鎮(zhèn)化增長快于人口的城鎮(zhèn)化，忽略了以人為本發(fā)展理念，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在1991－2010年中，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了2倍以上，而城鎮(zhèn)化率增長了不到1倍，“土地?cái)U(kuò)張速率是人口城鎮(zhèn)化速率的2.38倍，可以看出城市土地?cái)U(kuò)張與城市人口密度相背離。”［5］5在城鎮(zhèn)化過程中，城市建設(shè)占用大量土地卻將依附在土地上的農(nóng)村人口排斥在城鎮(zhèn)發(fā)展之外，這就與城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)相背離。以農(nóng)民工市民化為例，“雖然城鄉(xiāng)二元制度對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的行政限制已經(jīng)基本消除，但是仍然不能給予農(nóng)民以市民身份，他們雖然實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的非農(nóng)化，卻沒有社會(huì)身份的市民化。”［10］74農(nóng)民和農(nóng)民工在醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利以及子女教育等公共服務(wù)問題上得不到同等的待遇，他們被排斥在流入地的公共服務(wù)體系之外，不能享受城市發(fā)展的成果。這些保障的無法實(shí)施使得農(nóng)民工仍以城市的過客身份穿梭在城市各個(gè)角落中，身份處于尷尬境地。究其原因，這跟政府職能模糊與服務(wù)目標(biāo)認(rèn)識(shí)不清有很大的關(guān)聯(lián)。

政府作為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主體，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面承擔(dān)必要的責(zé)任。政府的服務(wù)目標(biāo)不僅是為城市的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府更有責(zé)任為創(chuàng)造一個(gè)公正和諧的環(huán)境，更有責(zé)任去促進(jìn)居民與農(nóng)民工、農(nóng)民的相互融合，確保進(jìn)城農(nóng)民工有質(zhì)量的生活。反觀現(xiàn)實(shí)生活中，政府部門仍然存在管理職能的缺位、越位現(xiàn)象，在具體的事務(wù)操作過程中，農(nóng)民工權(quán)益得不到有效保障，城鄉(xiāng)一體化中失業(yè)再就業(yè)問題突出，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律法規(guī)不完善，解決問題的渠道不暢通等，部分地方政府存在扭曲的政績(jī)觀，片面追求經(jīng)濟(jì)增長，將政府的職能與責(zé)任限制于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽視政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的社會(huì)職能。這就會(huì)導(dǎo)致政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，片面地推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，片面地重視城鎮(zhèn)而忽視農(nóng)村，忽視政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中應(yīng)實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，再加上偏向城市的公共政策，會(huì)進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)。

三、對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中政府角色定位的思考與建議

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，政府是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵。政府應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)者為基本定位，做好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作的統(tǒng)籌者，并以服務(wù)型政府的建設(shè)工作為具體要求，以戶籍制度的管理與改革探索為工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)，力爭(zhēng)早日破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的難題。

（一）政府要以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)者為基本定位

二元體制對(duì)中國城鄉(xiāng)關(guān)系的影響深遠(yuǎn)，目前的狀態(tài)是社會(huì)資源會(huì)隨著行政資源的走向流向更高等級(jí)的城鎮(zhèn)，又在市場(chǎng)的作用之下具有資源優(yōu)勢(shì)的城市會(huì)越來越吸引農(nóng)村各項(xiàng)生產(chǎn)要素，這就使得城市越來越具有競(jìng)爭(zhēng)力，而農(nóng)村因?yàn)橘Y源的流失及薄弱的第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)而喪失發(fā)展的人力資源支持與動(dòng)力。在這種情況下，政府有責(zé)任、有能力去發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的指導(dǎo)作用。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程，它涉及到政府、市場(chǎng)、農(nóng)民、各級(jí)城市等不同主體間的博弈與合作，涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化與生態(tài)等各個(gè)方面的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，政府需要在其中扮演戰(zhàn)略指導(dǎo)者的角色，并做出長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃。政府既要吸收世界各國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)立足于本國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)際，統(tǒng)籌規(guī)劃，在尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律基礎(chǔ)上，規(guī)范政府行為，深化城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展。

（二）政府要做好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的統(tǒng)籌者

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，能有效整合各種資源、快速推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有效保障弱勢(shì)群體的利益等等。從戰(zhàn)略層面來說，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族復(fù)興、人民幸福具有重要意義。為此，政府有必要將城市與農(nóng)村作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面的一體化，使城市與農(nóng)村居民共享現(xiàn)代化成果。本文認(rèn)為，政府應(yīng)該在延伸公共服務(wù)上下工夫。因?yàn)槌青l(xiāng)一體化中最突出的問題集中體現(xiàn)在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平低，與城市居民享受的公共服務(wù)存在著相當(dāng)大的反差，廣大的弱勢(shì)群體得到的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)不能滿足他們對(duì)公共服務(wù)的基本需求。一定程度上說，這種城鄉(xiāng)一體化中公共服務(wù)與公共需求之間的不平衡，直接制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)，需要政府做好統(tǒng)籌者的角色并給予重視。

（三）政府要以服務(wù)型政府的建設(shè)工作為具體要求

政府是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主體，同時(shí)又是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中需要不斷轉(zhuǎn)變職能、不斷提升發(fā)展的對(duì)象。當(dāng)前中國政府職能隨著現(xiàn)實(shí)需要發(fā)生改變，不再是單一的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而是把城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展放在一個(gè)統(tǒng)一、平等的層面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和調(diào)控收入分配、提供均等化的公共服務(wù)日益成為當(dāng)前政府的主要職能。一方面，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設(shè)進(jìn)程中，政府需要對(duì)自身進(jìn)行審視、定位，避免錯(cuò)位、失位或越位，才能做好服務(wù)型政府的建設(shè)工作。建設(shè)服務(wù)型政府，要樹立以人為本的理念，把政府定位于服務(wù)者，切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的政府。另一方面，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用，因而政府仍需要處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，考慮其介入方式、介入的時(shí)機(jī)與退出的機(jī)制。

（四）政府要以戶籍制度的管理與改革探索為工作的重點(diǎn)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，而形成于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)戶籍制度被認(rèn)定為二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的最顯著標(biāo)志之一，改革城鄉(xiāng)戶籍制度成為共識(shí)。因而，政府要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制障礙，首先需要重視戶籍制度的管理與改革。1958年頒布實(shí)施的《戶口登記條例》是中國現(xiàn)行的戶籍制度法律權(quán)威文件。該條例施行以來，其中部分內(nèi)容不適應(yīng)社會(huì)管理的需要，政府也根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行部分調(diào)整，但戶籍制度改革的進(jìn)展較為遲緩，“戶籍制度的實(shí)施標(biāo)志著中國的走的是一條限制城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路”。［9］14戶籍制度的本質(zhì)上就是“將中國國民分為城市居民和農(nóng)村居民，將中國國土分為城市國家所有和農(nóng)村集體所有，中國城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、社會(huì)福利保障等一系列公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給都是按照城鄉(xiāng)有別的權(quán)利體系，按照城鄉(xiāng)各自所屬轄區(qū)政府或社區(qū)群體，依靠不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行保障的?！保?1］64也就是說，戶籍成為中國公民從生下來就具有的福利身份制度。這也意味著它與共同富裕、社會(huì)公正等系列社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的要求與社會(huì)主義宗旨本質(zhì)不相適應(yīng)。政府將自身定位于戶籍制度的管理者與改革探索者，其改革方向不應(yīng)限制于改變戶籍而在于減少醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等公共服務(wù)和社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差異，并注意不降低對(duì)城市居民的公共服務(wù)這個(gè)底線。因此，政府的改革思路首先是將社會(huì)福利與公共服務(wù)逐步剝離戶籍制度；其次，逐漸將戶籍轉(zhuǎn)換成做身份登記制度，改變以往以戶籍人口作為城市基本社會(huì)福利的依據(jù)，代之以常住人口；最后，因地制宜，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)一體的居民登記制，“積極推進(jìn)戶籍制度改革，是從制度上推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容。”［12］戶籍制度及與戶籍制度密切相關(guān)的土地制度、財(cái)政制度和基本公共服務(wù)制度等方面的管理與改革探索，是作為改革探索者的地方政府與中央政府在今后推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的一大挑戰(zhàn)。

結(jié)語

城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾使得城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的研究成為必要，探討城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思路與路徑有很多，但是作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的責(zé)任主體，政府在其中的正確定位與關(guān)鍵作用不可缺少。從宏觀上來看，政府需要給城鄉(xiāng)發(fā)展一體化樹立一面能指導(dǎo)方向的旗幟，需要中央政府創(chuàng)新相關(guān)管理制度與政策，需要地方政府提高治理能力，這是我國政府在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中最根本的定位。從其職能與服務(wù)理念來看，政府定位于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的統(tǒng)籌者，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化內(nèi)涵的需求，而以人為本、為民著想、為民服務(wù)的理念，是政府一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是政府做好城鄉(xiāng)發(fā)展一體化各個(gè)方面工作的根本要求。讓人備受爭(zhēng)議的戶籍制度改革則是政府在各項(xiàng)制度改革中要擔(dān)起的重?fù)?dān)，與之相隨的戶籍制度背后的一整套的財(cái)政、社會(huì)管理體制和法律權(quán)利體系，對(duì)政府來說又將是一個(gè)重要的挑戰(zhàn)。但即使未來道路曲折艱辛，也仍要負(fù)重前行。