社會資本與風(fēng)險(xiǎn)治理：構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的探討

謝有長

（廣西體育高等?？茖W(xué)校思政部，廣西 南寧 530012）

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記所作的黨的十九大報(bào)告高度重視社會治理問題，明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局。在現(xiàn)代社會中，各種風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)復(fù)雜和不確定性，風(fēng)險(xiǎn)社會儼然已來臨，給社會治理帶來了一系列新挑戰(zhàn)新要求，風(fēng)險(xiǎn)治理成為了社會治理的重要內(nèi)容。要創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)治理，應(yīng)當(dāng)按照黨的十九大報(bào)告精神，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，引領(lǐng)和推動社會力量參與風(fēng)險(xiǎn)治理，努力形成風(fēng)險(xiǎn)治理人人參與、人人盡責(zé)的良好局面。在這其中，各種社會組織以其豐富的社會資本在風(fēng)險(xiǎn)治理、社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵和引導(dǎo)這些社會組織積極參與風(fēng)險(xiǎn)治理，以降低和化解各類風(fēng)險(xiǎn)對國家和社會的沖擊，共享和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境。

一、治理與風(fēng)險(xiǎn)治理

在了解“風(fēng)險(xiǎn)治理”概念之前，首先應(yīng)了解什么是“治理”。在過去十幾年間，“治理”一詞在行政管理學(xué)、政治科學(xué)、環(huán)境與科技社會學(xué)及風(fēng)險(xiǎn)研究等領(lǐng)域變得相當(dāng)之流行。興起于上世紀(jì)90年代的治理理論，“既是對70年代末至80年代興起的政府改革運(yùn)動的理論總結(jié)，又是一種新的治理現(xiàn)代化的理論范式，其核心是形成一種新的政府治理理論”[1]。從國家層面看，治理是指“政府部門和非政府部門合力進(jìn)行決策的結(jié)構(gòu)和過程”[2]。按照治理理論，現(xiàn)代社會日趨多元性和復(fù)雜性，許多大型、分殊的且自主性的社會組織雨后春筍般出現(xiàn)，并自組成一種特殊的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這些團(tuán)體有其信息、資源和能力達(dá)成其特定目標(biāo)，并參與公共事務(wù)。治理范式的興起就是為提升政府因應(yīng)個人與新興社會組織對公共服務(wù)的多元需求，并與之構(gòu)建良性的互動關(guān)系，在此互動關(guān)系中，政府也需要借助廣大社會組織的角色、功能與資源，并形成一種伙伴與互補(bǔ)的關(guān)系，以增進(jìn)政府公共服務(wù)的職能。

而“風(fēng)險(xiǎn)治理”是把可持續(xù)發(fā)展的理念和治理的核心原理應(yīng)用到風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的管理、決策中。風(fēng)險(xiǎn)治理是“一個包括行動者、規(guī)范、習(xí)慣、過程和機(jī)制在內(nèi)的整體，涉及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息如何被收集、分析、溝通以及風(fēng)險(xiǎn)如何管理與決策等內(nèi)容”[3]。風(fēng)險(xiǎn)治理理論認(rèn)為，面對現(xiàn)代社會各種風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和不確定性，單靠政府組織是無法有效應(yīng)對和管理的，因而要求政府與廣泛社會組織及風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)利益者進(jìn)行合作，利用后者的資源、能力來共同治理。也因此，風(fēng)險(xiǎn)治理不僅包括一個多元主體的治理過程，也同時要求政府對風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)政治文化進(jìn)行調(diào)整與改革。

二、社會資本

上述治理及風(fēng)險(xiǎn)治理理論都強(qiáng)調(diào)了政府部門應(yīng)與廣泛的社會組織進(jìn)行合作以提高治理效能的必要性，這是因?yàn)?，在這些社會組織中蘊(yùn)含或鑲嵌著豐富的可資利用的資源，這些資源就是社會資本。

1988年美國社會學(xué)家科爾曼（James Coleman）首先提出“社會資本”的概念，1993年美國政治學(xué)者帕特南（Robert Putnam）將之用到政治學(xué)領(lǐng)域，探討公民社會與政府績效的關(guān)系?？茽柭团撂啬隙贾赋觯裆鐣械淖栽感越M織的形成與發(fā)展，導(dǎo)致社會資本的自我補(bǔ)充與存儲的良性循環(huán)，也就是信任、規(guī)范與社會網(wǎng)絡(luò)使得自愿性組織的參與者能行動一致地，并更有效地追求共同目標(biāo)與理想，尤其可以貢獻(xiàn)其組織的力量，提升政府的績效[4]。透過帕特南等人的論述，我們可將“社會資本”界定為社會組織將組織的信任、規(guī)范、社會網(wǎng)絡(luò)等資源轉(zhuǎn)化為能動員行動者團(tuán)結(jié)在一起，并有效地追求某些社會公益目標(biāo)的社會資源。

本文所講的社會組織，也常被稱為“志愿組織”、“非營利性組織”等。這些組織種類繁多，包括婦女組織、社區(qū)居民組織、環(huán)保組織和慈善組織等等。其活動遍布社會的各個層面和角落，涵蓋宗教、慈善、扶貧、環(huán)保、公共安全實(shí)驗(yàn)、科技、衛(wèi)生、文化、藝術(shù)、教育、弱勢群體保護(hù)等眾多方面，在調(diào)整社會關(guān)系，促進(jìn)社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用，與政府組織、企業(yè)組織一起構(gòu)成現(xiàn)代社會三大支柱。

從中國的實(shí)際看，1978年改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，在黨和政府的正確引導(dǎo)下，各種社會組織雨后春筍般發(fā)展起來。根據(jù)中國社會組織公共服務(wù)平臺顯示，截至2018年4月24日，全國共有社會組織達(dá)813314個，其中民政部登記社會組織共2306個[5]。這些社會組織活躍于社會的各個領(lǐng)域，憑借其發(fā)展起來的豐富的社會資本，在參與政府的公共服務(wù)和社會管理等方面日益發(fā)揮重要的作用，因而越來越受到政府的鼓勵和支持。

三、社會資本與風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的建立

社會資本在風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制中的運(yùn)作過程，其基本邏輯是：因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不確定性以及政府資源的不足，政府應(yīng)重視并利用社會組織中的社會資本，并將其運(yùn)用到風(fēng)險(xiǎn)治理的各個環(huán)節(jié)，以達(dá)致風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)。

（一）社會資本在風(fēng)險(xiǎn)治理過程的運(yùn)用與作用

針對日益復(fù)雜的不確定性的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的對人類造成的巨大沖擊，位于瑞士的國際風(fēng)險(xiǎn)治理理事會（IRGC，InternationalRisk GovernanceCouncil） 于 2005年提出系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)治理框架與模式，包括“風(fēng)險(xiǎn)溝通”、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評估”、“風(fēng)險(xiǎn)評估”、“風(fēng)險(xiǎn)管理”等環(huán)節(jié)[6]。

1.風(fēng)險(xiǎn)溝通貫穿在所有處理風(fēng)險(xiǎn)的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中。風(fēng)險(xiǎn)溝通就是讓政府、風(fēng)險(xiǎn)評估者（專家）與社會組織及相關(guān)利益人等進(jìn)行溝通和協(xié)商，讓后者理解風(fēng)險(xiǎn)的管理與決策方式及結(jié)果，達(dá)到有效的告知、平衡事實(shí)知識；同時在這過程中，政府及風(fēng)險(xiǎn)評估者也能了解與掌握社會組織及相關(guān)利益人的聲音和他們所關(guān)懷的價值。有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通能夠平衡各種不同的利益和觀點(diǎn)，提供解決問題的信任基礎(chǔ)，提高決策的質(zhì)量，減少社會的震蕩。因此，溝通是相當(dāng)重要的工作。

社會資本在風(fēng)險(xiǎn)溝通中的作用在于：第一，透過連結(jié)不同社會組織、利益相關(guān)人以及組織內(nèi)部成員之間的社會網(wǎng)絡(luò)，收集關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)議題的各種利益及聲音，以供政府及風(fēng)險(xiǎn)評估者參考；第二，社會組織往往充當(dāng)某一利益群體的代言人的角色，政府、風(fēng)險(xiǎn)評估者與之進(jìn)行溝通與互動，減少交易成本，提高決策的時效性；第三，通過溝通，利于發(fā)展公眾、社會組織對政府及其政策的信任，有助于雙方在風(fēng)險(xiǎn)治理上化解爭議，達(dá)成共識。

2.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評估目的在于掌握風(fēng)險(xiǎn)議題的多樣性及不同行動團(tuán)體對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定的不同，而提出解決風(fēng)險(xiǎn)問題的框架。特別是如何界定風(fēng)險(xiǎn)的范圍，將影響人們看待解決問題的方式。例如，過去在進(jìn)行基因改造產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評估與決策時，往往只集中于界定科學(xué)的安全性，而忽視了倫理與社會的觀點(diǎn)或感知，因而引發(fā)了各國公眾不信任或反彈。事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)的界定或定義往往受到除了科學(xué)觀點(diǎn)以外的政治、社會、文化的影響。

相關(guān)社會組織如環(huán)保團(tuán)體由于長期關(guān)注某一風(fēng)險(xiǎn)議題而發(fā)展出準(zhǔn)科學(xué)知識的見解（相對于科學(xué)知識的理性、系統(tǒng)性，這些見解或許是感性的、零碎的），或者以本身的經(jīng)驗(yàn)或智慧累積而成“當(dāng)?shù)刂R”（如對當(dāng)?shù)匚廴驹吹娜粘Ｓ^察），這些見解、知識有助于豐富對風(fēng)險(xiǎn)界定，讓政府、專家體認(rèn)到風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜面向及其后果的嚴(yán)重性，為其厘定風(fēng)險(xiǎn)治理的框架提供重要的參考價值。例如，近年我國在有關(guān)轉(zhuǎn)基因水稻商業(yè)化的辯論中[7]，很多生物技術(shù)專家，聲稱通過一些動物試驗(yàn)報(bào)告，表明轉(zhuǎn)基因水稻不會對人類健康產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，而社會公眾、社會組織更關(guān)注的是食品安全、子孫后代健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生物安全管理程序等問題。把這些來自民間的信息、知識及顧慮納入轉(zhuǎn)基因水稻商業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)的定義范疇以及評估框架，減少因?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性、不確定性認(rèn)識不全面而導(dǎo)致的評估、決策失誤，這是負(fù)責(zé)任的政府及評估專家的重要職責(zé)。

3.風(fēng)險(xiǎn)評估包括兩個部分：第一，對人類健康與環(huán)境的科學(xué)性評估，第二，相關(guān)的社會關(guān)懷及經(jīng)濟(jì)評估[8]。前者主要由自然科學(xué)家透過專業(yè)，通過傳統(tǒng)的科學(xué)證據(jù)的收集分析、或然率的計(jì)算而對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行生理或環(huán)境傷害的評估與判斷；后者則由社會科學(xué)家或經(jīng)濟(jì)學(xué)家探討風(fēng)險(xiǎn)是否對心理、社會、制度、文化與經(jīng)濟(jì)等方面造成沖擊。

雖然在日益復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)治理上，運(yùn)用科學(xué)專家來提供政策咨詢或決策已經(jīng)成為了各國的慣例，但是在實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)評估中，往往由于片面強(qiáng)調(diào)專業(yè)性和所謂的科學(xué)理性而變得不透明，這增加了公眾對專家“黑箱操作”的疑慮，導(dǎo)致對政府、專家的不信任，加劇風(fēng)險(xiǎn)治理的難度。通過公眾參與管道，把社會組織引入專家風(fēng)險(xiǎn)決策中，其作用：一是社會組織的發(fā)展、收集起來的知識、見解能夠擴(kuò)大傳統(tǒng)狹隘的科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評估的視野；二是社會組織的參與對專家評估起到監(jiān)督的作用，增加評估及決策過程的透明度，避免公共利益的損失。

4.風(fēng)險(xiǎn)管理則根據(jù)上述步驟（科學(xué)性的風(fēng)險(xiǎn)評估與社會性的風(fēng)險(xiǎn)評估）來進(jìn)行決策與選擇。一般來說，風(fēng)險(xiǎn)管理致力于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)以保障安全。同時，風(fēng)險(xiǎn)管理必須提出或面對三種可能的結(jié)果：無法容忍的狀況、可以容忍的狀況和可以接受的狀況，來進(jìn)行決策的分析與判斷，并進(jìn)一步提出解決或管理的策略[9]。

在風(fēng)險(xiǎn)管理特別是災(zāi)害管理中，社會組織的作用至為明顯。災(zāi)害管理屬緊急性救助業(yè)務(wù)，須在短時間動員龐大資源，對時效性與機(jī)動性要求非常高，常是政府行政科層所不能及時響應(yīng)的[10]。而社會組織可以憑借其靈活的組織機(jī)制、廣泛的社會網(wǎng)絡(luò)，可以迅速動員起各種資源如資金、物資、人力，為政府賑災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建工作提供直接而有效的支援。2008年“5.12”汶川地震發(fā)生后，我國社會組織積極參與到抗震救災(zāi)及災(zāi)后重建工作中，其參與的廣度和深度是史無前例的，令人矚目。

（二）風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)

通過政府（專家）、社會組織的協(xié)力，達(dá)到有效的、效能的及公平的風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)?！坝行А笔侵革L(fēng)險(xiǎn)治理的工具、決策、管理能夠有效規(guī)避、降低風(fēng)險(xiǎn)，同時風(fēng)險(xiǎn)治理的行動者（政府、專家、社會組織等）之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通是有效的?！靶堋笔侵革L(fēng)險(xiǎn)治理不僅達(dá)到高效率的行動目標(biāo)，高質(zhì)量的治理效果，同時在治理過程中行動者的能力也得到發(fā)展與提升。“公平”指風(fēng)險(xiǎn)決策與管理中能兼顧不同行動者的利益和多元化的目標(biāo)，注重風(fēng)險(xiǎn)分配的正義。

四、在風(fēng)險(xiǎn)治理中如何培育和利用社會資本

（一）擴(kuò)大社會組織的有序參與

從社會資本理論的角度，組織內(nèi)部的資源如果沒有被利用，只能稱為資源的能量，而那些實(shí)際被運(yùn)用的社會資本稱為資源的運(yùn)用化，社會組織的社會資本要轉(zhuǎn)化為集體行動與社會參與才能發(fā)揮其作用。因此，政府應(yīng)把社會組織的參與納入到風(fēng)險(xiǎn)治理中，發(fā)展參與的技術(shù)，擴(kuò)大參與的管道。例如，歐洲各國在上世紀(jì)80年代起，逐步形成一種參與式技術(shù)評估模式，其目的在于拓展對科學(xué)和技術(shù)應(yīng)用研究的社會影響評價的議題，將公眾及社會組織辯論納入科學(xué)決策議程之中。這種評估模式通常采用市民小組、情景預(yù)測研討班和共識會議等機(jī)制來充分探究科學(xué)和技術(shù)應(yīng)用可能帶來的多方面的決策和治理難題[11]。在我國臺灣，在全民健保、高雄跨港纜車等涉及公共利益的重大項(xiàng)目的決策過程中引入共識會議（公民會議），在實(shí)踐中確實(shí)起到提高參與者對政策認(rèn)知與認(rèn)同感，避免專家對決策的壟斷的正面效應(yīng)[12]。

在我國，強(qiáng)化社會組織參與風(fēng)險(xiǎn)治理，需要政府以積極、開放、負(fù)責(zé)的心態(tài)來回應(yīng)公民及社會組織的利益訴求，建立和完善各種公眾表達(dá)機(jī)制，增進(jìn)政府、專家與公民的相互信任。例如，在公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理方面，國家生態(tài)環(huán)境部（原來的環(huán)境保護(hù)部）2015年頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第四條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)或者活動的意見和建議。今后應(yīng)繼續(xù)完善和利用這些公眾參與平臺，主動聽取相關(guān)社會組織對項(xiàng)目或環(huán)境狀況的評價，及時修正和完善環(huán)境影響評估報(bào)告和項(xiàng)目方案。

（二）推進(jìn)信息公開

信息透明、公開是政府與社會組織風(fēng)險(xiǎn)溝通的前提，也是后者參與風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)。社會組織只有在及時了解政府的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)情勢、風(fēng)險(xiǎn)評估、決策及管理等信息時，才能確定行動的方案，動員其社會資本參與到政府的風(fēng)險(xiǎn)治理中。因此，政府推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)信息的透明化、公開化，不僅是對公眾知情權(quán)的保障，也是推動政府與社會組織合作治理的重要保障。一些國家或國際組織在推動風(fēng)險(xiǎn)信息公開方面做了有益的嘗試。又如在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中，1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會通過了《奧胡斯公約》（全稱為《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》），其核心就是環(huán)境信息公開。該公約對提高締約國環(huán)境事務(wù)的民主和公開程度、環(huán)境決策過程的透明度等發(fā)揮了積極的作用。在我國，國家生態(tài)環(huán)境部（原來的環(huán)境保護(hù)部）頒布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》亦是對保障公眾環(huán)境知情權(quán)的回應(yīng)及探索。今后政府應(yīng)繼續(xù)全面推進(jìn)政務(wù)公開，進(jìn)一步明確包括環(huán)境在內(nèi)的各類風(fēng)險(xiǎn)信息公開的范圍及責(zé)任，發(fā)揮公眾、社會組織的監(jiān)督作用。

（三）加強(qiáng)對社會組織的支持

在我國，社會組織普遍存在資源缺乏、能力不足等問題[13]，嚴(yán)重制約了其發(fā)展，削弱了其在風(fēng)險(xiǎn)治理的作用。政府應(yīng)加大支持的力度。

1.加大配套激勵機(jī)制。政府對于參與風(fēng)險(xiǎn)治理工作的社會組織實(shí)行獎勵措施，對于配合度高、風(fēng)險(xiǎn)治理服務(wù)突出的社會組織給予表彰、獎勵，以便調(diào)動其積極性。如將通過對社會組織小額資金補(bǔ)助納入政府財(cái)政預(yù)算；對那些積極參與風(fēng)險(xiǎn)治理如救災(zāi)的社會組織和成員，政府可以考慮給予免租免稅；對表現(xiàn)突出的社會組織進(jìn)行表彰和獎勵等。

2.加強(qiáng)教育培訓(xùn)。參與風(fēng)險(xiǎn)治理需要一定的專業(yè)性，針對社會組織存在的專業(yè)能力不足的問題，政府應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)組織的專業(yè)培訓(xùn)，舉辦各種專業(yè)培訓(xùn)班，并對培訓(xùn)合格的學(xué)員頒發(fā)培訓(xùn)合格證書或相關(guān)職業(yè)資格證書。

（四）建立與社會組織溝通與合作的網(wǎng)絡(luò)

1.政府在調(diào)查的基礎(chǔ)上充分掌握各級各類社會組織的狀況建立系統(tǒng)完善的社會組織數(shù)據(jù)庫和相關(guān)組織的人才庫，一旦有緊急需要如發(fā)生災(zāi)害，政府可以立即動員相關(guān)社會組織及專業(yè)人才參與到風(fēng)險(xiǎn)治理當(dāng)中。

2.政府應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)治理的服務(wù)體系。如設(shè)立社區(qū)志愿者服務(wù)中心，使之成為社區(qū)志愿者、社會組織信息交流、教育培訓(xùn)、治理參與的平臺。