員額制改革背景下法院分案機制研究

(山東財經(jīng)大學法學院，濟南 250014)

法院分案是我國司法制度的一項重要內(nèi)容，它一般是指法院按照一定的規(guī)則或程序，把所受理的案件有順序地分配給主審法官進行審判的制度。鑒于我國司法實踐中法院分案模式?jīng)]有統(tǒng)一的分案標準，有時還出現(xiàn)分案混亂、案件被擱置的現(xiàn)象，2015年最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個五年改革綱要》中明確指出：“在加強專業(yè)化合議庭建設(shè)基礎(chǔ)上，實行隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配制度。”對此，各地方法院紛紛開展對隨機分案機制的探索與實踐，并取得了較好的試點效果。但是，隨著法官員額制改革在全國法院系統(tǒng)的全面開展，法官隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化、精英化對高效率分案制度的構(gòu)建提出了新要求?；诖?，檢視我國目前的分案現(xiàn)狀，借鑒域外國家(地區(qū))的成功經(jīng)驗，提出相應(yīng)的對策及解決機制，對于全面深化司法體制改革、完善法院組織運行體系具有重大的理論意義和實踐價值。

一、現(xiàn)行法院主要分案模式及其評析

當前，我國各地方法院適用著不同的分案模式，比較具有代表性的主要有庭長指定分案、立案庭分案、混合型分案以及隨機分案等四種案件分配模式。

(一)指定分案?；谖覈鴩榈脑颍谳^長的一段時間里，法院在組織機構(gòu)的設(shè)置上較為簡單，案件分配作為庭內(nèi)事務(wù)一直以來都是由庭長負責。[1]庭長負責分配案件，即指案件在經(jīng)過立案之后，按照案件的性質(zhì)或者業(yè)務(wù)所屬范圍將其移送到所屬審判庭，然后再由該審判庭的庭長根據(jù)本庭內(nèi)法官個人的具體情況分配給各承辦法官。由庭長統(tǒng)一分配，可以實現(xiàn)法官能力與案件高效解決之間的有機協(xié)調(diào)，但缺點就在于具體分案規(guī)則與客觀標準的缺乏，容易導致各法官間案件分配不均、公平競爭機制失衡的狀況。此外，在沒有相關(guān)監(jiān)督機制的制約下，僅憑個人意志進行分配案件，很容易受到個人因素的影響，進而影響辦案質(zhì)量和司法公信力的提高。

(二)立案庭分案。由立案庭分案，是指立案庭在對受理案件立案登記之后，根據(jù)對案件性質(zhì)或者所屬業(yè)務(wù)范圍進行分類，然后再根據(jù)各審判庭的法官人數(shù)等情況進行直接調(diào)配案件。這種分案模式雖節(jié)約了一定辦案周期，但把分案工作交給立案庭負責，無形之中又加重了立案庭的工作任務(wù)。此外，在民刑交叉類及刑事、行政交叉類案件司空見慣的今天，單純由立案庭分配案件，很可能會發(fā)生原本先由民庭處理的案件而交給刑庭先行處理、可以不采取臨時強制措施的行政案件而交由刑事審判庭裁判的現(xiàn)象。

(三)混合型分案。它也稱之為主體和類型混亂的分案模式。[1]這種分案模式主要特征為：法官可自己選案，簡易案件優(yōu)先分配，復雜、疑難案件由庭長或立案庭分配；打破民事、刑事及行政案件的分類標準，將所有受理案件均等分配。這樣的分案模式表面上似乎達到了“專業(yè)案件專業(yè)裁判”的裁判要求，但實質(zhì)上卻給法院正常的司法裁判秩序造成了破壞。首先，法官選案件上的“趨利避害”行為無疑會使辦案周期無限延長，難免會造成對案件當事人權(quán)益的不利。其次，打破民商事、刑事、行政等審判庭的分類，極易釀成“簡易案件爭破頭，復雜案件積成山”的嚴重后果。

(四)隨機分案模式。⑴該分配模式是在司法體制改革的大環(huán)境下，最高人民法院大力倡導、積極推進的一種分案模式。它一般是指法院管理部門將所受理的案件按照一定的標準或者順序進行編排，并在已經(jīng)設(shè)置好的電腦程序中運行，隨機地將不同案件分配給不同的承辦法官。這較好的實現(xiàn)了法官間所承辦案件數(shù)量上的均衡，同時也為法官績效考核提供了客觀、可取的標準。[2]但其仍然存在一定的缺陷和不足：如某些專業(yè)性、技術(shù)性要求較高的案件，需要由特定的法官進行裁判而不能簡單地由電腦隨機進行分配的協(xié)調(diào)問題；分案軟件自身穩(wěn)定性與可變通性的問題；以及在訴訟程序中當事人回避的問題，等等。

二、員額制改革背景下現(xiàn)行分案機制面臨嚴峻考驗

我國分案制度改革的總體方向，是實行“以隨機分案為主、指定分案為輔”的案件分配制度。但在我國許多地方的法院以及不同級別法院間，依然實行著庭長指定分案或立案庭分案的模式。由于我國法院運行體系內(nèi)這種“多元”分案模式并存，使得在司法改革的大背景下我國案件分配制度凸現(xiàn)諸多復雜問題，給法院審判機制的正常運行帶來嚴峻考驗。

(一)分案主體具有“行政化”的趨勢，且分案過程透明度低

由庭長分配案件以及對合議庭、獨任庭的辦案速度、質(zhì)量、效果、工作方法等進行檢查督促是其主持本庭審判工作的重要內(nèi)容。[3]但在司法實踐中，多數(shù)庭長則把案件分配權(quán)視同行政權(quán)力的行使，把對各承辦法官、各合議庭的監(jiān)督視同行政監(jiān)督，使庭長分案制度失去了其原本的真正目的，“行政化”趨勢嚴重。即使是在實行“隨機分案為主，指定分案為輔”分案模式的法院，由于缺乏“指定分案”的具體規(guī)則以及公開的監(jiān)督、量化準則，在實踐中也出現(xiàn)了承辦法官對庭長分案模式不透明、不公開的“抱怨”。

(二)分案標準不明確，辦案法官之間案件分配不均衡

庭長分配案件應(yīng)當按照兼顧不同法官的工作能力、專業(yè)背景以及案件積存量的標準進行分配。而現(xiàn)實中，多數(shù)情況下是由庭長憑借其主觀標準進行分配。這些主觀標準由于具有一定的隨意性，因此在案件的分配結(jié)果上較難得到法官們的認可。同時，庭長作為案件分配主體，其個人意志也影響著案件的分配，比如現(xiàn)實中存在的“關(guān)系案”“人情案”等不良現(xiàn)象。此外，案件分配標準的不明確直接導致了案件分配的不均衡。這種不均衡主要表現(xiàn)在同一審判庭內(nèi)不同法官之間案件的不均衡性及不同審判庭之間案件分配的不均衡。

(三)現(xiàn)行分案制度下，出現(xiàn)違背司法活動一般性規(guī)律的現(xiàn)象

多地法院在探索分案模式時出現(xiàn)了打破民事、刑事、行政案件的分類，進行“混合式”分配案件的現(xiàn)象。筆者認為，這樣的做法是不正確的。三大部門法是法院依法受理和審判案件的程序法依據(jù)，這種分類不僅可以實現(xiàn)對訴訟案件的專業(yè)化裁判，而且還代表了未來法官隊伍的職業(yè)化、精英化的發(fā)展方向；法官間分工合作、協(xié)同配合，不僅有利于辦案效率的提高，更是法院整體辦案水平高低的重要體現(xiàn)。此外，由法官自己選擇案件的行為也是不可取的。程序正義與結(jié)果正義有著密切的聯(lián)系，[4]法官不僅要使裁判結(jié)果公平、合理，其辦案程序也必須要符合公平、公正。如果任由法官自己選擇案件，程序上的不正義勢必會侵犯當事人的固有訴權(quán)，更會造成對回避等基本訴訟制度的嚴重破壞。

(四)法官員額制改革后，現(xiàn)行法院分案機制陷入困境

目前，我國法官員額制改革在全國范圍內(nèi)得到全面的落實。法官員額制改革后，雖然在法官素質(zhì)與辦案質(zhì)量上得到巨大提升，但“案多人少”的司法現(xiàn)狀依然十分嚴峻，傳統(tǒng)的案件分配模式繼續(xù)履行遇到阻礙。比如，在庭長指定分案模式中，庭長是分配案件的“主角”，而員額制改革后庭長包括法院院長在內(nèi)的人員更多的職責是要參與審判的全過程，這種職責的定位無疑會使其無暇顧及包括分配案件在內(nèi)的諸多事宜。案件得不到及時的分配、裁判，當事人的訴訟利益的保障也就無從談起。

另一方面，在全面展開員額制改革后，案件分配制度作為司法制度的一項重要內(nèi)容，也面臨著諸多問題：全國各級法院是不是都要實行“以隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配制度”？個別地區(qū)的法院是否可以有所區(qū)別的予以適用？適用同一套案件分配模式，如何更好的進行法官辦案績效考核？以及如何具體改革案件分配制度？如果不能很好的解決這些問題，司法體制改革也只能說是在原有體制上的“小修小補”，之前經(jīng)過艱難探索、實踐所取得的諸多成功經(jīng)驗不能為深化司法體制改革所用，實現(xiàn)公正司法將淪為一句空話。

三、域外主要國家、我國臺灣地區(qū)分案制度考察

在美國，各州法院和聯(lián)邦法院實行著不同的分案模式。各州法院是在案件經(jīng)過立案或者登記之后由負責案件分配的書記官按照一定的順序進行整理，然后通過電腦隨機地分配給各個主審法官；而聯(lián)邦法院則實行的是按照所受理案件的具體情節(jié)不同而進行分配，并非依據(jù)每個法官手頭上的案件數(shù)量。

英國的案件分配制度經(jīng)歷了一個轉(zhuǎn)變的過程。在改革之前，英國的院長掌握案件分配權(quán)，在分配案件的順序上尊重“先來后到”的原則。在改革之后，英國在尊重各法官專業(yè)特長的基礎(chǔ)上，根據(jù)案件復雜程度的不同采用了“分辨式的案件流程管理”體制。[5]

在德國，每個地方的法院都是獨立的，案件分配以及哪個法官負責哪個案件也都有本院負責決定。[6]每一個法院必須設(shè)執(zhí)行委員會，負責制定本院的職責明細表格，案件的分配事項也被包含在這個表中。此外，德國司法系統(tǒng)為避免案件分配制度的僵化，還設(shè)置了執(zhí)行委員會負責全面統(tǒng)籌工作的彈性機制，[7]即當出現(xiàn)案件分配爭議或者其他突發(fā)性問題時由執(zhí)行委員會作最后裁決。

在我國臺灣地區(qū)，各法院采取以抽簽方式為主又輔之以順序分案的分案系統(tǒng)。為使案件得到更加公平的分配，臺灣地區(qū)法院又采用人工抽簽的方式。其目的較吻合于德國執(zhí)行委員會的設(shè)置，但相區(qū)別的是臺灣在人工抽簽的時候又增加了“必須在得到庭長會議決定的前提下才可適用”的條件。

綜合看來，我國臺灣地區(qū)的分案制度是比較科學的，值得借鑒。首先，用電腦分案的模式，在一定程度上克服了庭長分案的弊端，提高了案件分配的透明度。其次，采用這種模式既實現(xiàn)了對案件的有效分配，又兼顧了各個法官的辦案特長。最后，實行以抽簽方式為主又輔之以順序分案的模式，一定程度上克服了電腦隨機分案不足，減少了案件流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高了審判效率，又給法官績效考核提供了客觀標準。

四、員額制改革背景下法院分案機制的完善

(一)堅持“隨機分案機制為主、指定分案為輔”的分案模式，提高案件分配的均衡化

長期的司法實踐證明，實行庭長分案、立案庭分案等分案模式雖然在某些地區(qū)仍有存在必要，但已經(jīng)不能完全適應(yīng)法官員額制改革乃至于我國整體司法體制改革的大環(huán)境。而隨機分案模式，作為一種較新的分案模式在《人民法院第四個五年改革綱要》中得到認可，在全國范圍內(nèi)予以推行和實施有著豐富的價值內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)。同時，隨機分案模式已經(jīng)在我國多地法院進行了試點，也取得了顯著成果，有較為成熟的實踐經(jīng)驗可供借鑒。因此，我國法院可以嘗試逐步取消庭長分案制，進而推廣隨機分案機制。

在全面推進隨機分案機制時，也應(yīng)注意以下問題：首先，隨機分案機制要有對案件進行初步篩選的程序、進行“繁簡分流”。在英國、德國以及我國臺灣地區(qū)在案件分配時都會把專業(yè)性強、較為復雜的案件提前篩選出來，不納入電腦分案的范圍之內(nèi)，這樣做就是為了避免案件之間的混雜，達到“專業(yè)性強”的案件得到專業(yè)化裁判的目的。其次，實行隨機分案模式，要制定監(jiān)督機制，既要細化“指定分案”的具體使用條件的又要監(jiān)督好權(quán)力的行使，避免“行政化”趨勢重生。最后，實行隨機分案機制，還要保證電腦分案軟件的科學、有序性運行。這不僅關(guān)系到各個法官之間承辦案件數(shù)量的均衡化，還是法院常態(tài)化運轉(zhuǎn)機制的重要保障。

(二)完善“隨機分案機制為主、指定分案為輔”的分案模式，探索構(gòu)建靈活的配套運行體系

員額制改革之初，隨機分案模式正處于試點階段時，曾有人指出，適用隨機分案機制可能會出現(xiàn)不利于有效激勵的形成、不能滿足法院管理的需求、以存案數(shù)量作為分案基礎(chǔ)不利于體現(xiàn)法官績效等問題。因此，應(yīng)摒棄隨機分案模式而適用分案到合議庭的案件分配模式。[8]筆者認為，作為一種較新的案件分配模式，其在具體運行過程中出現(xiàn)一定問題在所難免，隨機分案機制在我國亦是如此。另外，合議庭有其自身的職責所在，有相關(guān)的法律予以明文規(guī)定，⑵對合議庭增加“新任務(wù)”，無論是從解釋論還是從法理上都是難以成立的。

通過構(gòu)建靈活的配套運行體系，不僅可以較好的解決上述問題，還可以完善“隨機分案機制為主、指定分案為輔”的分案模式。

首先，借鑒德國“職責明細表”式的細則規(guī)定，可以制定“隨機分案實施細則”。除了規(guī)定具體分案流程、操作方法等內(nèi)容外，還應(yīng)包括對一些特殊崗位、暫時不在崗以及有特殊原因的案件承辦人員予以合理、隨機調(diào)配的規(guī)定，盡量避免“人工式”指定分配案件。這樣不僅在隨機分配案件之始就奠定了良性循環(huán)運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，還使法院現(xiàn)實管理的需求得以滿足。其次，案件的審理具有復雜性，審判又具有動態(tài)性、開放性的特點，隨機分案的正常運轉(zhuǎn)很可能因取證、鑒定、審限延長等原因而出現(xiàn)“失靈”的問題。所承辦案件的法官也有可能利用這樣的“失靈”以及審判進程中信息披露不對稱的缺陷，采取少結(jié)案、延緩結(jié)案甚至不結(jié)案的方式“趨利避害”。因此，這就需要在隨機分案環(huán)節(jié)與法官承辦案件環(huán)節(jié)之間設(shè)置監(jiān)督機制，使得從法院隨機分案到法官承辦案件、再到法院隨機分案之間的良性循環(huán)能夠穩(wěn)定、有序地運轉(zhuǎn)下去。該監(jiān)督機制應(yīng)納入到法官的績效考核中來，并實施一定的激勵措施，使隨機分案與案件承辦直接與績效考核掛鉤，同時，激勵機制的形成，又可以使承辦法官“保健型激勵”與“動機型激勵”⑶并獲。最后，應(yīng)探索構(gòu)建各級法院間以及不同地區(qū)的法院隨機分案模式區(qū)別適用的機制。其一，不同級別的法院所受理案件的條件、技術(shù)性或?qū)I(yè)性要求存在不同，如基層法院與中院、高院之間以及中院與高院之間，如果適用同樣的分案模式則可能會出現(xiàn)在基層法院運行良好，而在中院或高院則無法運行的尷尬局面；其二，基于我國地區(qū)間經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡的國情，有些地區(qū)的法院尚需實施傳統(tǒng)的分案模式，分案制度改革應(yīng)循序漸進推進。

(三)分案制度的探索與實踐，必須遵守司法活動的一般性原則

第一，應(yīng)禁止法官自由選擇案件。即使是在對庭長指定分案模式或立案庭分案模式有特殊“需求”的地方性法院，也應(yīng)當禁止法官自由選擇案件。審判規(guī)則的合法性與規(guī)范性，是案件得到公平、公正裁判的前提。如果允許法官自由選擇案件，不僅造成案件分配秩序的混亂以及對案件當事人合法權(quán)益的破壞，而且還嚴重損害了司法權(quán)威。第二，應(yīng)當排除混合型分案模式的適用，摒棄打破民事、刑事及行政案件的分類標準，將所有案件均等分配的錯誤做法。在我國，民事、刑事及行政三大類型的案件分別由民庭、刑庭以及行政庭負責審判，有著牢固的理論根基和現(xiàn)實的存在價值。所有案件均等分配的做法，不僅違反我國法院組織法以及訴訟程序法的規(guī)定，而且破壞國家司法體系的運行秩序。再者，對民商事案件、刑事案件以及行政性案件的裁判，所要求承辦法官所適用的審判思維、法律法規(guī)以及對承辦法官專業(yè)素養(yǎng)的要求也存在不同，所有案件均等分配的做法，違背法律職業(yè)群體專業(yè)化、精細化的發(fā)展趨勢，也是對法官員額制改革基本精神的否定。

五、結(jié)語

法院分案制度作為我國司法制度的重要內(nèi)容，是法院組織體系平穩(wěn)、有序運行的重要前提。習近平總書記在黨的十九大報告中作出的“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”重要論述，對于構(gòu)建高效率、規(guī)范化、系統(tǒng)化的法院分案機制，實現(xiàn)公正司法無疑具有重大指導意義。實行“隨機分案機制為主、指定分案為輔”的分案模式是我國法院分案機制改革的總體趨勢，最高人民法院應(yīng)根據(jù)全國法院分案機制的運行實際情況、具體問題，適時作出相應(yīng)調(diào)整，并制定相應(yīng)配套制度，推動人民法院司法體制改革向著公正司法的目標深入開展。

注釋：

⑴司法實踐中，我國多地法院實行了多種形式的“隨機分案”，比如“搖號式”分案、“電腦程序式”分案以及“抓鬮式”分案。根據(jù)其操作方法與運行原理來看，其實屬同一性質(zhì)的分案模式劃分，只是在具體操作方法上存在不同，并無實質(zhì)性差異。因此，基于敘述的需要，對于這些分案模式統(tǒng)一由“隨機分案模式”代之。

⑵對于合議庭職責的法律規(guī)定，主要有《中華人民共和國民事訴訟法》第39—42、94、128、169、178、207、237、274條的規(guī)定；《中華人民共和國刑事訴訟法》第178—180、191、195、210、223、228、238、243、245、263、281、286條的規(guī)定；《中華人民共和國行政訴訟法》第68、86、的規(guī)定；《中華人民共

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