協(xié)商視域下的中國特色民族發(fā)展道路

許奕鋒

作為當(dāng)代民主理論的嶄新思維，“協(xié)商”圍繞某一主題或議題進(jìn)行對(duì)話、討論和磋商，蘊(yùn)含著平等、寬容、理性、法治等內(nèi)在特質(zhì)，在中國特色民族發(fā)展道路上發(fā)揮著重要作用。作為一種重要的民主方式，協(xié)商民主應(yīng)用于解決民族問題，有效實(shí)現(xiàn)民族自治，形成中國特色的民族發(fā)展道路，對(duì)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度具有重要意義。

一、協(xié)商視域下中國特色民族發(fā)展道路的演進(jìn)與對(duì)比

改革開放以來，我國制定了符合少數(shù)民族地區(qū)社情民意的民族政策，中國特色民族發(fā)展道路有了法律、制度保障，也積累了以協(xié)商方式協(xié)調(diào)民族關(guān)系、解決民族矛盾的大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)形成了平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的新型民族關(guān)系。

（一）協(xié)商缺失的歷史考察

習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師座談會(huì)上說：“一個(gè)民族、一個(gè)國家，必須知道自己是誰，是從哪里來的，要到哪里去，想明白了、想對(duì)了，就要堅(jiān)定不移朝著目標(biāo)前進(jìn)。”歷史會(huì)忠實(shí)記錄下每個(gè)國家每個(gè)民族走過的足跡，也給未來發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)、啟示。中國是一個(gè)多民族國家，如何對(duì)待和處理民族關(guān)系，是歷代執(zhí)政者與各民族都無法回避的問題。在兩千多年的封建社會(huì)中，歷代封建統(tǒng)治者站在統(tǒng)治階級(jí)立場探尋民族問題解決之道，也從當(dāng)時(shí)實(shí)際出發(fā)制定了較為合適的民族政策。比如秦漢時(shí)期的“屬邦”與和親政策、三國兩晉時(shí)期的同化與撫納政策、隋朝時(shí)期的和親政策、明清時(shí)期的土司制度等，一定程度上都考慮到了少數(shù)民族的特殊性。[1]中國歷代民族關(guān)系是圍繞實(shí)現(xiàn)和鞏固“國家統(tǒng)一”這一核心目標(biāo)而形成的。但是，封建統(tǒng)治階級(jí)由于自身的狹隘性，不可能準(zhǔn)確把握民族和民族問題的發(fā)展規(guī)律，更難以用協(xié)商的方式處理好民族問題，導(dǎo)致部分民族被歧視、被排擠、被壓迫、被剝削。民族關(guān)系處理上存在不少問題，民族矛盾也一直存在，各民族的發(fā)展和關(guān)系呈現(xiàn)的是一個(gè)自發(fā)狀態(tài)。但是，封建社會(huì)國家的專制力使得各民族生活的共同地域保持相對(duì)穩(wěn)定，維護(hù)了封建社會(huì)民族關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定。

（二）協(xié)商切入的路徑發(fā)展

近代中國，外來帝國主義列強(qiáng)入侵，國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)。國民政府對(duì)少數(shù)民族采取不承認(rèn)的政策，民族關(guān)系沒有得到根本改觀。中國共產(chǎn)黨自建黨以來，就始終關(guān)注民族關(guān)系，在馬克思主義民族理論指導(dǎo)下，遵循民族平等與民族團(tuán)結(jié)原則，反對(duì)民族歧視和民族壓迫，開創(chuàng)了中國特色民族發(fā)展道路。其中，協(xié)商民主的成功實(shí)踐，為中央政府和平解放新疆、西藏和在全國范圍廣泛建立民族區(qū)域自治地方提供了豐富經(jīng)驗(yàn)。[2]比如西藏的和平解放，一定程度就是協(xié)商的結(jié)果。1951 年4 月，李維漢受命為中央人民政府首席全權(quán)代表，負(fù)責(zé)商談和平解放西藏問題。在長達(dá)近一個(gè)月的時(shí)間里，經(jīng)過多輪談判，李維漢提出：“我們是一家人，家里的事情，大家商量著把事情辦好”，并建議大家學(xué)習(xí)《共同綱領(lǐng)》和西南軍區(qū)頒布的“十條公約”。特別是人民解放軍進(jìn)駐西藏成為談判的焦點(diǎn)問題。李維漢“完全是擺事實(shí)講道理，以理服人，絲毫沒有強(qiáng)加于人的味道。聽了他的發(fā)言，我們幾位代表都感到心服口服。這樣，在我們內(nèi)部討論李維漢同志的發(fā)言并結(jié)合著再次討論‘約法十條’時(shí)，大家一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以‘約法十條’作為協(xié)議的基礎(chǔ)?！盵3]經(jīng)過友好耐心地協(xié)商，終于順利地同西藏地方政府代表達(dá)成《關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》?？梢哉f，協(xié)商以“和為貴”“君子和而不同”“求同存異”等歷史文化傳統(tǒng)觀念，著力于民族問題的解決，逐步形成了中國特色民族發(fā)展道路。

（三）協(xié)商成效的中西比較

民族問題無處不在、無時(shí)不有，有民族的地方就會(huì)有民族問題。人類有史以來就存在著因?yàn)椴煌赜?、語言、習(xí)俗、宗教、族群等差異而形成的多元差異性，考驗(yàn)和檢視政治制度能否解決族際關(guān)系問題和民族發(fā)展道路問題。西方自由民主模式強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利，建立起以法治為保障的選舉民主模式，然而看似公正的投票表決并不能解決民族問題，民主危機(jī)和分權(quán)危險(xiǎn)明顯存在。以宗教、意識(shí)形態(tài)、民族、語言、地域、文化等要素進(jìn)行分割而形成的結(jié)盟民主，是一種群體權(quán)利的變體，形式上的結(jié)盟往往因社會(huì)精英缺乏合作意向而走向失敗，甚至使國家變得分崩離析?？梢哉f，西方國家無法通過既有政治制度解決民族文化沖突以及道德沖突。中國特色民族發(fā)展道路，作為馬克思主義民族理論中國化的具體體現(xiàn)，通過協(xié)商的方式解決民族矛盾與沖突，彰顯了在差異中求共同點(diǎn)，兼容并蓄、和而不同的理念，在促進(jìn)寬容、達(dá)成共識(shí)方面起到了很好的效果，[4]促進(jìn)了中華民族大團(tuán)結(jié)，推進(jìn)了民族經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)事業(yè)繁榮發(fā)展。

二、中國特色民族發(fā)展道路的協(xié)商內(nèi)涵與方向

習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上指出：“堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路，是做好民族工作必須牢牢把握的正確政治方向，是經(jīng)過歷史檢驗(yàn)的解決民族問題的正確道路?！盵5]以協(xié)商方式化解民族矛盾和民族問題，增強(qiáng)少數(shù)民族群眾參與協(xié)商民主的積極性、主動(dòng)性和有效性，需要我們進(jìn)一步明確協(xié)商民主建設(shè)的內(nèi)涵和方向，不斷豐富中國特色民族發(fā)展道路的協(xié)商內(nèi)涵。

（一）協(xié)商的理念主張

從實(shí)際情況來看，少數(shù)民族地區(qū)擁有豐富的自然資源，但是不可忽視的是，部分少數(shù)民族群眾居住在山區(qū)、草原、高原、沙漠綠洲等農(nóng)牧區(qū)，形成了獨(dú)具民族特色的生產(chǎn)方式、文化、語言、習(xí)俗、宗教及民族心理、精神特質(zhì)等。我們黨明確提出了“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，各少數(shù)民族之間也相互離不開”的重要思想，集中體現(xiàn)了各族人民的共同愿望。要將多樣化的存在發(fā)展成為一種平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系這一和睦的一體化存在，就需要以協(xié)商與對(duì)話達(dá)成一種平衡和共贏。中國特色民族發(fā)展道路蘊(yùn)含了“尊重差異、包容多樣、共同發(fā)展”協(xié)商民主理念，體現(xiàn)了堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合，民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合。研究表明，中央政府擁有普遍權(quán)利，自治地方擁有自治權(quán)利，兩者有權(quán)利邊界，但更多的是一種權(quán)利共享。中國特色民族發(fā)展道路也暗含了中央政府與自治地方、自治地方各民族之間相互協(xié)商、理解和達(dá)成共識(shí)的道路選擇。

（二）協(xié)商的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了利益格局的變動(dòng)，各民族的民族意識(shí)和政治訴求也發(fā)生了變化，表現(xiàn)在民族關(guān)系上，不和諧的因素也在多個(gè)方面顯現(xiàn)出來，比如自然資源開發(fā)分配的不均衡、發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等、道德信仰的多元化、反華勢力的滲透破壞等。我們既有的人民當(dāng)家做主的政治制度功能有待于充分發(fā)揮，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度本身應(yīng)有的公平正義和效率有序。研究顯示，“現(xiàn)代世界許多國家，為了應(yīng)對(duì)多樣性的挑戰(zhàn)，把通過機(jī)制設(shè)計(jì)包容差異和化解矛盾作為一種手段，納入族際政治的理論與實(shí)踐當(dāng)中，創(chuàng)造設(shè)計(jì)了包括民族自治、協(xié)商民主、平衡機(jī)制以及多重機(jī)制組合應(yīng)用等帶有族際政治民主的制度機(jī)制，取得了良好的社會(huì)效果?！盵6]協(xié)商民主超越了相對(duì)單純的選舉民主，各個(gè)民族之間在溝通理解基礎(chǔ)上建立互信，有利于實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族有序政治參與權(quán)利，實(shí)現(xiàn)利益均衡，增強(qiáng)政治認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民族間的團(tuán)結(jié)合作和族際和諧。

（三）協(xié)商的價(jià)值基礎(chǔ)

協(xié)商民主是一種治理形式，其中平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出理由，說服他人，或者被說服而自我改變，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上，利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。[7]在現(xiàn)代政治實(shí)踐中，協(xié)商民主理論的提出是對(duì)既有民主范式發(fā)展到一定階段的矯正、補(bǔ)充和超越，是對(duì)民主實(shí)踐反思的理論和實(shí)踐產(chǎn)物。中國特色民族發(fā)展道路的協(xié)商探索和實(shí)踐，使得各民族的問題通過對(duì)話、磋商、爭辯等方式解決，也使得不同利益主體在公共利益的導(dǎo)向下化解沖突和分歧，在利益整合中促進(jìn)公共利益最大化，也能使得政府決策具有合法性支持，增進(jìn)各族民眾的認(rèn)同和理解。[8]同時(shí)，在民族自治地方開展協(xié)商民主，有利于培育協(xié)商精神，增強(qiáng)多民族社會(huì)的包容性，對(duì)促進(jìn)民族自治地方族際關(guān)系的政治整合和協(xié)調(diào)發(fā)展能夠起到積極作用。

（四）協(xié)商的實(shí)踐規(guī)范

中國特色民族發(fā)展道路的形成，無不體現(xiàn)著大量的協(xié)商元素。二十世紀(jì)五十年代，中央政府實(shí)施“和平協(xié)商土改”，“慎重推進(jìn)、區(qū)別對(duì)待”，“直接過渡”，團(tuán)結(jié)少數(shù)民族上層愛國人士等疏通民族關(guān)系等一系列民族政策，都是當(dāng)時(shí)政府與少數(shù)民族各階層代表開展協(xié)商的結(jié)果。民族區(qū)域自治地方的行政區(qū)劃、稱謂、政府組成、自治權(quán)行使等也是采取協(xié)商方式解決的。[9]從制度層面看，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法實(shí)施綱要》（1952 年）《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（1984年）《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等法律文件，規(guī)定了民族自治機(jī)關(guān)與上級(jí)國家機(jī)關(guān)、自治區(qū)人大與上級(jí)人大及民族內(nèi)部間的協(xié)調(diào)關(guān)系。如“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在處理涉及本地方各民族的特殊問題時(shí)，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見。”“上級(jí)人民政府及其職能部門在制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取民族自治地方和民族工作部門的意見?！弊鳛橹袊厣褡灏l(fā)展道路的重要方面，民族區(qū)域自治制度充滿了協(xié)商民主的因子，為解決中國民族問題提供了制度保障。[10]

三、協(xié)商視域下堅(jiān)持中國特色民族發(fā)展道路的幾點(diǎn)思考

中國特色民族發(fā)展道路，既取決于社會(huì)主義理想與中國多民族國情、統(tǒng)一國家和中央集權(quán)制政治文明傳統(tǒng)等博弈，也深受多民族的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，各民族追求國家統(tǒng)一、民族和睦相處的民族精神的影響。[11]新時(shí)代促進(jìn)民族和諧發(fā)展，需要實(shí)現(xiàn)馬克思主義民族理論與我國協(xié)商民主建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，繼續(xù)開創(chuàng)中國特色民族和諧發(fā)展的道路。

（一）有序吸納群眾參與，注重廣泛性協(xié)商

習(xí)近平總書記曾指出，要有事多商量，遇事多商量，做事多商量。[12]在民族協(xié)商中，各族群眾要廣泛參與，如果包辦或忽視部分民族群眾的利益，協(xié)商效果往往不理想。李維漢曾對(duì)廣西的民族事務(wù)提出意見：“全區(qū)性的事務(wù)或者涉及兩個(gè)以上的事務(wù)，要由有關(guān)方面先行協(xié)商，協(xié)商好了再作處理和安排?！盵13]廣西在成立自治區(qū)過程中，要求“不僅要在上層人士中討論，而且要把這個(gè)問題提到廣西各族人民群眾中討論”，而且要求“把成立廣西僮族自治區(qū)醞釀工作做好做透，使得家喻戶曉，人人擁護(hù)”。[14]有的研究提出，十八屆三中全會(huì)明確提出構(gòu)建協(xié)商體系，形成全社會(huì)協(xié)商的局面，可以整合政府協(xié)商、人大協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商這四個(gè)渠道為社會(huì)協(xié)商，進(jìn)而把民族矛盾、民族糾紛、民族利益沖突等放置到社會(huì)協(xié)商這一平臺(tái)中，組建一個(gè)協(xié)商民主委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定協(xié)商民主的實(shí)體性制度和程序性制度，有序吸納廣泛的少數(shù)民族群眾參與。[15]民族自治地方的治理主體是多元的，“共建、共治、共享”要求廣泛性的主體參與，要求統(tǒng)籌分配社會(huì)資源，要求民眾廣泛參與。但部分少數(shù)民族成員居住偏遠(yuǎn)、分布不集中，給廣泛的協(xié)商民主造成了客觀困難。另外，多樣的文化和不同的語言也影響協(xié)商效果。如內(nèi)蒙古基層協(xié)商，組織一次協(xié)商需要10天～15 天，甚至需要6 個(gè)月以上的時(shí)間。[16]可以創(chuàng)新利用現(xiàn)代通信技術(shù)和手段，通過多方面的制度配套和技術(shù)介入，積極組織引導(dǎo)民族地區(qū)的民眾參與協(xié)商，科學(xué)有序地推進(jìn)協(xié)商參與的廣泛性和有效性，

（二）積極貫徹民族政策，注重平等性協(xié)商

中華民族的社會(huì)平等思想突出體現(xiàn)在人格平等上，儒家的“性本善”強(qiáng)調(diào)人以善性而來，在道德與人格上是平等的。道家的“道法自然”，突出道是最高法則，人屬于自然的一部分，所以在“道”面前人人都是平等的。這種平等觀念，自古至今深深扎根于中華民族的沃土之中，積聚成了中國人民基于平等的民族心理。[17]在處理民族關(guān)系時(shí)，切忌照顧一部分民族群眾的利益而忽略另一部分民族群眾的利益，要堅(jiān)持貫徹各民族平等原則。二十世紀(jì)五十年代初廣西灌陽、興安、賀縣等少數(shù)民族地區(qū)發(fā)生山林糾紛，按照當(dāng)時(shí)的政策是“在民族雜居及漢瑤接壤地區(qū)，凡沒收地主所有及征收富農(nóng)出租的山林未分配者，可分給少數(shù)民族農(nóng)民”，結(jié)果發(fā)生了更嚴(yán)重的糾紛。后廣西省委決定，今后在處理類似糾紛時(shí)，“可從適當(dāng)滿足山區(qū)少數(shù)民族出發(fā)，同時(shí)又要照顧漢族農(nóng)民中無山林使用的實(shí)際困難，處理時(shí)應(yīng)采取協(xié)商辦法，根據(jù)需要，在適當(dāng)滿足少數(shù)民族的前提下，照顧漢族農(nóng)民，分配一些必需的山林”。[18]由于充分照顧了各方的利益，才有較好的協(xié)商效果。從目前的實(shí)際情況來看，由歷史原因和社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情造成的各民族發(fā)展的不均衡性，說明民族平等還存在不完全性，要消滅歷史遺留下來的民族事實(shí)上的不平等是一個(gè)長期的過程。在馬克思主義民族平等原則指導(dǎo)下，隨著我國多民族國家內(nèi)各民族在國家這個(gè)政治共同體的政治參與程度的加深、文化地位的提高和發(fā)展機(jī)會(huì)的增多，各民族之間交往、交流、交通的渠道、方式和平臺(tái)得到空前發(fā)展，[19]貫徹民族政策，注重平等性協(xié)商，越來越成為中國特色民族發(fā)展道路和有效貫徹民族區(qū)域自治必須積極回應(yīng)的時(shí)代課題。

（三）建立健全協(xié)商機(jī)制，注重制度性協(xié)商

作為公共決策的一種有效機(jī)制，協(xié)商民主的價(jià)值早已在2001 年修訂的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中有所強(qiáng)調(diào)。但受多方面因素影響，協(xié)商民主并未成為民族區(qū)域自治地方公共決策的重要機(jī)制而普遍建立，其在協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系、聚合不同民族群體的利益表達(dá)、化解民族間的利益糾紛、保障少數(shù)民族當(dāng)家做主的政治權(quán)利等方面的制度優(yōu)勢沒有得到充分挖掘，這顯然與民族自治地方政治發(fā)展的趨勢不相適應(yīng)。[20]有研究表明，我們目前中央與少數(shù)民族地方的協(xié)商主要通過公文往來、地方駐京機(jī)構(gòu)、人大和人民政協(xié)以及國家民委等渠道。依據(jù)民族區(qū)域自治法第20 條，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行”。按照這一文件，賦予了民族自治地方可以變通執(zhí)行中央的規(guī)定事項(xiàng)，以“書面協(xié)商”的方式向中央提出請(qǐng)示或匯報(bào)，中央則給予相應(yīng)的批復(fù)。少數(shù)民族地方派出的駐京機(jī)構(gòu)，以“口頭協(xié)商”的方式與中央有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，爭取地方利益。全國人大和全國政協(xié)以“會(huì)議協(xié)商”的方式進(jìn)行了參與式協(xié)商，國家民委的重要工作職責(zé)就是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推動(dòng)有關(guān)部門履行民族工作相關(guān)職責(zé)，是民族政策落實(shí)的協(xié)商推動(dòng)者和業(yè)務(wù)指導(dǎo)者。[21]上述這些協(xié)商渠道，客觀上存在著不足，有的還造成了一定政治資源的浪費(fèi)，需要進(jìn)一步建構(gòu)中央與民族自治區(qū)之間的協(xié)商機(jī)制，通過制度化的法律保障，就中央與少數(shù)民族地方之間的權(quán)力邊界、主體地位、協(xié)商渠道等方面形成完善的溝通協(xié)商制度體系。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來看，中央民族工作會(huì)議明確指出，“落實(shí)好民族區(qū)域自治制度，關(guān)鍵在于幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生”。在幫助民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，需要地方政府主動(dòng)與基層少數(shù)民族代表就有關(guān)重大改革（如移民搬遷、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、教育、習(xí)俗改革等）進(jìn)行充分協(xié)商溝通，廣泛聽取其利益訴求、愿望和意見。不斷推進(jìn)民族區(qū)域自治與協(xié)商民主建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，建立健全民族地區(qū)的協(xié)商民主機(jī)制，建立與當(dāng)?shù)厝罕姟⒏鞑块T、企業(yè)、上下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)商平臺(tái)，使少數(shù)民族群眾的合理需求通過制度化路徑進(jìn)入決策過程，以達(dá)到某種程度上的利益平衡，實(shí)現(xiàn)各民族的合作共贏。[22]顯然，協(xié)商民主作為一種民主形式，與我國民族區(qū)域自治的客觀要求相契合，與中國特色民族發(fā)展道路同頻共振。引導(dǎo)少數(shù)民族群眾參與協(xié)商，充分發(fā)揮協(xié)商民主在中國特色民族發(fā)展道路上的作用和功能，保障少數(shù)民族群眾權(quán)益，增強(qiáng)少數(shù)民族群眾獲得感，以建立和諧的平等民族關(guān)系，是增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與社會(huì)和諧的需要。

中國特色民族發(fā)展道路歷時(shí)不長，有宏大的戰(zhàn)略架構(gòu)，也還缺乏具體的內(nèi)容安排。比如，資源貧乏的邊境民族如何找到適合自身發(fā)展的好路子，小民族如何處理好現(xiàn)代化轉(zhuǎn)化等問題，都需要我們?cè)诎l(fā)展中不斷破題開路，這也就需要我們以更加開闊的視野，用更加科學(xué)的方法看待和檢視中國特色民族發(fā)展道路。在中國特色民族發(fā)展道路上，要始終堅(jiān)持馬克思主義為指導(dǎo)，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持國家基本政治制度，嵌入?yún)f(xié)商民主，推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，對(duì)于堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。