公務(wù)員離職的規(guī)范與保障

杜楠竹

(甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

近年來，公務(wù)員離職后不正當(dāng)?shù)膹臉I(yè)行為導(dǎo)致的腐敗問題受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。為了把離職公務(wù)員濫用權(quán)力的行為關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止新型腐敗的滋生，有必要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的限制。我國現(xiàn)行的相關(guān)法律雖然對(duì)公務(wù)員離職后的從業(yè)行為做出一些規(guī)定，但在其制度的設(shè)計(jì)上，如限制時(shí)間、限制范圍、處罰力度等方面的規(guī)定還相對(duì)模糊，且有一定的局限性，執(zhí)行中也存在諸多問題。因此，應(yīng)根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要，同時(shí)立足于我國國情，加強(qiáng)這類制度的規(guī)范與保障，從而更好地維護(hù)社會(huì)公平正義。本文以此為背景，擬對(duì)我國公務(wù)員離職后從業(yè)限制的相關(guān)規(guī)定，有針對(duì)性地提出一些建議和看法。

一、公務(wù)員離職的概況分析

(一)公務(wù)員離職的界定

本文中公務(wù)員離職的概念界定以現(xiàn)行《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)的第一百零二條規(guī)定為準(zhǔn)，即包括公務(wù)員辭職和退休。公務(wù)員辭職，是指公務(wù)員自愿提出，并由任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法定程序解除其與機(jī)關(guān)的職務(wù)關(guān)系。公務(wù)員退休，是指公務(wù)員達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡或者完全喪失工作能力的，應(yīng)當(dāng)退休。

(二)離職后從業(yè)限制依據(jù)梳理

我國現(xiàn)行的關(guān)于限制公務(wù)員離職后從業(yè)行為的法律和文件有：1997年實(shí)行的《律師法》第四十一條、2001年修正后的《法官法》、《檢察官法》都對(duì)離職法官和檢察官做出了相應(yīng)的任職回避的規(guī)定。2006 年起實(shí)施的《公務(wù)員法》第一百零二條，主要對(duì)公務(wù)員離職后的行為、期限、及違反從業(yè)限制的法律責(zé)任做出了明確規(guī)定。2009 年《刑法修正案(七)》增設(shè)第三百八十八條之一第二款，將受賄罪主體延伸至離職的國家工作人員。2017年，中組部、人社部、國家工商總局、國家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為的意見》，主要設(shè)立了地域限制和行業(yè)限制。

(三)離職制度的問題分析

1.法律制度較少，具體內(nèi)容過于籠統(tǒng)，可操作性差。我國關(guān)于公務(wù)員離職后從業(yè)限制的法律及相關(guān)文件數(shù)量較少，對(duì)規(guī)制和調(diào)控公務(wù)員離職后從業(yè)行為起到的作用較小。例如，《公務(wù)員法》第一百零二條第一款規(guī)定，雖然在一定程度上對(duì)公務(wù)員離職后從事經(jīng)營活動(dòng)可能產(chǎn)生的腐敗做出了適當(dāng)規(guī)定，但對(duì)于再就業(yè)行為的限制不明確，過于模糊和粗糙，在實(shí)際執(zhí)行中，如果過于嚴(yán)格就存在剝奪公務(wù)員正當(dāng)從業(yè)權(quán)利的嫌疑，反之又可能對(duì)離職公務(wù)員起不到規(guī)范和約束作用。

2.監(jiān)督機(jī)制不健全，執(zhí)行不力。我國現(xiàn)有的法律對(duì)公務(wù)員離職的監(jiān)管都沒有做出明確的規(guī)定，整個(gè)機(jī)制的運(yùn)行缺乏事前監(jiān)控和事中監(jiān)督，缺乏操作層面的認(rèn)定和實(shí)質(zhì)上的處罰，使相關(guān)規(guī)定不能得到有效實(shí)施和貫徹?！豆珓?wù)員法》第一百零二條第二款雖然對(duì)違規(guī)行為從行政和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面進(jìn)行了相對(duì)應(yīng)的處罰，但是其處罰范圍比較狹窄，處罰力度也不夠大，在實(shí)際執(zhí)行中容易流于形式，對(duì)公務(wù)員離職后違規(guī)行為的監(jiān)管存在操作困難。

二、公務(wù)員離職制度的完善思路

要對(duì)離職公務(wù)員進(jìn)行更好的管理和監(jiān)督，應(yīng)該從法律制度上盡量細(xì)則化、透明化，以利于更有效地操作執(zhí)行。這就需要不斷地完善公務(wù)員離職后的規(guī)范制度，這也是現(xiàn)代法治國家的必然選擇。

(一) 必要性分析

1. 預(yù)防新型腐敗的滋生。新型腐敗主要是指離職公務(wù)員的“下?！毙袨椤＞唧w而言，公務(wù)員“下?！贝嬖诘耐怀鰡栴}主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，“洗錢”。有些公務(wù)員在職時(shí)利用自己手中的公共權(quán)力聚斂大量不法錢財(cái)，但又懼怕被查處，致使有錢不敢花，于是選擇離開公務(wù)員系統(tǒng)，進(jìn)入所謂的商界。這樣的做法僅僅是為了掩人耳目，通過這種渠道，把在職位有權(quán)力時(shí)獲得的非法收入轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)合理的收入，躲避法律的追究與懲罰。第二，“期權(quán)腐敗”。期權(quán)腐敗是指公務(wù)員放棄現(xiàn)權(quán)套現(xiàn)利的方式，轉(zhuǎn)而將手中公權(quán)力作為一項(xiàng)無形資產(chǎn)進(jìn)行“資本投資”，為自己預(yù)留“出路”，待離職后再套現(xiàn)“投資收益”的戰(zhàn)略。[1]腐敗期權(quán)化現(xiàn)象嚴(yán)重破壞我國市場經(jīng)濟(jì)秩序，形成利益集團(tuán)，激化社會(huì)矛盾，阻礙社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。第三，“公權(quán)轉(zhuǎn)為私權(quán)”。公務(wù)員在其職位上工作的數(shù)年里，毫無疑問地掌握著機(jī)關(guān)單位的內(nèi)部信息和強(qiáng)大的政府關(guān)系人脈網(wǎng)。這種公共資源集中在個(gè)人手中，并隨著職務(wù)的上升，相應(yīng)的公共特權(quán)就變得更有價(jià)值，從而極有可能在離職后的一系列商業(yè)活動(dòng)中，讓公共資源為自己和所在企業(yè)服務(wù)。

2.保障公平的市場競爭秩序。公務(wù)員在政府部門的長期工作中，積累了大量的社會(huì)關(guān)系，人力資源網(wǎng)絡(luò)，并能夠?qū)φ块T產(chǎn)生一定的影響。尤其是職位和級(jí)別較高的人員，他們在系統(tǒng)內(nèi)外的信息不對(duì)稱關(guān)系中占據(jù)著絕對(duì)的、有利的位置。他們掌握著大量的政府信息乃至重大秘密，對(duì)于政府的各項(xiàng)制度和工作流程都熟門熟路，因此壟斷了大部分公共資源。一些離職公務(wù)員利用之前在掌握著政府重要信息的職能部門任職的經(jīng)歷，通過常年積累的人情關(guān)系網(wǎng)，信息資源鏈為自己或私營單位牟利，從而使私營單位迅速有效地?fù)屨剂耸袌?。這無疑給其他市場主體造成不公平的競爭，破壞原有市場的信息資源分配，導(dǎo)致?lián)碛须x職公務(wù)員的市場主體明顯具有更大的市場競爭力。腐敗就此產(chǎn)生，體制內(nèi)與體制外的人員聯(lián)系在一起問題就更加嚴(yán)重，勢必會(huì)阻礙我國市場競爭機(jī)制的健全，最終影響我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和完善。

(二) 完善公務(wù)員離職后的規(guī)范制度

1. 完善公務(wù)員離任審查制度。目前來看，我國公務(wù)員離職后從業(yè)限制的有關(guān)規(guī)定與現(xiàn)有的公務(wù)員離任審查制度脫節(jié)，不能充分發(fā)揮離任審查制度的職能作用，使官商互利、勾結(jié)更加肆無忌憚。有關(guān)部門必須在尊重公務(wù)員正當(dāng)?shù)淖杂蓳駱I(yè)權(quán)，維護(hù)國家公共利益不受損害的前提下，制定更為細(xì)致化、系統(tǒng)化且操作性強(qiáng)的法律條款以規(guī)制其離職后的從業(yè)行為。 第一，建議成立專門的公務(wù)員離職事前審查機(jī)構(gòu)，對(duì)公務(wù)員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和在職期間的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行審查。這樣不僅可以了解其離職前的收入來源和財(cái)產(chǎn)的具體情況，還可以在其離職后獲得巨額來源不明的財(cái)產(chǎn)時(shí)，進(jìn)行及時(shí)有效的追蹤和監(jiān)督。另外，對(duì)于管理層面的審查，可以通過調(diào)查離職公務(wù)員對(duì)于其管轄領(lǐng)域內(nèi)重大項(xiàng)目的決策等具體工作情況是否符合相關(guān)法律程序的要求、較大數(shù)額的資金投放是否存在紕漏等作為審查的突破口。這樣一來，在審查結(jié)果出現(xiàn)消極負(fù)面的不良情況時(shí)，不僅可以追究相關(guān)人員責(zé)任，還可以追查其是否存在“期權(quán)腐敗”等其他隱形違規(guī)的情形。同時(shí)還應(yīng)規(guī)定申請辭職或退休的公務(wù)員在審查結(jié)束前，或者審查結(jié)果確認(rèn)無誤前，不得離職。若在審查時(shí)沒有發(fā)現(xiàn)問題，后來發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)建立行政或者刑事追訟制度，并在訴訟時(shí)效內(nèi)加大其追訴力度。只有保證紀(jì)檢、監(jiān)察、審查等專門機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)員離職時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，才能避免公務(wù)員利用離職來規(guī)避工作失誤，隱匿不法財(cái)產(chǎn)或逃避其他法律責(zé)任。第二，建議成立規(guī)范公務(wù)員離職后從業(yè)行為的特別審查專家組，通過隨機(jī)選取專家的形式，本著保持中立、公平公正和人文關(guān)懷的理念，對(duì)公務(wù)員離職后的行為制定細(xì)致化的從業(yè)規(guī)范，并對(duì)其從業(yè)狀況進(jìn)行不定期審查。例如，根據(jù)公務(wù)員離職前的級(jí)別、擔(dān)任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、工作性質(zhì)等制定相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)；凡從事涉及國家安全、重要機(jī)密等特別領(lǐng)域的公務(wù)員在其離職后應(yīng)要求他們把個(gè)人財(cái)務(wù)情況不定期向監(jiān)管部門上報(bào)，一段時(shí)間內(nèi)不允許他們下海經(jīng)商或者是到私營企業(yè)單位擔(dān)任經(jīng)理、主管、顧問等重要崗位。這樣不僅能避免公務(wù)員利用任職期間積累的人脈和信息資源進(jìn)行不當(dāng)利益的輸送，導(dǎo)致腐敗滋生、損害政府和人民利益，同時(shí)也能做到尊重公務(wù)員離職后的自由擇業(yè)權(quán)，促進(jìn)政府與公務(wù)員之間的相互交流、相互信任、以及相互尊重。

2.建立公務(wù)員離職公示制度。公務(wù)員離職的具體情況應(yīng)該通過紙媒或互聯(lián)網(wǎng)媒介等方式在其離職后的一定期限內(nèi)向全社會(huì)公示，以增強(qiáng)從業(yè)限制條款的可操作性。 第一，建議在原工作單位網(wǎng)站上公示公務(wù)員的離職審查結(jié)果和職后去向，直至從業(yè)限制期屆滿。離職的公務(wù)員也應(yīng)不定期向原單位和有關(guān)主管部門報(bào)告其之后的從業(yè)情況。原主管部門根據(jù)所掌握的情況也應(yīng)及時(shí)向全單位通報(bào)并公示。公務(wù)員離職后不如實(shí)匯報(bào)或者不及時(shí)匯報(bào)其從業(yè)情況的，應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的處罰。第二，建議接管單位也應(yīng)將其接收的公務(wù)員在新的工作中所擔(dān)任的職務(wù)、工作的范圍等具體情況向全社會(huì)公示，不如實(shí)或者不及時(shí)公示的，也應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的處罰。第三，建議還應(yīng)從社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等方面擴(kuò)大監(jiān)督的主體并進(jìn)一步完善操作細(xì)節(jié)。比如，成立群眾監(jiān)督機(jī)構(gòu)，讓監(jiān)管離職公務(wù)員的行為透明化；也可以在當(dāng)?shù)卣拈T戶網(wǎng)站上設(shè)立專門板塊對(duì)公務(wù)員離職后的具體情況進(jìn)行公開。只有廣泛地接受監(jiān)督，才能從根本上打擊公務(wù)員利用工作關(guān)系尋求個(gè)人利益，防止“以退為進(jìn)”的腐敗行為發(fā)生。

3.完善公務(wù)員離職違規(guī)處罰制度。進(jìn)一步加大對(duì)離職后隱形腐敗的打擊力度，就必須增強(qiáng)對(duì)違規(guī)公務(wù)員的處罰力度，從而強(qiáng)化對(duì)離職公務(wù)員再就業(yè)行為的監(jiān)管。雖然我國《公務(wù)員法》對(duì)違規(guī)從業(yè)行為的處罰做出了規(guī)定，但遺憾的是這些規(guī)定都不夠完善，不能有效的達(dá)到制約的目的。如果審查歸審查、但處罰力度不夠，審查制度的權(quán)威性和規(guī)范性也依舊得不到彰顯。所以應(yīng)明確對(duì)于違規(guī)公務(wù)員的處罰種類和處罰幅度。 第一，建議對(duì)存在違規(guī)從業(yè)行為的離職公務(wù)員加大處罰措施和處罰力度。例如，對(duì)違規(guī)公務(wù)員進(jìn)行與其違法所得相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲的刑事處罰。同時(shí)在此基礎(chǔ)上應(yīng)加大對(duì)限期改正時(shí)間上的約束以及罰款數(shù)額的增加，使其違法違紀(jì)行為的成本增大，阻止其腐敗行為的產(chǎn)生。另外也應(yīng)對(duì)其接收單位進(jìn)行處罰，根據(jù)其違規(guī)性質(zhì)的不同，加大對(duì)接收單位的處罰力度，才能更好地實(shí)現(xiàn)立法意旨。第二，建議處罰權(quán)要由紀(jì)檢部門、公務(wù)員管理部門和工商部門共同享有，這樣有利于增強(qiáng)懲處的科學(xué)性和民主性。同時(shí)應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察部門主導(dǎo)這一工作，因其本身就是反腐部門，具有較高的權(quán)威和震懾力，這樣一來處罰的效果會(huì)更好。

三、規(guī)范公務(wù)員離職的保障制度

就目前來看，我國公務(wù)員離職后的社會(huì)保障要比整個(gè)社會(huì)的保障制度滯后。雖然在《公務(wù)員法》中，對(duì)公務(wù)員離職后的保障問題做了專門的規(guī)定，但從實(shí)踐情況看來還不盡如人意。規(guī)范保障制度、完善保障措施，對(duì)公務(wù)員離職后可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理有效地規(guī)避，勢必能起到一定的積極作用。

(一)完善公務(wù)員退休制度

退休生活的保障是每個(gè)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，也是公務(wù)員權(quán)利保障的重要組成部分。完善退休制度，制定科學(xué)有序的退休金發(fā)放辦法，以及退休人員醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則，有利于建立合理的公務(wù)員養(yǎng)老機(jī)制，展現(xiàn)我國公務(wù)員退休制度的優(yōu)越性、社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定性、同時(shí)也能降低發(fā)生腐敗的概率。

1.健全公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。公務(wù)員的退休養(yǎng)老金是政府一筆經(jīng)常性的支出，應(yīng)根據(jù)具體情況因地制宜。根據(jù)各類退休公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同需求，加快退休公務(wù)員多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)。建議以國家提出的堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)退休公務(wù)員個(gè)人賬戶的管理制度，實(shí)施多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，使得廣大退休公務(wù)員的權(quán)益得到保障，從而促進(jìn)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展進(jìn)程，使其合理有效的實(shí)施、覆蓋全面化，為公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)公平公正提供有效的依據(jù)，有利于保證公務(wù)員退休后的生活質(zhì)量，防止離職后腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.提高退休后待遇。一般來講，一個(gè)普通的在職公務(wù)員，其基本工資待遇相對(duì)低于社會(huì)其他從業(yè)人員。因此在其退休后，理應(yīng)在享受全民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的同時(shí)，還應(yīng)享受國家對(duì)其退休的補(bǔ)償金及其他福利待遇。這樣通過加強(qiáng)退休金的發(fā)放和提高退休金額度，可以消除退休公務(wù)員的后顧之憂，使其能夠較為順利地安度晚年，不用鋌而走險(xiǎn)利用手中的剩余權(quán)力追求更優(yōu)渥的物質(zhì)財(cái)富來滿足生活需求。如果退休的公務(wù)員在其退休后有再就業(yè)的想法，政府應(yīng)當(dāng)積極地為其提供優(yōu)惠政策，比如免費(fèi)培訓(xùn)、優(yōu)先上崗、減免個(gè)稅等待遇。這樣也能在一定程度上削減一些離職后的腐敗現(xiàn)象。

(二)完善公務(wù)員離職后再就業(yè)制度

公務(wù)員是一個(gè)特殊的群體，他們一直擁有固定的工作模式和緊張有序的生活狀態(tài)。一旦他們離開原有單位，這種平衡就會(huì)被打破，很有可能出現(xiàn)被拋棄和自我價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)的低谷心理。致使在競爭日趨激烈、就業(yè)形勢不容樂觀的市場中缺乏競爭力，顯得無所適從。如果在這期間，他們被一些別有用心的人安排了新的工作，在新的環(huán)境下他們極容易放松警惕，從而輕易地被利用，走上違反職業(yè)道德甚至違法的道路。鑒于此，完善離職公務(wù)員再就業(yè)制度，是充分保障其權(quán)利的重要方式。

1.拓寬公務(wù)員離職后的再就業(yè)渠道。建議成立專門的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，為公務(wù)員再就業(yè)從信息和途徑上加以引導(dǎo)和支持。還應(yīng)為其提供免費(fèi)的就業(yè)信息咨詢服務(wù)，再根據(jù)崗位需要向招聘單位優(yōu)先推薦離職公務(wù)員，從而保障離職公務(wù)員可以在重新?lián)駱I(yè)上能夠有所選擇。

2.提供公務(wù)員再就業(yè)的培訓(xùn)和指導(dǎo)。人力資源保障機(jī)構(gòu)應(yīng)組織仍處待業(yè)期間的公務(wù)員進(jìn)行職業(yè)測評(píng)。并應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐氖袌鲂枨螅凑詹煌瑢I(yè)、不同崗位、不同結(jié)構(gòu)的離職公務(wù)員進(jìn)行分類培訓(xùn)，通過再教育的方式拓寬再就業(yè)視角、提升再就業(yè)專業(yè)技術(shù)能力。同時(shí)，也可以適當(dāng)放寬公務(wù)員某些職業(yè)資格考試的限制，允許非專業(yè)技術(shù)崗位的公務(wù)員考取相關(guān)職業(yè)資格證書等，從而提高他們的市場競爭力。

3.完善公務(wù)員再就業(yè)的優(yōu)惠政策。政府可以從經(jīng)濟(jì)上給予離職公務(wù)員一定的扶持。例如，對(duì)于再就業(yè)的公務(wù)員，可以提供相關(guān)稅費(fèi)減半的政策，或者給予一定期限的個(gè)稅減免；對(duì)于公務(wù)員離職后的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納，允許其一次性補(bǔ)繳一定年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)，以補(bǔ)足養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取的最低年限。另外，政府應(yīng)鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)公務(wù)員離職后進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，為其提供創(chuàng)業(yè)場地、貸款、稅收等方面的優(yōu)惠，使其能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

綜上，筆者建議，在法制層面要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的細(xì)化及可操作性，比如完善離任審查制度、完善再就業(yè)制度和退休制度等。通過對(duì)我國公務(wù)員離職制度的分析，呼吁專家學(xué)者及社會(huì)各界關(guān)注對(duì)這一問題的研究，為我國法治化反腐提供有力的制度保障。同時(shí)，在充分尊重公務(wù)員離職后從業(yè)自由權(quán)利的同時(shí)，樹立公務(wù)員清正廉潔的形象，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員系統(tǒng)穩(wěn)定、長效、可持續(xù)的發(fā)展，最終促進(jìn)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。這也將有利于構(gòu)建公正、高效、廉潔、法治的政府，推動(dòng)和諧社會(huì)長久有序的健康發(fā)展。

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