中國近代治安處罰法規(guī)的演變分析
——以違警罰法的去刑法化為視角

周春雷

(重慶市兩江新區(qū)管委會,重慶 401135)

1906年出臺的《違警罪章程》是我國近代最早的治安處罰法規(guī)，違警罰法是我國近代第一個適用于全國范圍的治安法規(guī)，其應(yīng)用歷史長達一百多年。從違警罰法出發(fā)，對我國近代治安處罰法規(guī)的演變進行探究，不僅可以了解整個違警罰法的立法過程，同時對于掌握當(dāng)時中國治安處罰法規(guī)的內(nèi)容，準(zhǔn)確把握其去刑法化的歷史進程也具有極為重要的意義。本文將以違警罰法的去刑法化為視角，對中國近代治安處罰法規(guī)的演變進行初步探究。

一、 關(guān)于違警和犯罪關(guān)系的研究現(xiàn)狀

清末為建立最高級別的警政機構(gòu)即民政部，于1906年緊急草擬了《違警罪章程》，這也被看作是我國近代最初的治安處罰法規(guī)。兩年后政府重新制定并出臺了《大清違警律》，標(biāo)志著我國違警罰法立法進程的正式開始。但由于受到當(dāng)時政治局勢的影響，違警罰法的立法和執(zhí)法工作并未得到相應(yīng)的重視。因此，雖然我國在1915年正式制定了《違警罰法》，并在1928年對其進行了重新修訂，但法規(guī)內(nèi)容并未出現(xiàn)大幅度的變動和調(diào)整。[1]八年后，民政部重新開始加大了對違警罰法的修訂力度，并在1943年的重新修訂版中對違警罰法的內(nèi)容進行了相應(yīng)補充，至此，我國違警罰法立法逐漸規(guī)范化。在對違警罰法去刑法化的過程中，近代研究學(xué)者關(guān)于違警和犯罪關(guān)系的研究爭論異常激烈。以趙安仁和龍澤洲等人為代表的研究學(xué)派認(rèn)為違警和犯罪有著截然不同性質(zhì)，其將違警罰法納入行政法當(dāng)中，并通過利用警察職責(zé)因素提出違警罰法同刑法之間有著極為緊密的聯(lián)系。另外，還有一部分研究學(xué)者則提出了完全相反的觀點，其通過以《大清違警律》為例，提出違警罰法應(yīng)當(dāng)屬于一種刑事法，并支持違警和犯罪單獨立法。雖然我國近代學(xué)者在違警和犯罪關(guān)系研究當(dāng)中，所持觀點各異，但絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同應(yīng)當(dāng)分別進行違警罰法和刑法立法的觀點，在這一觀點的影響下，我國近代違警罰法的演變速度得以加快，并且越來越獨立，其去刑法化的腳步也越來越快。

二、 違警罰法立法體例

(一) 學(xué)習(xí)西方

違警罰法并非出自我國本土，而是一種通過學(xué)習(xí)其他國家和地區(qū)的法律產(chǎn)物。一開始我國的違警罰法幾乎完全參照國外，當(dāng)時的立法者通過對日本違警罰法立法例的相關(guān)書籍中了解到，在英美等國家當(dāng)中，將部分輕微罪定為違警行為，因此刑法和違警行為以及相關(guān)處罰完全分離，并沒有專門為違警設(shè)置相應(yīng)的罰例和罪名。[2]而在十九世紀(jì)和二十世紀(jì)初期的日本、荷蘭以及德國等國家刑法當(dāng)中，則對違警罪名進行了專設(shè)，并明確了相應(yīng)的罪罰，在刑法當(dāng)中，違警罪的罪行較輕。法國在1880年前直接將法律與行政法規(guī)等概念混同，并未對執(zhí)法與司法行為進行明確界定，因此，人民的生命和財產(chǎn)權(quán)益無法得到有效保障。直到《人權(quán)宣言》的頒布，才正式出現(xiàn)了依法執(zhí)法這一理念，封建司法一權(quán)獨大的情況被顛覆。在1810年頒布的刑法典當(dāng)中，將使用警察刑處罰的犯罪定義為違警罪，同時還對相應(yīng)的違警罪行、罰例等進行了相應(yīng)規(guī)定。在照搬國外違警罰法之下，我國最初起草的《違警罪章程》當(dāng)中也對違警罪名和罰則進行相應(yīng)設(shè)置，在刑法當(dāng)中將違警罪設(shè)定為一種輕微的犯罪類型。

(二) 立足國情

由于《違警罪章程》并未與我國的國情進行有機整合，因此其在出臺不久后便迅速“夭折”。隨后，當(dāng)時中央政府為了能夠建立并發(fā)展民政部，分別于1908年和1915年制定了《大清違警律》以及《違警罰法》，使得我國正式出臺了首部嚴(yán)格意義上的違警罰法。[3]但鑒于其立法目的只是出于“攘外必先安內(nèi)”的要求，因此立法內(nèi)容和職能只停留在對當(dāng)時相關(guān)法律制度和行政命令等進行有機整合的基礎(chǔ)上。即便其立法內(nèi)容十分貼近民眾生活，并且具有較廣的受眾面，但也正是由于立法內(nèi)容過于大眾化，因此并未得到民眾的重視，其在無意識中出現(xiàn)的違警行為相對較多。加之后期警政機構(gòu)渙散，權(quán)利分散，立法缺失，當(dāng)時我國的治安處罰法規(guī)立法基本處于停滯狀態(tài)。

(三) 中西結(jié)合

后期我國立法者發(fā)現(xiàn)，日本的政治體制與政治傳統(tǒng)與我國比較接近，因此，將日本違警罰法作為立法體例并與我國實際國情進行有機整合，于1943年對違警罰法進行了修訂，將以往違警罰法的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等均進行了大幅調(diào)整。為推動我國違警罰法立法進程的進一步發(fā)展，我國積極學(xué)習(xí)日本的警察制度，創(chuàng)辦京師警務(wù)學(xué)堂，并在將日本各項警察制度引進我國的同時，培養(yǎng)了大批的優(yōu)秀警政人才。在這一基礎(chǔ)之上，我國立法者吸收日本違警律法和刑法分開立法的理念，提出違警罪和刑法罪有質(zhì)的不同。其將違警罪從刑法當(dāng)中剝離，并獨立成一種有違行政規(guī)則的罪，對相應(yīng)罪犯處以罰金或是拘留等行政處罰，而不再采用刑律處罰。[4]

《大清違警律》是在學(xué)習(xí)國外立法基礎(chǔ)上融合我國現(xiàn)實國情誕生的法律產(chǎn)物，其通過采用單行立法體例，各章節(jié)內(nèi)容根據(jù)違警行為類別進行分類，體現(xiàn)了我國立法者對于外法的慎獨。此時，我國的違警罰法正式與刑律相互分離，為我國違警罰法的去刑法化創(chuàng)造了良好環(huán)境，至此之后，我國近代違警罰法便一直使用單行立法體例。

三、 去刑法化的違警罰法下的中國近代治安處罰法規(guī)嬗變

(一) 刑法專用術(shù)語逐漸消失

去刑法化下的違警罰法，其最為明顯的一大特征在于刑法當(dāng)中原本大量的專用術(shù)語逐漸消失。我國最早頒布的《違警罪章程》雖然帶有治安處罰法規(guī)的雛形，但由于其基本照搬了1880年日本的刑法中關(guān)于違警罪的描述，因此從本質(zhì)上來說，《違警罪章程》仍然帶有明顯的刑法屬性。后期在修律變法的要求下，將其更名為違警律，并在諸多章節(jié)中使用了包括“應(yīng)得之罪”等在內(nèi)的眾多刑事法規(guī)專用術(shù)語。隨著清政府的徹底滅亡和民國的初步建立，違警律更名為后期的違警罰法，其各章節(jié)的名稱也經(jīng)歷了由罪到罰的演變。在1943年民政部重新制定和頒布的違警罰法當(dāng)中，只有極少數(shù)涉及到刑法方面的內(nèi)容中使用了“罪”等法規(guī)術(shù)語，幾乎整部違警罰法當(dāng)中沒有出現(xiàn)“犯罪”等類似字眼。在違警罰法當(dāng)中用違警行為代替了原本的違警罪，特別是在其中有關(guān)違警行為處罰的章節(jié)當(dāng)中，將刑事案件和違警事件擺在了相同的高度上，其中還有專門的章節(jié)規(guī)定了關(guān)于違警裁決方面的內(nèi)容，與以往刑事犯罪當(dāng)中的判決相區(qū)別。而在違警罰法當(dāng)中刑事立法專業(yè)術(shù)語的消失，也意味著立法者想要將違警從原來的犯罪定位上逐漸轉(zhuǎn)移至行政違法上，通過對違警罰法立法進行相應(yīng)的調(diào)整，將原本粗暴直接的罪與罰關(guān)系慢慢淡化，而將行政部門特別是警察和違警罰法逐漸的緊密聯(lián)系凸顯出來。

(二) 違警有別于刑罰的立法

在實現(xiàn)違警罰法的去刑法化過程中，對違警責(zé)任進行有效明確是一大突出表現(xiàn)。從清朝違警律出現(xiàn)以來，一直到違警罰法的正式出現(xiàn)，我國自始至終沒有明確規(guī)定對過失違警這一行為是否進行相應(yīng)處罰。進入民國后，民政部在1943年對違警罰法進行重新修訂后，才對違警責(zé)任進行了明確規(guī)定，在違警罰法當(dāng)中認(rèn)定無論是否有意出現(xiàn)違警行為，都需要對行為人進行相應(yīng)處罰。而在處罰違警行為的方式上，為了實現(xiàn)違警罰法和刑罰的相互區(qū)別，也經(jīng)歷了不同的變化。比如規(guī)定對出現(xiàn)違警行為的人予以拘留處罰，但為與刑法中的拘役相區(qū)別，將原本刑法當(dāng)中一日到一個月的拘留時間縮短為一日至十五日，并將刑法中的拘留更名為拘役。通過對拘留罰度進行調(diào)整，民國時期的違警罰法將拘留期限正式規(guī)定為四個小時至七日，由此可見，經(jīng)過調(diào)整后的違警罰法，其罰度明顯下降。這主要是由于當(dāng)時的立法者大多認(rèn)為違警行為性質(zhì)比較輕微，因此無需與刑法一樣設(shè)置較長的拘留期限，如果沿用和刑律相同的拘留期限，則容易導(dǎo)致違警人產(chǎn)生不良情緒，喪失了拘留處罰對違警人的懲戒作用。[5]

除此之外，在違警罰法當(dāng)中還設(shè)置了罰役這一處罰方式，即要求違警人從事與公共利益相關(guān)的勞役，每天的勞役時間控制在八小時以內(nèi)，如果處罰的勞役時間超過八個小時，則分日執(zhí)行。規(guī)定這一處罰方式主要是由于違警人的行為只是影響了正常的社會秩序，并沒有產(chǎn)生更為嚴(yán)重的后果，因此通過要求違警人從事有關(guān)社會公共利益的勞役，對與其彌補自身不當(dāng)行為產(chǎn)生的后果相適宜。此外，當(dāng)時國民經(jīng)濟水平相對較低，對于難以支付罰金的違警人，采取服勞役的方式更加能夠體現(xiàn)出執(zhí)法的靈活性。在1943年的違警罰法中仍然保留了罰金這一處罰方式，并將其更名為“罰鍰”，這表志著我國近代違警罰法朝著去刑法化的進程邁進了一大步。其通過借鑒近代德國秩序罰當(dāng)中的geldbusse一詞將其定義為罰鍰，而當(dāng)時在秩序罰當(dāng)中，德國便已經(jīng)將罰鍰歸屬在行政制裁的范疇當(dāng)中。我國立法者通過積極學(xué)習(xí)德國的秩序罰，并引用其專業(yè)術(shù)語，是違警罰法實現(xiàn)去刑法化的一大重要象征。另外，在近代違警罰法當(dāng)中，我國還對申誡這一處罰重新進行了規(guī)定，在1928年的違警罰法當(dāng)中，規(guī)定只有自首的違警人才能對其采取申誡，但由于后期立法者認(rèn)為違警人的行為過于輕微，訓(xùn)誡對其而言過于嚴(yán)厲，因此在1943年重新對違警罰法進行修訂的過程中，將這一處罰方式更名為申誡，用以對違警人進行申斥告誡。

(三) 刑事訴訟法依賴性減弱

經(jīng)過多次重新修訂的違警罰法，對違警的處罰流程進行了詳細(xì)規(guī)定，在1943年的違警罰法當(dāng)中，規(guī)定警察機關(guān)需要對管轄范圍內(nèi)的違警案件進行偵查，如果證實違警人確實存在違警行為，則需要結(jié)合實際情況對其采取罰鍰、勞役、申誡等處罰，并嚴(yán)格完成執(zhí)法工作。違警處罰流程的明確規(guī)定，使得以往違警罰法依賴刑事訴訟法的情況被徹底顛覆。1908年在《違警律施行辦法》出臺后，只規(guī)定警察官署可以根據(jù)大清律例對辱罵、毆打的違警行為進行相應(yīng)處罰，而1943年違警罰法當(dāng)中對警察官署的違警裁判管轄權(quán)進行重新明確，從立法高度上肯定了警察機關(guān)在管轄違警事件中的法律權(quán)益。不僅如此，其在違警罰法當(dāng)中還對違警人申訴和救濟流程進行了統(tǒng)一明確。違警罰法明確規(guī)定，警察機關(guān)需要對違警人的違警行為，視情節(jié)嚴(yán)重程度予以相應(yīng)的行政處分。如果違警人對行政處分有異議，可以在接到裁決書的五日內(nèi)提出訴求，上級官署在接收違警人的申訴之后，應(yīng)當(dāng)在十五日之內(nèi)對其進行重新裁決。

從清律中出現(xiàn)違警罪以來，直至1943年完成了對違警罰法的全面修訂，近代中國警察治安處罰法規(guī)從原本依附于刑法的存在慢慢獨立為一種獨立法典，不僅可以完全獨立使用并且其處罰形式等內(nèi)容也得到了極大充實，站在立法的高度上來看，我國近代違警罰法的立法，就是我國治安處罰法規(guī)實現(xiàn)去刑法化的演變過程。

參考文獻：

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