規(guī)章合理性審查標(biāo)準(zhǔn)問題探析

李紅剛

(延安大學(xué) 政法學(xué)院，陜西 延安 716000)

一、合理性審查的現(xiàn)狀及缺陷

(一)形同虛設(shè)的行政備案制

備案制是行政機(jī)關(guān)對某種行政管理方式的統(tǒng)稱，備案就是報告、備案。備案審查一般分為形式性審查和實(shí)質(zhì)性審查。形式性審查即只是對報送材料的格式、內(nèi)容形式是否符合要求進(jìn)行審查，而對材料內(nèi)容的真實(shí)性不負(fù)審查責(zé)任。實(shí)質(zhì)性審查又稱為全面性審查，是對材料的格式、內(nèi)容等進(jìn)行全面的審核，對材料的真實(shí)性負(fù)有審查義務(wù)。目前規(guī)章實(shí)行備案制的法律依據(jù)是原勞動部于1997年11月25日發(fā)布的《勞動部關(guān)于對新開辦用人單位實(shí)行勞動規(guī)章制度備案制度的通知》(以下簡稱《通知》)，這是目前唯一一部規(guī)定備案制的依據(jù)?！锻ㄖ芬?guī)定備案審查的要點(diǎn)是內(nèi)容是否符合法律、法規(guī)規(guī)定，程序方面是否符合有關(guān)規(guī)定；并明確了處罰措施，對制定的規(guī)章制度違反勞動法律法規(guī)、不按規(guī)定期限報送備案的，應(yīng)依法給予行政處罰。但該《通知》發(fā)布后實(shí)施的效果并不理想，實(shí)踐中也沒有得到很好的實(shí)施，也少有對違反者予以處罰，因此備案制基本處于睡眠狀態(tài)。

2008年1月1日實(shí)施的《勞動合同法》第七十四條明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府勞動行政部門依法對用人單位制定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度及其執(zhí)行的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。從該規(guī)定看來立法機(jī)關(guān)并沒有要求對規(guī)章制度備案，但相關(guān)部門也沒有廢止《通知》，因此，關(guān)于行政機(jī)關(guān)是否需要對勞動規(guī)章合理性審查處于尚無定論狀態(tài)。

(二)流于形式的企業(yè)內(nèi)部審查

《勞動合同法》第四條是規(guī)范用人單位規(guī)章制度的重要法律依據(jù)，該條賦予全體職工及其代表討論權(quán)，雖要求平等協(xié)商但最終的決定權(quán)仍是企業(yè)，工會和職工代表僅作為協(xié)商的對象，工會和職工代表并不是最終決定人。企業(yè)對規(guī)章的內(nèi)部審查并無外部監(jiān)督或者說外部監(jiān)督并不能起到實(shí)際效果，而且這種審查重于形式合法，在單方有權(quán)做出裁量性規(guī)定時，不免單方加重勞動者責(zé)任減輕己方責(zé)任，勞動者失去話語權(quán)，無法在制度的合理性方面做到和企業(yè)平等協(xié)商。

有人認(rèn)為，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分遵守企業(yè)自主權(quán)的表現(xiàn)，是集體合議向個人合意向內(nèi)容合理性發(fā)展的趨勢，認(rèn)為企業(yè)可以自主決定涉及勞動的管理制度，外部不宜過多干預(yù)企業(yè)自主管理權(quán)。

(三)合理性司法審查處于法律盲區(qū)

最高院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第十九條要求用人單位根據(jù)《勞動法》第四條之規(guī)定，該條賦予人民法院審查規(guī)章制度合法性，但是否有權(quán)對合理性審查并無明確法律依據(jù)。在司法實(shí)務(wù)中，法院著重審查制度的合法性，只要內(nèi)容不與法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定沖突就認(rèn)為可以作為處罰依據(jù)。有的法院對規(guī)章效力判斷以是否經(jīng)過民主制定程序，是否為勞動者知悉為標(biāo)準(zhǔn)。各地法院實(shí)踐重點(diǎn)在審查合法性，而對合理性審查態(tài)度不一，如北京地區(qū)法院強(qiáng)調(diào)充分尊重企業(yè)自主權(quán)，關(guān)于合理性審查否定勞動規(guī)章效力不多，上海、深圳法院態(tài)度是積極介入合理性審查。

二、合理性審查之必要性

(一)合理性審查是規(guī)范、完善企業(yè)用工，健全現(xiàn)代企業(yè)制度需要

人力資源管理是現(xiàn)代企業(yè)管理制度的重要環(huán)節(jié)，尤其在勞動密集型行業(yè)中，在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的當(dāng)下，考慮如何降低人力成本，增加企業(yè)利潤成為企業(yè)能否發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。人和科技是企業(yè)發(fā)展的主宰，在私有制經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的趨勢下，人力成本是決定企業(yè)發(fā)展的重要因素?！秳趧臃ā泛汀秳趧雍贤ā焚x予了企業(yè)充分的人力管理權(quán)力，賦予了企業(yè)特定條件下的解除勞動合同的權(quán)利，但由于用工的復(fù)雜性和規(guī)章制度本身的細(xì)化程度，導(dǎo)致在很多方面并沒有作出明確的具有操作性的規(guī)定，因此在發(fā)生糾紛時，規(guī)章顯得力不從心，在這種情況下就必須使用法律規(guī)定來解決。以《勞動合同法》第三十九條為例，該條中使用了嚴(yán)重違反規(guī)章制度、嚴(yán)重失職、重大損害、嚴(yán)重影響等詞語，這些程度性非量化的規(guī)定常常在規(guī)章制度中找不到對應(yīng)項(xiàng)，因此使得企業(yè)在使用該條解除勞動合同時，常因不能說明嚴(yán)重性而被裁決機(jī)關(guān)裁決解除違法，最終造成即便勞動者違反管理也無法做出處罰，損害企業(yè)利益和威信。因此，對規(guī)章制度進(jìn)行合理性審查成為企業(yè)優(yōu)化管理以及司法機(jī)關(guān)判斷解除權(quán)行使正確與否的關(guān)鍵因素。

(二)合理性審查是保護(hù)勞動者合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要

規(guī)章制度是企業(yè)的“憲法”，是管理企業(yè)的重要依據(jù)，是勞動者行為的指引和評價基礎(chǔ)，備案審查、企業(yè)內(nèi)部合理性審查有利于完善企業(yè)制度，便于在發(fā)生糾紛時企業(yè)可以做到處理時與法有據(jù)，避免個人武斷決策，增加企業(yè)與職工的矛盾。也使得勞動者愿意遵守企業(yè)制度，尊重企業(yè)決策，了解企業(yè)管理的紅線在哪里，更有利于遵守規(guī)章制度。在與企業(yè)發(fā)生爭議時，勞動者更愿意用規(guī)章制度這一依據(jù)，維護(hù)自己的合法權(quán)益，爭取利益最大化。

(三)合理性審查是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的需要

現(xiàn)有法律關(guān)于規(guī)章的規(guī)定重在程序性規(guī)定，合理性事關(guān)最終處罰和解除等實(shí)質(zhì)性問題，事關(guān)處罰等問題的實(shí)質(zhì)正義。規(guī)章制度不細(xì)化、不合理，那么發(fā)生爭議時，雙方必然在何為嚴(yán)重何為重大上產(chǎn)生爭議，使得法院無法做出有效判斷，判決哪一方勝訴對方都無法服判，導(dǎo)致纏訴不斷，消耗自身、浪費(fèi)司法資源。

(四)合理性審查有利于減少訴訟，提高司法效能

在勞動者和用人單位發(fā)生爭議時，關(guān)于是否具備解除條件，雙方可能會在程度問題上產(chǎn)生巨大爭議，而由于規(guī)章制度指定的粗陋，也為爭議埋下了隱患，使得司法機(jī)關(guān)在裁決時也具有更大的不確定性，從而使得原被告雙方對司法公信力產(chǎn)生懷疑，不斷啟動司法程序，耗費(fèi)了不必要的司法資源。因此，事先的合理性審查和司法機(jī)關(guān)對合理性審查的判斷，有利于明辨是非，有利于裁判的說服力，減少訴累提高司法效能。

三、合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)把握

(一)符合立法目的和精神

規(guī)章制度制定的目的是否有利于促進(jìn)管理，提高效能，而不是利用規(guī)章制度打擊員工的工作積極性，不能讓規(guī)章成為企業(yè)發(fā)展的絆腳石。法律、法規(guī)授予企業(yè)制定規(guī)章制度的權(quán)利是為了規(guī)范管理并且需要兼顧單位和職工利益，因此，單位制定規(guī)章制度也應(yīng)該忠實(shí)于該目的，所有偏離該目的行為都應(yīng)該被認(rèn)為是不合理的。

(二)將與勞動相關(guān)的因素作為依據(jù)

所謂與勞動相關(guān)因素是指與所處理勞動事件有內(nèi)在聯(lián)系并可以作為決定依據(jù)的因素。未正確考慮相關(guān)因素或者將不相關(guān)的因素作為規(guī)章的依據(jù)，則應(yīng)被視為違反合理性原則。如在著名的“紅發(fā)案件”中，校長因一教師頭發(fā)為紅色而將她免職。教師是否染發(fā)與其正常工作毫無關(guān)系，社會價值多元化，評價體系也呈現(xiàn)出多元化的趨勢。教師將頭發(fā)染成什么顏色，是其對自我生活的一種自由選擇，沒有影響其正常工作，也沒有降低外界或?qū)W生對教師的評價，因此這種處罰顯然是違反了相關(guān)因素。后來法院判決稱：此處分已考慮了不相干因素，違反合理性原則而無效，也正是基于這樣的考慮。

(三)符合平等法則

平等至少包含兩層含義：一是平等對待不歧視；二是規(guī)章制度前后一致和連續(xù)性，對前后面對的職工平等對待。這樣職工就可以根據(jù)規(guī)章制度決定預(yù)見自己行為的后果，從而規(guī)范自己的行為。法理上的平等原則及憲法意義上的平等原則，貫穿在所有的部門法中，也體現(xiàn)在勞動法中，而且在勞動法中還尤為重要。學(xué)理上關(guān)于勞動法及相關(guān)法律屬于平權(quán)法律關(guān)系存在較大爭議，現(xiàn)在學(xué)界主流觀點(diǎn)是獨(dú)立為社會法，既然作為社會法就要更加關(guān)注對弱勢群體的保護(hù)，因此在合理性這一問題上不僅是要做到平等，還要做到排除歧視，尤其對社會弱勢勞動群體，如殘障人士，就業(yè)能力低下群體，在平等前提下還要予以特別對待，才能體現(xiàn)真正意義上的平等。規(guī)章制度的一致性，是避免有章不依，避免領(lǐng)導(dǎo)武斷專行，避免朝令夕改，使規(guī)章失去公信力，降低企業(yè)處理事件的威信，做到一視同仁，保持規(guī)章制度的連貫性。

(四)遵循比例原則

法律賦予單位制定規(guī)章制度的目的就是對復(fù)雜多變的社會現(xiàn)象無法用統(tǒng)一的法律規(guī)制，由用人單位依據(jù)本行業(yè)特點(diǎn)和工作實(shí)際，在和職工充分協(xié)商的情況下，制定管理本單位的制度。而不是由單位利用被賦予的權(quán)利隨心所欲、恣意妄為，即要求用人單位的規(guī)章制度必須平衡和職工之間的利益。如果用人單位的行為或某種措施對職工的損害與社會獲利之間的關(guān)系顯失均衡，即違反了比例原則，構(gòu)成濫用權(quán)利。

(五)遵從多數(shù)人的意見

此觀點(diǎn)已在學(xué)理上和判例上成為主流觀點(diǎn)。即規(guī)章制度能否被大多數(shù)人所接受和認(rèn)同，但難點(diǎn)在于如何體現(xiàn)大多數(shù)勞工的意見，如何能讓大多數(shù)人的意見成為正確的觀點(diǎn)，避免淪為多數(shù)人的暴政。因此必須引入聽證制度，對規(guī)章合理性進(jìn)行聽證，以聽證結(jié)論作為審查標(biāo)準(zhǔn)。因此，這種合理性審查的重點(diǎn)就在于如何保證聽證程序合法、結(jié)論公正。我們認(rèn)為應(yīng)由法院組織，在職工中隨機(jī)抽取一定比例的人數(shù)，組成聽證會，充分聽取職工意見，最終形成多數(shù)意見，這樣可以避免由用人單位單方組織聽證會導(dǎo)致的程序表面合法，但結(jié)論卻由單位操縱的危險。

(六)符合行業(yè)特點(diǎn)

由于單位門類、種類繁多，具體日常關(guān)系瑣碎，因此無法制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但行業(yè)之間有相同之處，在很多方面可以類比。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和習(xí)慣對規(guī)章的合理性進(jìn)行審查，尤其是規(guī)章中規(guī)定的較為嚴(yán)重的處罰，例如涉及解除勞動關(guān)系，重大處罰等問題時，審查處罰是否符合行業(yè)特點(diǎn)，參照同類型行業(yè)的處罰判斷合理性。這一點(diǎn)法院在裁判時，應(yīng)通過雙方舉證判斷行業(yè)慣例，如勞動者因客觀原因不能舉證，應(yīng)由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任，如果用人單位拒絕提供相關(guān)證據(jù)，則應(yīng)判決支持勞動者訴請。

(七)符合社會普遍價值觀

審查處罰種類和力度，能否被一般群眾所接受。著重從以下三點(diǎn)考慮：

1.勞動者實(shí)施違紀(jì)行為的主觀過錯程度。承擔(dān)責(zé)任主觀要件一般要求有過錯，過錯基本是從定性方面考慮，而過錯程度是一般過失還是重大過錯影響量性考察，合法性著重考慮定性，合理性重點(diǎn)量性考察。主觀過錯程度和處罰的合理性存在必然聯(lián)系，不能以較小的過失規(guī)定嚴(yán)重的處罰，也不能以較大的過錯規(guī)定較輕的處罰，要做到處罰相當(dāng)。

2.勞動者實(shí)施違紀(jì)行為的重復(fù)頻率。重復(fù)頻率決定勞動者主觀惡性，是有意為之還是無意犯之，在處罰時應(yīng)有所區(qū)別不能一概而論。而且在規(guī)章制定時也要充分考慮頻率的問題，在規(guī)定較為嚴(yán)重處罰時要考慮重復(fù)頻率，也要做到處罰適當(dāng)。

3.勞動者違紀(jì)行為給用人單位造成損失的大小。損害大小是用人單位最為關(guān)心的，有時用人單位為了嚴(yán)明紀(jì)律，往往將較小的損失規(guī)定了較嚴(yán)的處罰，使得勞動者或普通社會公眾難以接受，最終可能在涉及訴訟時法院會認(rèn)為顯失公平而認(rèn)為處罰無效。因此關(guān)于損失大小因合理區(qū)分，不可濫用權(quán)力。

以上三點(diǎn)都是從不同側(cè)面予以考慮，作為合理性審查應(yīng)將三者結(jié)合起來通篇考慮，以防以偏蓋全。

參考文獻(xiàn)：

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