《鐵路安全管理條例》立法評析與修改建議

程亮生,李素琴

(山西省政法管理干部學院,山西 太原 030012)

2013年7月24日由國務院第18次常務會議通過，自2014年1月1日起施行的《鐵路安全管理條例》(簡稱《條例》)向上承接《鐵路法》，向下作為各鐵路局制定行車組規(guī)則的指導依據(jù)，對于保障鐵路運輸安全發(fā)揮了重要作用。近日，筆者受國家鐵路局科技與法制司王平司長及《條例》主要起草和召集人孫林研究員委托，配合對施行4年來的情況進行了項目的立法后評估，現(xiàn)結合《條例》和具體情況中的一些問題談幾點看法與建議。希望對未來立法的修改有所裨益。

一、《條例》的制定背景與歷史演變

鐵路是國民經濟和社會發(fā)展的重要基礎設施，鐵路安全管理關系國計民生，國家高度重視，不斷通過立法在內的多種途徑進行加強和完善。早在1989年，國務院就制定公布了《鐵路運輸安全保護條例》，2004年又根據(jù)社會發(fā)展需要對《鐵路運輸安全保護條例》中不適應改革要求的規(guī)定進行了全面調整和修訂，適應了當時社會發(fā)展的要求，對于保障鐵路運輸安全發(fā)揮了重要作用。

其后十年來，由于高速鐵路的快速發(fā)展和既有鐵路的提速，對鐵路沿線安全環(huán)境提出了更高要求，尤其是2013年3月，國務院發(fā)布《國務院機構改革和職能轉變方案》，開啟新一輪大部制改革。將組成部門減少至25個。其中主要焦點與亮點便是對原鐵道部進行重組，實行鐵路政企分開，將其擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，由交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進綜合交通運輸體系建設。在此基礎上組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責，負責擬訂鐵路技術標準，監(jiān)督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。同時還組建了中國鐵路總公司，承擔原鐵道部的企業(yè)職責，負責鐵路運輸統(tǒng)一調度指揮，經營鐵路客貨運輸業(yè)務，承擔專運、特運任務，負責鐵路建設，承擔鐵路安全生產主體責任等。在此大背景下， 2004年修訂后的《鐵路運輸安全保護條例》所設定的鐵路線路安全保護區(qū)范圍及相關管理制度已不能適應新形勢發(fā)展需要。因此，為了加強鐵路安全管理，保障鐵路運輸安全和暢通，保護人身安全和財產安全，國務院在全面修訂《鐵路運輸安全保護條例》基礎上，于2013年7月24日制定了《鐵路安全管理條例》，對鐵路線路安全保護區(qū)的相關制度作了進一步的調整完善，《鐵路安全管理條例》此時應時應勢而出則成為了社會發(fā)展的必然?！稐l例》結合鐵路改革與發(fā)展新的實踐，對鐵路建設質量安全、鐵路專用設備質量安全、鐵路線路安全、鐵路運營安全以及社會公眾對保護鐵路安全的義務等作了全面規(guī)定，確立了從點到面，全方位的以安全為理念的鐵路“大安全”理念，適應了當時大部制改革及鐵路政企分開要求，從立法層面上進一步提升了國家對鐵路安全的有效管理和控制，也有效提升了鐵路服務質量，加快鐵路發(fā)展進程，并迅速產生了鐵路市場化競爭品牌的效應。

二、《鐵路安全管理條例》的運行中的不足分析與建議

(一)《條例》設定的鐵路運輸安全監(jiān)管制度不符合中國鐵路實際

我國現(xiàn)行《條例》關于鐵路運輸安全監(jiān)管制度規(guī)定于第三、第四、第五條中。從內容來看，現(xiàn)行監(jiān)管體制仍明顯帶有政企合一的痕跡。因此，筆者建議：鐵路安全管理方式上應實行相關企業(yè)主體負責，鐵路監(jiān)管部門動態(tài)監(jiān)管的安全管理體制。(1)落實好企業(yè)主體責任，給企業(yè)松綁。國家設立的鐵路監(jiān)管部門強化動態(tài)和宏觀監(jiān)管，不參與具體事務性管理；(2)鐵路運輸事務性安全由建設、運輸、設備制造維修單位依各自職權范圍具體負責；(3)擬定、落實好動態(tài)監(jiān)管制度。國家設立的鐵路監(jiān)管部門可通過制定年報制度、臨時性抽查巡檢制度及突發(fā)安全事故的層報督促制度等來實現(xiàn)對安全主體責任單位的動態(tài)監(jiān)管；(4)鐵路沿線地方政府作為綜合性行政單位，在必要時得積極配合協(xié)助主體單位工作，但不能越俎代庖。主要原因在于，從本身職能上講，沿線政府作為綜合性行政單位，主要履行的是綜合性管理的行政職能，對鐵路安全等專業(yè)性強的行業(yè)，政府畢竟不專業(yè)，雖可進行配合、協(xié)調工作，但作為專業(yè)性安全部門的主體部門則不甚妥當。因此，建議在立法中也予以明確，對《條例》第四條最后一句改為：配合做好鐵路安全保障的有關工作。

(二)《條例》關于鐵路線路、橋梁、隧道、站場的安全保護制度不甚合理，其中保護區(qū)范圍規(guī)定應適當擴大

從安全和環(huán)保角度而言：(1)鐵路線路保護區(qū)應預留有相應發(fā)展空間；(2)應在經過的城市區(qū)劃定的保護區(qū)域內增加綠化輔助帶，減少噪聲污染，同時增強營運安全；(3)其他區(qū)域還應考慮線路所經區(qū)域各自實際情況，如郊區(qū)、農村、河流、保護區(qū)內農田、水利、環(huán)保、水土保持等要求以趨和諧合理，這項工作牽一發(fā)而動全身，因此，應從大處著眼，細處著手，通盤總體考慮。但總體而言，應將擴大保護區(qū)范圍作為原則。建議：對高鐵和其他鐵路線路經過路段保護區(qū)在條例原基礎上對應予以相應增加，同時還要結合鐵路沿線所經路段人口分布、建筑、國土分布的實際情況，還要兼顧農田水利、環(huán)保等線路途徑不同區(qū)域的諸多要求，可否以相應外延5米為一個參考單元？需進一步調研分析可行性、趨同性。

(三)《條例》對高速鐵路的規(guī)定應予以整合、完善、加強

高鐵與普通鐵路相比除具備普通鐵路的基本特征外，還具有速度更快及對產品質量、安全系數(shù)、運行技術要求更高、規(guī)程更細更嚴格。

現(xiàn)《條例》規(guī)定較過去相比細化了，散見于條例各章中。從內容規(guī)定角度來看適應了鐵路快速發(fā)展的要求。但從體系化角度來看稍顯松散，且部分內容也略顯不足。筆者認為，對于高鐵這一蓬勃發(fā)展的事物，具有不同于普通鐵路的諸多特征，應宜在《條例》中將相關條款予以整合，在整合基礎上以專章形式單獨作出規(guī)定為妥。同時在內容上也應在原條例基礎上增加或完善，以適應日新月異高速鐵路發(fā)展之要求。如運營安全、建設質量安全標準、安全規(guī)程、法律責任等，切實做到高鐵運行全覆蓋。

(四)《條例》對社會公眾保護鐵路運輸安全的責任及義務的規(guī)定不符合實際，應予改變。

現(xiàn)《條例》第七條第二款規(guī)定： 任何單位或者個人發(fā)現(xiàn)損壞或者非法占用鐵路設施設備、鐵路標志、鐵路用地以及其他影響鐵路安全的行為，有權報告鐵路運輸企業(yè)，或者向鐵路監(jiān)管部門、公安機關或者其他有關部門舉報。接到報告的鐵路運輸企業(yè)、部門應當根據(jù)各自職責及時處理。

上述規(guī)定將社會公眾對鐵路安全的義務僅規(guī)定為道德義務，從技術層面而言無可厚非，因為普通個人對鐵路安全確實只是負有道德層面義務。但由于鐵路安全危險系數(shù)大，一旦發(fā)生事故則后果不堪設想，國家和人民生命財產會遭受重大損失。故而從公共利益角度而言，理應成為每個社會公眾(單位和個人)應盡之職責。因此，第七條第二款應將“有權”變更為“有義務”方為合理。將危險發(fā)現(xiàn)后的報告作為社會公眾的注意義務與應盡職責，并以立法形式規(guī)定下來，一定程度上可以增強社會公眾的安全意識與責任意識，于國于社會均大有裨益。同時，為了鼓勵倡導這種見義勇為行為，可以設置相應獎勵制度予以輔助運行，此在現(xiàn)《條例》第七條第三款中已有體現(xiàn)。

(五)《條例》設定的法律規(guī)范條文在立法技術上與部分上位法不銜接

1.部分條文由于上位法的修改而出現(xiàn)了立法上的不銜接，因而建議及時修改。如《條例》第六十四條第三款關于保護旅客身份信息的內容外延不周延，第一百零二條關于旅客信息法律責任條款與《民法總則》第一百一十一條、《刑法》第二百五十三條之一(侵犯公民個人信息罪)內容不相銜接，應予以相應修改，便于與上述二基本法、上位法規(guī)定相協(xié)調。具體地，《條例》第六十四條第三款規(guī)定：鐵路運輸企業(yè)應當采取有效措施為旅客實名購票、乘車提供便利，并加強對旅客身份信息的保護。鐵路運輸企業(yè)工作人員不得竊取、泄露旅客身份信息。《條例》第一百零二條規(guī)定：鐵路運輸企業(yè)工作人員竊取、泄露旅客身份信息的，由公安機關依法處罰。

筆者認為：侵犯公民個人信息內涵應不僅限于《條例》表述的竊取、泄露，事實上還包括了買賣等方式；在侵權主體上不僅限于個人，而且還應包括單位；在形式上不僅包括非法收集的，也應包括合法收集但非法使用的。這些《條例》相對表述不周延，應予完善。筆者建議：(1)可將《條例》第六十四條第三款修改為：鐵路運輸企業(yè)應當采取有效措施為旅客實名購票、乘車提供便利，并加強對旅客身份信息的保護。鐵路運輸企業(yè)及其工作人員不得竊取、泄露、非法買賣所獲取的旅客身份等個人信息。(2)可將《條例》第一百零二條修改為：鐵路運輸企業(yè)及其工作人員竊取、泄露、非法買賣所獲取的旅客身份等個人信息，情節(jié)嚴重的，由公安機關依法處罰。構成犯罪的，依法追究相關部門或人員刑事責任。

2.立法技術上還應注意與《鐵路法》等上位法之間的銜接。具體而言，《條例》應對鐵路內涵及調整范圍作出具體明晰規(guī)定?！吨腥A人民共和國鐵路法》第二條明確規(guī)定： 本法所稱鐵路，包括國家鐵路、地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線；《鐵路安全管理條例》規(guī)定了高鐵，普通鐵路，專用鐵路。但是隨著社會經濟的發(fā)展，一些城市之間出現(xiàn)的城際鐵路也應包含在鐵路內涵范圍之內，城際鐵路與高鐵的異同也應予以厘清。

三、對《條例》完善的補充建議

除上所述外，筆者認為，尚有部分規(guī)定需要在修改時予以重視。具體有：(一)《條例》第一條中應規(guī)定制定本條例的上位法依據(jù)，建議如下：第一條：為了加強鐵路安全管理，保障鐵路運輸安全和暢通，保護人身安全和財產安全，依據(jù)《中華人民共和國鐵路法》，制定本條例。 (二)對第三十條立法內容做相應修改。 《條例》第三十條：在鐵路線路安全保護區(qū)內建造建筑物、構筑物等設施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，應當征得鐵路運輸企業(yè)同意并簽訂安全協(xié)議，遵守保證鐵路安全的國家標準、行業(yè)標準和施工安全規(guī)范，采取措施防止影響鐵路運輸安全。鐵路運輸企業(yè)應當派員對施工現(xiàn)場實行安全監(jiān)督。 完善建議如下：非經法定許可并有法律依據(jù)，任何單位、部門、個人不得在鐵路線路安全保護區(qū)內建造新建筑物、構筑物等設施，進行取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品等類似影響、危及鐵路運輸安全性質的行為。確屬需要且必須的，應當征得鐵路運輸企業(yè)同意并簽訂安全協(xié)議，遵守保證鐵路安全的國家標準、行業(yè)標準和施工安全規(guī)范，采取措施防止影響鐵路運輸安全。鐵路運輸企業(yè)應當派員對施工現(xiàn)場實行安全監(jiān)督。 (三)《條例》第三十二條內容本身表述矛盾，易生歧義，應做相應修改。 《條例》第三十二條：在鐵路線路安全保護區(qū)及其鄰近區(qū)域建造或者設置的建筑物、構筑物、設備等，不得進入國家規(guī)定的鐵路建筑限界。 建議對該條依內容予以分款表述，內容也應作相應更改，具體為：第一款：除因國家建設需要并經法定許可外，在鐵路線路安全保護區(qū)不得新建或新設建筑物、構筑物、設備等相關設施。 第二款：在鐵路線路安全保護區(qū)外鄰近區(qū)域新建造或者新設上述設施設備的，需遵守國家規(guī)定的界限、高度、內容、方式進行。 (四)立法技術層面應對《條例》第七十七條中危害鐵路安全的行為做概括式與列舉式相結合形式。

《條例》第七十七條中以完全列舉形式列舉了16種危害鐵路安全的行為，這在立法技術上容易掛一漏萬。因為現(xiàn)實生活的復雜性與不可預知性，隨著社會的發(fā)展，完全會有新的危險行為出現(xiàn)。因此建議在第16種行為后增加概括式規(guī)定其他危害鐵路安全的行為。