關(guān)于我省地稅系統(tǒng)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的思考

□張東霞

稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制是指稅務(wù)機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)內(nèi)部行政管理和稅收?qǐng)?zhí)法全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保正確執(zhí)行稅收政策法規(guī)、提高稅收工作效率、防范稅務(wù)管理和行政管理風(fēng)險(xiǎn)的一種工作機(jī)制。作為國(guó)家財(cái)政收入集聚和調(diào)節(jié)分配政策的直接執(zhí)行者，加強(qiáng)和完善稅務(wù)部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，是打造科學(xué)、高效、規(guī)范、廉潔的稅務(wù)干部隊(duì)伍，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和制度建設(shè)，防范稅收?qǐng)?zhí)法和稅務(wù)部門行政管理風(fēng)險(xiǎn)的重要保證。隨著全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)深入推進(jìn)集制度、流程、信息、監(jiān)督“四道防線”于一體的內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，內(nèi)控工作也正在成為新形勢(shì)下提高我省地稅部門公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平的有力切入點(diǎn)。

一、開展內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的必要性研究

稅務(wù)部門相對(duì)于一般行政事業(yè)單位有著獨(dú)特的工作特性特點(diǎn)，決定著稅務(wù)系統(tǒng)必須組織和實(shí)施好內(nèi)控，以進(jìn)一步防控風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化服務(wù)、提升形象。主要概括為以下方面：

（一）管理層級(jí)多。地稅系統(tǒng)自省局以下實(shí)行地方政府和上級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。相比其他行政機(jī)關(guān)，管理層級(jí)多，條塊關(guān)系共存，容易引發(fā)雙向信息傳遞風(fēng)險(xiǎn)。

（二）隊(duì)伍規(guī)模大。我省地稅系統(tǒng)是行政主管部門中所轄人員最多的單位之一，機(jī)構(gòu)龐大、人員眾多的情況,容易引發(fā)思想認(rèn)識(shí)不一致、政策理解不一致以及行動(dòng)步調(diào)不一致的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）工作責(zé)任重。稅收是實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政收入的主要手段，也是實(shí)行經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和調(diào)節(jié)收入分配的重要方式，對(duì)完善國(guó)家治理具有基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。稅收還直接關(guān)系著公民的切身利益，稅制改革、稅收?qǐng)?zhí)法、納稅服務(wù)等工作越來越受到公眾的關(guān)注。

（四）執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)高。稅務(wù)部門直接面對(duì)納稅人，是真正的“窗口單位”，執(zhí)法事項(xiàng)存在“點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣”的特點(diǎn)，在稅務(wù)征收、管理、稽查過程中，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不可避免。

二、我省地稅系統(tǒng)內(nèi)部控制工作現(xiàn)狀

山西省地稅系統(tǒng)以省市督察內(nèi)審部門全面承接內(nèi)控機(jī)制建設(shè)日常管理工作為契機(jī)，有序組織推進(jìn)內(nèi)部控制工作。

（一）組織機(jī)構(gòu)保障方面。各級(jí)地稅機(jī)關(guān)均成立了內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行內(nèi)控“一把手”負(fù)責(zé)制，建立聯(lián)席會(huì)議制度，配備內(nèi)控專人專崗，構(gòu)建起了“內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組全面抓，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，管理部門和主責(zé)部門各盡其職”的集智聚力共治格局。全系統(tǒng)各單位、各部門共確定承辦內(nèi)控建設(shè)工作人員（兼職）428人，其中，省級(jí)26人，市級(jí)22人，縣區(qū)（分局）380人。

（二）制度體系建設(shè)方面。在轉(zhuǎn)發(fā)稅務(wù)總局《全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制基本制度（試行）》、《全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制管理制度（試行）》和《全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用軟件內(nèi)控內(nèi)生化管理制度（試行）》等總綱性制度的同時(shí)，省局制定出臺(tái)了《山西省地稅系統(tǒng)稅務(wù)稽查風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制制度（試行）》等9項(xiàng)專項(xiàng)制度和操作指引文檔，涵蓋稅收法規(guī)、政策制定、征管、納服、稽查和人事、財(cái)務(wù)管理、政府采購(gòu)與政務(wù)管理等各工作領(lǐng)域，經(jīng)省局內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組集體審議后通過，于2017年11月1日正式施行。市、縣級(jí)地稅機(jī)關(guān)正在按照專項(xiàng)制度和操作指引的要求，結(jié)合本地實(shí)際，明晰崗位職責(zé)，細(xì)化工作規(guī)程。

（三）信息技術(shù)支撐方面。按照稅務(wù)總局“制度+科技”要求的技術(shù)參數(shù)指標(biāo)，完成內(nèi)控監(jiān)督平臺(tái)上線的基礎(chǔ)軟硬件環(huán)境配備及上線前培訓(xùn)的師資培訓(xùn)；完成對(duì)金稅三期上線后仍在繼續(xù)使用的所有稅收業(yè)務(wù)軟件和行政管理業(yè)務(wù)軟件的內(nèi)控內(nèi)生化控制情況、軟件運(yùn)行情況、風(fēng)險(xiǎn)控制結(jié)果及內(nèi)生化改造計(jì)劃的調(diào)查摸底和內(nèi)控總體評(píng)價(jià)。

三、推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的困難與挑戰(zhàn)

（一）思想認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一。一些單位缺乏把內(nèi)控機(jī)制建設(shè)融入日常稅收管理和行政管理各環(huán)節(jié)的意識(shí)，不同程度地存在重管理輕防控的現(xiàn)象；有的部門將崗責(zé)風(fēng)險(xiǎn)單純歸結(jié)為操作失誤風(fēng)險(xiǎn)，沒有真正從內(nèi)控機(jī)制的角度查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；還有一些稅務(wù)干部對(duì)內(nèi)控制度的理解接受程度不夠深入，存在“事不關(guān)己論”思想，認(rèn)為內(nèi)控是單位、部門領(lǐng)導(dǎo)或是紀(jì)檢、巡視、督審等部門的工作，未能在工作中發(fā)揮好內(nèi)控作用。

（二）落地基礎(chǔ)仍較薄弱。一是協(xié)作機(jī)制方面。內(nèi)控工作是一項(xiàng)需要各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門和全體干部全面參與的全局性、系統(tǒng)性工程，需要加深部門之間、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間的科學(xué)性制衡設(shè)計(jì)，形成綜合防御、合力凝聚的控制監(jiān)督良性互動(dòng)局面。二是制度落實(shí)方面。部分單位存在照本宣科、照搬其他單位做法，未能按照內(nèi)控建設(shè)工作要求，認(rèn)真梳理本單位業(yè)務(wù)流程，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地制定有特色的內(nèi)控建設(shè)措施并融入日常管理，制度的執(zhí)行依賴基層干部的自覺，沒有真正起到全面覆蓋、認(rèn)真落實(shí)、有效防控風(fēng)險(xiǎn)的作用。三是考評(píng)追責(zé)方面。考核工作定性與定量的依據(jù)不夠明確，過錯(cuò)認(rèn)定與責(zé)任追究方式不夠明確，影響了內(nèi)控建設(shè)工作的實(shí)際成效。

（三）技術(shù)支撐仍顯不足。稅務(wù)總局內(nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)上線運(yùn)行之前，信息化手段在稅收業(yè)務(wù)與行政管理風(fēng)險(xiǎn)防控中的運(yùn)用仍不夠到位，軟件內(nèi)控內(nèi)生化工作仍需加強(qiáng)評(píng)估研判。

四、推進(jìn)內(nèi)部控制機(jī)制落地的對(duì)策探討

在深入推進(jìn)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的落地中，建議需關(guān)注三方面關(guān)系。

（一）頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐落地的關(guān)系

1.組織到位。稅務(wù)總局已經(jīng)明確了內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的“一把手”負(fù)責(zé)制，各級(jí)地稅部門應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制基本制度（試行）清晰界定內(nèi)控管理部門和各主責(zé)部門的職責(zé)分工，進(jìn)一步完善健全多層級(jí)組織保障體系，初步形成“全面覆蓋、全員參與、全過程、全方位”的內(nèi)控運(yùn)行閉環(huán)，積極推動(dòng)內(nèi)控主體責(zé)任落實(shí)到位。

2.管理到位。目前，稅務(wù)總局制定內(nèi)控基本制度、管理制度及10個(gè)專項(xiàng)制度和省局制定的9個(gè)專項(xiàng)制度及操作指引，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)于稅務(wù)工作“面”上的全覆蓋，但在落地過程中，還需要基于工作實(shí)際進(jìn)行屬地化的細(xì)化補(bǔ)充。各級(jí)地稅部門應(yīng)考慮從制度設(shè)計(jì)、手段適宜性、執(zhí)行效果等方面進(jìn)行深入剖析，推行崗位運(yùn)行流程規(guī)范化，選配業(yè)務(wù)骨干負(fù)責(zé)內(nèi)控管理，理清省、市、縣三級(jí)分層管理脈絡(luò)，明確相應(yīng)崗責(zé)要求；同時(shí)加快探索各專項(xiàng)制度的“山西地稅版”操作規(guī)程，為內(nèi)控專項(xiàng)制度有序推進(jìn)落實(shí)打好基礎(chǔ)，形成橫縱互聯(lián)、縱合橫通的內(nèi)控管理網(wǎng)絡(luò)。

3.契合實(shí)際。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)引領(lǐng)，從梳理風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)鍵點(diǎn)入手，著力防范具有代表性、高發(fā)易發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，著力重點(diǎn)關(guān)注稅務(wù)干部最關(guān)心、最顧慮的問題，重點(diǎn)關(guān)注“非金三”崗位風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，對(duì)照業(yè)務(wù)流程、權(quán)力運(yùn)行軌跡橫縱雙線并行開展風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)自檢，進(jìn)一步核查金稅三期所有業(yè)務(wù)內(nèi)控內(nèi)生化有效性，逐一驗(yàn)證風(fēng)險(xiǎn)指引與現(xiàn)行業(yè)務(wù)崗責(zé)、流程的適配程度，處理好一般和重點(diǎn)之間的關(guān)系，優(yōu)先防控高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，進(jìn)一步修復(fù)漏洞，確保整個(gè)防控系統(tǒng)“活”起來。

4.強(qiáng)化考核監(jiān)督。堅(jiān)持以績(jī)效考核為指揮棒，通過有效監(jiān)督發(fā)現(xiàn)內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行過程中的問題，并及時(shí)采取措施糾正偏差，確保內(nèi)控機(jī)制有效運(yùn)行。

（二）全局內(nèi)控與部門職責(zé)的關(guān)系

稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控是全面內(nèi)控，內(nèi)控監(jiān)督平臺(tái)不僅內(nèi)控管理部門用，業(yè)務(wù)主責(zé)部門也要用，具體到其中的內(nèi)控子系統(tǒng)而言，更多的需要業(yè)務(wù)主責(zé)部門使用。因此，處理好主責(zé)部門和管理部門的關(guān)系、處理好“上控”和“下控”的關(guān)系、處理好疑點(diǎn)核查和督察內(nèi)審的關(guān)系尤為重要。

1.強(qiáng)化宣傳動(dòng)員。要充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)主責(zé)部門的積極性，在明確主責(zé)部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，內(nèi)控管理部門做好培訓(xùn)、輔導(dǎo)工作，幫助主責(zé)部門起好步。在干部隊(duì)伍中強(qiáng)調(diào)要以新視野、大格局和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光認(rèn)識(shí)內(nèi)控工作的重要性和必要性，持續(xù)深化宣傳教育。通過多種形式、利用新媒體擴(kuò)大對(duì)內(nèi)控工作的宣傳覆蓋面和影響力，營(yíng)造內(nèi)控氛圍，培植內(nèi)控文化，激發(fā)行為自覺，引導(dǎo)各單位實(shí)現(xiàn)從“要我控”到“我要控”的思想認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變。

2.明晰職責(zé)分工?？偩謱用妗肮芸亟Y(jié)合”的二元組織架構(gòu)體系基本理順，效果正在逐步顯現(xiàn)。省局以下層面，研究好、研究透主責(zé)部門與管理部門之間的關(guān)系，是推動(dòng)內(nèi)控工作良性互動(dòng)的根本所在。應(yīng)充分考慮合理分解職責(zé)與工作量，督察內(nèi)審部門作為內(nèi)控工作的管理部門，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、推動(dòng)工作；各業(yè)務(wù)部門作為主責(zé)部門，在內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施中起決定性作用。全國(guó)內(nèi)控試點(diǎn)單位的經(jīng)驗(yàn)表明，只有主責(zé)部門積極參與，積極作為，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)才能順利推進(jìn)。

3.注重任務(wù)分配。省、市、縣三級(jí)的落地任務(wù)各有側(cè)重，省局要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，多承擔(dān)制度整合等工作，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，減輕基層負(fù)擔(dān)；同時(shí)鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，自上而下推動(dòng)內(nèi)控工作的落實(shí)，更加契合基層實(shí)際，打消各級(jí)思想顧慮，激發(fā)活力和動(dòng)力。

4.重視疑點(diǎn)核查?？偩謨?nèi)部控制監(jiān)督平臺(tái)已經(jīng)開發(fā)完成，正在部署全系統(tǒng)的全面推廣上線。平臺(tái)上線后，各級(jí)地稅部門應(yīng)充分利用平臺(tái)掃描疑點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題，有針對(duì)性地開展督察審計(jì)工作；基層單位可以利用平臺(tái)疑點(diǎn)篩查功能，前端性地核查化解執(zhí)法和管理風(fēng)險(xiǎn)。既要不斷拓展監(jiān)控的覆蓋面，也要突出重點(diǎn)，著力抓好重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)事項(xiàng)、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控，循序漸進(jìn)地向縱深發(fā)展。

（三）信息支撐與防控到位的關(guān)系

1.加大內(nèi)控內(nèi)生化覆蓋。內(nèi)控要有生命力，要有力度，就一定要實(shí)現(xiàn)內(nèi)生化。內(nèi)生化的基本要求是把風(fēng)險(xiǎn)防控內(nèi)置在工作制度、工作流程和工作軟件之中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控功能的內(nèi)生化。內(nèi)控不是對(duì)于稅收業(yè)務(wù)流程的簡(jiǎn)單重復(fù)，也不是對(duì)現(xiàn)有制度的顛覆，而是內(nèi)生依附于稅收業(yè)務(wù)，并通過信息反饋形式發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度的缺陷和不足，以實(shí)現(xiàn)稅收業(yè)務(wù)制度體系的不斷改進(jìn)和完善。

2.用好用足平臺(tái)補(bǔ)充防控。平臺(tái)上線運(yùn)行后，要多用多試，優(yōu)化平臺(tái)功能，完善平臺(tái)指標(biāo)。一方面對(duì)內(nèi)生化的情況進(jìn)行管理和監(jiān)督，一方面也利用平臺(tái)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的防控功能，對(duì)于在主體業(yè)務(wù)軟件中沒有內(nèi)生化而又應(yīng)該防控的風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用平臺(tái)進(jìn)行補(bǔ)充防控。應(yīng)鼓勵(lì)各單位多在補(bǔ)充防控上下功夫，把平臺(tái)的功能充分發(fā)揮出來。同時(shí)，依托平臺(tái)繼續(xù)實(shí)施以數(shù)據(jù)分析為先導(dǎo)的信息督察模式，加大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)的推送、應(yīng)對(duì)及反饋的監(jiān)督力度，探索科學(xué)高效的遠(yuǎn)程督察模式，強(qiáng)化廉政數(shù)據(jù)源管控，增強(qiáng)科技防控能力，推動(dòng)內(nèi)控治理現(xiàn)代化。

3.做好技術(shù)支持保障。信息內(nèi)控對(duì)技術(shù)支持保障工作提出了很高的要求。要采取內(nèi)部挖潛、外部借力、點(diǎn)面結(jié)合的方式協(xié)同推進(jìn)工作。既保障前期上線平穩(wěn)，又為后期運(yùn)維培育專業(yè)人才，同時(shí)提高廣大稅務(wù)干部主動(dòng)應(yīng)用信息平臺(tái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)消除隱患的主動(dòng)性和能力，真正構(gòu)建起適合本系統(tǒng)特色的內(nèi)控體系。

五、內(nèi)部控制工作的機(jī)遇和展望

隨著全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制工作的全面展開，我省地稅內(nèi)部控制工作還有著很大的潛力與發(fā)揮空間。

（一）全面從嚴(yán)治黨新格局的重要環(huán)節(jié)。通過構(gòu)建制度防線、流程防線、信息防線、監(jiān)督防線“四道防線”，將單項(xiàng)分散的內(nèi)控措施整合到內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中，將各級(jí)地稅機(jī)關(guān)黨組的主體責(zé)任、各職能部門的管理與監(jiān)督責(zé)任分解到崗、落實(shí)到人，形成各部門各層級(jí)分工負(fù)責(zé)、系統(tǒng)運(yùn)作、整體協(xié)調(diào)的內(nèi)控聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能夠成為打通風(fēng)險(xiǎn)事前提醒、事中控制、事后監(jiān)督的全流程管理鏈條、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政主體責(zé)任體制化、機(jī)制化的有力抓手。

（二）提升稅收治理能力的重要手段。在當(dāng)前全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神、服務(wù)資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展與“放管服”改革的新局面、新任務(wù)下，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)正在成為服務(wù)“帶好隊(duì)、收好稅、造環(huán)境、促轉(zhuǎn)型”中心工作，確?！度《悇?wù)系統(tǒng)優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)施意見》（晉地稅發(fā)〔2017〕118號(hào)文件）落地扎根的有力依托。通過編織“橫縱覆蓋、一體運(yùn)作”的稅務(wù)工作風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)網(wǎng)，能夠確保各級(jí)部門在出活、出彩、出亮點(diǎn)的同時(shí)，做好防問題、防漏洞、防風(fēng)險(xiǎn)的扎實(shí)保底，為提高我省地稅公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化目標(biāo)提供積極的保障。

（三）有效推進(jìn)依法治稅的重要力量。依法治國(guó)是當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本方略。地稅部門作為國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門，隊(duì)伍大、戰(zhàn)線長(zhǎng)、管理層級(jí)和執(zhí)法環(huán)節(jié)多，風(fēng)險(xiǎn)管理壓力較其他部門重。將內(nèi)控理念融入稅收?qǐng)?zhí)法與行政管理之中，形成源頭防控、實(shí)時(shí)糾正、全程留痕、及時(shí)跟進(jìn)的內(nèi)控管理機(jī)制，從內(nèi)部做起，從基礎(chǔ)做起，使內(nèi)部監(jiān)督挺在外部監(jiān)督前面，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)防控，能夠有效防控、緩解各級(jí)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)壓力，堵塞漏洞，消滅“蟻穴”。

（四）強(qiáng)隊(duì)伍優(yōu)管理的重要保障。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重。省地稅局黨組提出了“帶好隊(duì)、收好稅、造環(huán)境、促轉(zhuǎn)型”的中心工作思路，其中“帶好隊(duì)”是根本前提，“善待”隊(duì)伍一方面是為干部職工創(chuàng)造良好的工作生活條件，另一方面“嚴(yán)管”是最好的“善待”。內(nèi)部控制監(jiān)督正是各級(jí)黨組治稅管隊(duì)、嚴(yán)管善待干部隊(duì)伍的重要手段。以內(nèi)控制度與操作指引明確“可為”與“不可為”，以內(nèi)控監(jiān)督平臺(tái)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、立行立改，減少隊(duì)伍“越線”“觸電”風(fēng)險(xiǎn)，治未病、保平安，是從根本上保護(hù)干部、維護(hù)稅務(wù)干部隊(duì)伍形象的機(jī)制性保障。