建立健全辦公用房維修支出標準問題研究

項目支出標準體系建設是部門預算管理和改革的重要內(nèi)容，是實施全面規(guī)范、公開透明預算制度的重要支撐，而行政事業(yè)單位辦公用房維修支出標準是項目支出標準體系的重要組成部分。由于編制辦公用房維修支出標準是一項系統(tǒng)、復雜的工作，長期以來一直缺乏完備可行的維修支出標準體系，現(xiàn)有的支出標準無法滿足預算管理、資產(chǎn)管理工作需要。各級財政部門應當通過總結標準建設經(jīng)驗，整合現(xiàn)有制度體系、完善支出標準內(nèi)容，逐步建立健全辦公用房維修支出標準。

一、辦公用房維修支出標準建設基本情況

十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”要求；新預算法要求各部門、各單位按照財政部門制定的預算支出標準編制預算，由此可見支出標準建設工作在當前財政管理中的重要地位。行政事業(yè)單位辦公用房因使用時間較長、設施設備老化、功能不全、存在安全隱患，不能滿足辦公要求的，可進行維修改造。辦公用房維修支出是行政事業(yè)單位部門預算的重要內(nèi)容，維修支出標準是評估和審批辦公用房維修方案、編制辦公用房維修計劃的主要依據(jù)。目前使用的辦公用房維修支出標準，主要是財政部門、機關事務管理部門結合各自工作需要制定的。

（一）部分地區(qū)財政部門制定行政事業(yè)單位辦公用房維修預算支出定額標準

例如，某省財政廳制定的《省直部門辦公業(yè)務用房維修改造項目支出預算標準》，將建筑安裝工程分為拆除工程、建筑工程、裝飾裝修工程、給排水安裝工程、電氣安裝工程、采暖制冷安裝工程、消防安裝工程等七類，按照建筑面積分項設定了綜合單價標準。其中，綜合單價包括人工費、材料費、機械費、管理費、利潤及相應發(fā)生的措施費、維修產(chǎn)生的建筑垃圾清運費等。設備購置費通過市場詢價方式另行計核，按規(guī)定應當繳納的規(guī)費和稅金，在綜合單價之外另行計核。此外，有些省市財政部門制定了簡單的辦公用房一般維修、大中修支出標準，未對維修內(nèi)容進行細分。

（二）機關事務管理部門制定的機關辦公用房維修實物定額標準

例如，國家機關事務管理局于2004年4月印發(fā)《中央國家機關辦公用房維修標準（試行）》。首先，將維修分為房屋本身維修和設施維修兩大類，并將辦公用房作為一個具有現(xiàn)代辦公綜合功能的系統(tǒng)，具體細分為9個分系統(tǒng)的維修。即房屋本身維修(包括承重分系統(tǒng)的維修，圍護分系統(tǒng)的維修，裝飾裝修分系統(tǒng)的維修)、設施維修（包括給水、排水分系統(tǒng)的維修，供熱、采暖分系統(tǒng)的維修，空調(diào)通風分系統(tǒng)的維修，電氣分系統(tǒng)的維修，電梯分系統(tǒng)的維修，智能分系統(tǒng)的維修）。其次，按損壞程度和修繕工作量的大小，將辦公用房的維修分為大修、中修和小修；第三，為方便管理，將辦公用房維修分為專項維修和綜合維修兩類。對上述9個分系統(tǒng)的檢查、評定與維修做出了具體規(guī)定。

（三）有關部門制定的辦公用房維修支出標準

如國稅系統(tǒng)綜合業(yè)務辦公用房維修改造項目建設標準，對維修改造項目采取了使用年限、建筑面積、綜合單價同時控制的方式，控制綜合業(yè)務辦公用房維修改造項目立項；海南省建設標準定額站制定《海南省黨政機關辦公用房維修定額》。

與此相應，有關部門陸續(xù)制定了配套制度。2006年8月，國管局制定《中央國家機關辦公用房維修管理辦法（試行）》；2010年12月，國管局、財政部制定《中央國家機關辦公用房大中修項目及經(jīng)費管理暫行辦法》。各地財政部門、機關事務管理部門也分別制定了一些辦公用房維修管理辦法，主要內(nèi)容是合理確定維修分類，嚴格項目審批流程，加強維修資金管理。

總體來看，現(xiàn)行標準對于貫徹厲行節(jié)約、反對浪費精神，從嚴控制維修改造項目立項，從嚴控制維修支出標準、防止豪華裝修等方面發(fā)揮了積極的作用。

二、存在的主要問題

支出標準體系建設是部門預算管理和改革的重要基礎性工作，是推進預算管理科學化、規(guī)范化和有效性的重要手段。辦公用房維修支出標準是辦公用房日常維護管理與監(jiān)督檢查、制定維修方案、編制維修計劃和審批維修項目的重要依據(jù)。各地現(xiàn)行行政事業(yè)單位辦公用房維修支出標準與加強預算管理的工作要求還有明顯差距，存在的主要問題如下：

（一）制定實施的支出標準較少

多數(shù)地區(qū)尚未出臺行政事業(yè)單位辦公用房維修支出標準，已有標準內(nèi)容也相對簡單。在缺乏維修支出標準的情況下，由于預算編制的時效性，行政事業(yè)單位、預算主管部門、財政部門很難有充分的時間、可靠的依據(jù)對維修項目預算進行明細申報、審核、審批。

（二）支出標準缺乏實用性和可操作性

部分地區(qū)的支出標準是“粗線條”的，沒有充分考慮項目狀況和維修內(nèi)容的差異，根據(jù)維修的內(nèi)容確定造價指標，而是實行了“一刀切”，綜合單價標準比較籠統(tǒng)，在單位缺乏維修項目工作經(jīng)驗的情況下，容易導致必要項目和隱蔽工程的缺項和漏項。有些標準出臺后多年未作調(diào)整，與維修工作實踐差異明顯，對維修項目的申報、審核缺乏指導意義。

（三）制定支出標準的基礎薄弱

在制定標準時未經(jīng)過廣泛的調(diào)研和專家論證、審核，綜合單價的確定缺乏科學依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎。在實際執(zhí)行過程中，反映出維修單價標準過低，為滿足單價標準，很多項目只能對特別緊急的內(nèi)容進行簡單維修，項目建設管理缺乏統(tǒng)籌性。

（四）支出標準規(guī)范的內(nèi)容不夠全面

標準的使用對象主要考慮了審批部門的需求，以前期工作為重點，主要關注對投資規(guī)模定量的控制，沒有對維修內(nèi)容進行明細規(guī)范，導致在實際執(zhí)行過程中，實施口徑不統(tǒng)一。從標準的形式上看，有些只是簡單的工程造價控制，還不是完善的標準體系。

（五）支出標準的制定、實施缺乏部門協(xié)同

政出多門影響到維修項目的資產(chǎn)管理、預算管理效能。以行政單位為例，財政部門制定的維修預算支出定額標準與機關事務管理部門制定的維修實物定額標準脫節(jié)，分類有差異，要求不一致，審批不銜接，未能形成工作合力，影響到預算單位編制辦公用房維修計劃、申報預算。

三、建立健全辦公用房維修支出標準的對策建議

通過推進辦公用房維修支出標準建設，有利于進一步規(guī)范預算申報、提高預算編制的科學化、精細化程度。各級財政部門需要按照合法合規(guī)、厲行節(jié)約、科學分類、因地制宜的原則，準確把握維修項目支出管理的特點和規(guī)律，聚焦預算管理實際需求，努力構建內(nèi)容完整、結構優(yōu)化、定額科學、修訂及時的支出標準體系，充分發(fā)揮其在維修項目預算編制和管理中的基礎支撐作用，推進資產(chǎn)管理與預算管理相結合。

（一）優(yōu)化標準制定流程

一是要在進行充分、廣泛調(diào)研的基礎上分類制定維修支出標準。維修支出標準應在對行政事業(yè)單位、第三方機構進行調(diào)查的基礎上，收集單位辦公用房分系統(tǒng)和單項工程的綜合單價相關信息，在做好支出項目分類工作的基礎上，按照預算管理需要有計劃地推進標準建設。二是組織編制辦公用房維修支出標準，須廣泛征求各方面意見，充分發(fā)揮行業(yè)專家的作用。條件成熟且有必要的，可公開征求社會公眾意見。三是充分運用現(xiàn)代化技術手段推進維修支出標準建設。借助信息技術，加強標準建設所需數(shù)據(jù)資料的收集、整理和分析，總結提煉標準建設規(guī)律；充分運用已評審的項目檔案信息、政府采購的價格信息。

（二）創(chuàng)新標準建設方式

要充分發(fā)揮有關職能部門、預算主管部門在標準建設中的作用，努力形成工作合力，借助各方力量加快支出標準體系建設。對于支出內(nèi)容相同或相近的同類項目，財政部門可以會同機關事務管理部門相互協(xié)調(diào)、共同編制。充分運用預算主管部門的行業(yè)管理基礎和技術基礎，使制定的維修支出標準得到部門和單位的認可，便于運用到管理中。維修支出標準建設工作既可由財政部門自行承擔，也可以采取政府購買服務的方式，將部分工作委托給行業(yè)協(xié)會、中介組織等專業(yè)機構承擔，財政部門作為委托單位要加強業(yè)務指導和監(jiān)督檢查。維修支出標準既可以專門經(jīng)費定額標準的形式發(fā)布，也可在制定相關資金財務管理辦法時一并明確。

（三）充實標準規(guī)范內(nèi)容

維修支出標準應充分考慮行政事業(yè)單位點多面廣、行政層級多、項目實際差異大的實際，盡量科學合理，具有可操作性。要考慮同時滿足項目審批部門和項目單位需要，在滿足審批部門審核立項條件、核定投資估算、確定維修內(nèi)容需要的同時，為項目單位立項論證、申請立項、編制可研報告和初步設計提供依據(jù)，確保項目單位可以逐條對照標準進行梳理，確定需要維修改造內(nèi)容，防止項目實施過程中的超概算、超范圍等問題發(fā)生，也為項目單位報送申請文件提供標準化的維修內(nèi)容名稱。

編制維修支出標準的具體思路：一是根據(jù)維修項目支出總預算構成情況分類核定造價指標。維修項目支出總預算可分為建筑安裝工程費用、設備費和其他費用。建筑安裝工程費用包括建筑工程、安裝工程價格；設備費是按照維修內(nèi)容產(chǎn)生的各種建筑設備的采購價格；其他費用是指按照規(guī)定應當分攤計入相關資產(chǎn)價值的各項費用和稅金支出。二是按照組成要素核定分項工程造價指標。結合行政事業(yè)單位維修工程實際，將辦公用房建筑安裝工程細分為土建改造、室內(nèi)裝修、外墻裝修、電氣及照明、消防系統(tǒng)等分項工程；再按照組成要素，將各分項工程的單位造價劃分為人工費、物料費、工具使用費、管理費、規(guī)費、利潤和稅金等項要素，結合工程消耗量清單計價規(guī)范、工程量定額、工程造價信息，分項目確定各分項工程和維修內(nèi)容的控制標準。三是對室內(nèi)裝修、外墻裝修，可根據(jù)《黨政機關辦公用房建設標準》等有關規(guī)定設置設計檔次。四是對無法適用上述標準的維修項目，如歷史保護建筑等特殊性質(zhì)房屋維修項目，按照相關規(guī)定，從嚴控制、合理安排。

（四）建立動態(tài)管理機制

維修支出標準要經(jīng)濟合理、簡便易行，并與經(jīng)濟發(fā)展水平、物價總體水平、財力狀況以及預算安排情況相銜接。需要建立支出標準定期調(diào)整機制，結合經(jīng)濟社會發(fā)展、物價水平變動、技術改革創(chuàng)新、財務制度變化等情況，及時調(diào)整定額標準。并根據(jù)實際情況，在國家政策發(fā)生變化以及物價大幅上漲時，動態(tài)調(diào)整標準和單價指標。

（五）健全標準應用機制

將標準管理工作嵌入預算管理過程，實現(xiàn)標準建設管理與預算編制管理的有機融合。維修項目定額標準體系建設工作是一項系統(tǒng)工程，為保證相關工作穩(wěn)妥、有序開展，有必要出臺規(guī)范性文件，建立完善維修支出標準管理規(guī)范，明確維修項目的申報、審批流程，具體指導維修項目預算管理工作，財政部門將標準應用情況作為考核部門預算管理工作的重要內(nèi)容。在高質(zhì)量建設維修支出標準的基礎上，發(fā)揮好規(guī)范預算編制、控制預算額度的作用。

（六）強化預算評審和標準建設的聯(lián)動

項目預算評審屬于預算前置評審，是由財政部門、預算主管部門對擬納入財政預算的項目分層次實施評估與審查。應當由預算主管部門對所屬預算單位申報維修項目的必要性、合理性、績效等內(nèi)容組織評審，通過部門評審的項目可以納入預算項目庫。對于維修項目經(jīng)費總額或單價超過標準的項目，還應納入財政重點評審的項目，由財政部門組織進行專項評審，未能通過財政重點評審的項目原則上不安排項目預算。