發(fā)達(dá)國(guó)家公眾社會(huì)公共服務(wù)需求滿足的經(jīng)驗(yàn)與啟示

(山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國(guó)力不斷增強(qiáng)，人均GDP水平大幅提高，人們對(duì)教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面社會(huì)公共服務(wù)的需求與日俱增，然而上學(xué)難、看病貴、房?jī)r(jià)高、養(yǎng)老難等問題仍普遍存在，社會(huì)公共服務(wù)需求尚得到充分滿足。在我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的社會(huì)主義新時(shí)代，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益不斷提升的基礎(chǔ)上，更好滿足民眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，發(fā)達(dá)國(guó)家在滿足民眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)需求方面的經(jīng)驗(yàn)具有一定的借鑒作用。

一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家滿足民眾社會(huì)公共服務(wù)需求的歷程

西方發(fā)達(dá)國(guó)家民眾目前普遍享有較高水平的社會(huì)公共服務(wù)，并不是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)自動(dòng)出現(xiàn)的，是在立法、司法等法治力量的直接推動(dòng)下、在政府主導(dǎo)和公眾參與下逐步實(shí)現(xiàn)的。

(一)通過公共服務(wù)立法，使享有社會(huì)公共服務(wù)成為公民法定權(quán)利

在十九世紀(jì)中期，隨著科學(xué)技術(shù)和工業(yè)化的發(fā)展以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化，社會(huì)財(cái)富急劇增加，但勞工階級(jí)卻日益陷入貧困。這不僅引起了許多社會(huì)有識(shí)之士的強(qiáng)烈批判，而且直接導(dǎo)致了勞工階級(jí)的強(qiáng)烈反抗與斗爭(zhēng)，迫使統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行政治改革和社會(huì)改革，以解決失業(yè)和貧富不均問題。通過一系列立法，逐步形成了公共服務(wù)法律基本構(gòu)架。在英國(guó)，1870年頒布的《教育法》，使得五歲至十歲兒童的初級(jí)教育成為義務(wù)教育；1872年的《公共衛(wèi)生法》規(guī)定，實(shí)行強(qiáng)制的疫苗接種以控制流行病，并建立了城市排水、清潔等管理制度；1878年的《工廠法》及其后的修正案，規(guī)定了勞動(dòng)保護(hù)措施和最低工資。1908年的《養(yǎng)老金法》規(guī)定國(guó)家為年滿七十歲的低收入老人提供養(yǎng)老金；1911年的《失業(yè)保險(xiǎn)法》，將七個(gè)就業(yè)狀況不佳的行業(yè)列入保險(xiǎn)范圍。在德國(guó)，1883年至1889年《勞工疾病保險(xiǎn)法》、《工人賠償法》和《傷殘和養(yǎng)老保險(xiǎn)法》相繼頒布，并且由雇主和勞工聯(lián)合組成管理機(jī)構(gòu)，在政府監(jiān)督下實(shí)施。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在西方民主憲政體制下，民眾通過直接組建政黨或支持代表其利益的政黨進(jìn)入議會(huì)，通過立法，使享有社會(huì)公共服務(wù)成為法定權(quán)利，推動(dòng)了公共服務(wù)法律體系的完備。例如，1945年英國(guó)工黨抓住二戰(zhàn)結(jié)束后人們希望過上更有保障更富足生活的機(jī)會(huì)，將實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》作為競(jìng)選的有力武器，獲得選舉勝利。其后的短短三年時(shí)間里，議會(huì)就通過了《家庭津貼法》、《工業(yè)傷害法》、《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《國(guó)民衛(wèi)生服務(wù)法》和《國(guó)民救助法》等五項(xiàng)法律，[1]加上1944已經(jīng)頒布的《教育法》，形成了包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困救助、社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)公共服務(wù)法律體系。再如瑞典，1932年社會(huì)民主黨在贏得選舉勝利后，提出建立“人民之家”的口號(hào)，即人們可把社會(huì)視為自己的家，社會(huì)在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救助和教育等方面滿足他們的需求。此后，議會(huì)通過了大量社會(huì)公共服務(wù)方面的法律，如1935年的《國(guó)民年金保險(xiǎn)法》、1946年的《健康保險(xiǎn)法》、1947年的《家庭津貼法》及1948年的《全國(guó)退休法》等。

(二)政府主導(dǎo)，承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)主要的支出責(zé)任

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，選舉獲勝的政黨執(zhí)掌行政權(quán)后須不遺余力地實(shí)施其政治綱領(lǐng)、執(zhí)行法律，以獲得民眾的信任與支持，否則就會(huì)失去執(zhí)政地位。如此也促使政府必須積極行政，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾提高社會(huì)公共服務(wù)水平的承諾。例如，在英國(guó)，1945年英國(guó)工黨上臺(tái)執(zhí)政后，由中央政府承擔(dān)了社會(huì)公共服務(wù)主要的支出責(zé)任。1950年包括社會(huì)保險(xiǎn)和補(bǔ)助、社會(huì)轉(zhuǎn)移支付、衛(wèi)生醫(yī)療、住房、教育和科學(xué)等的社會(huì)服務(wù)開支占GDP的比重達(dá)到16.2%，占政府開支的比重為46.2%。[2]此外，在地方政府建立綜合的社會(huì)服務(wù)部，把先前分別由兒童、福利、健康、住房和教育部門負(fù)責(zé)的工作集中由社會(huì)服務(wù)部統(tǒng)一負(fù)責(zé)，還采取了社區(qū)照顧和服務(wù)接受者的參與等措施。在瑞典，社會(huì)民主黨在其執(zhí)政的四十多年間，為實(shí)施建立“人民之家”和“更加公正的社會(huì)”等政治綱領(lǐng)，逐步加大了包括中央政府、地方政府和社會(huì)保障部門在醫(yī)療費(fèi)用、教育費(fèi)用、住宅與公寓的建筑及其他開支在內(nèi)的公共開支的力度。國(guó)家成立了社會(huì)保障委員會(huì)，統(tǒng)一管理全國(guó)的社會(huì)保障事務(wù)，在國(guó)家社會(huì)保障委員會(huì)下，形成了由國(guó)家、州市各級(jí)政府社會(huì)機(jī)構(gòu)與服務(wù)處所構(gòu)成的社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。[3]

(三)推行政府行政改革，推動(dòng)公共服務(wù)質(zhì)量的提高

19世紀(jì)以后，隨著自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義經(jīng)濟(jì)急劇擴(kuò)張，工業(yè)化引起的城市化迅速推進(jìn)，帶來人口迅速增長(zhǎng)、人們的生活方式急劇改變，社會(huì)公平等社會(huì)問題凸顯，進(jìn)而導(dǎo)致公眾對(duì)包括公共安全保護(hù)、公共交通、公共衛(wèi)生、通訊、郵政等在內(nèi)公共服務(wù)需求擴(kuò)張，解決這些問題不可能僅憑市場(chǎng)手段解決，必須由國(guó)家行政承擔(dān)這個(gè)重任。[4]面對(duì)著政府財(cái)政、管理和信任等方面的危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府力圖通過行政改革走出困境。自上個(gè)世紀(jì)70年代中后期以來，以英國(guó)為開端，展開了一場(chǎng)席卷西方世界的行政體制改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)“重塑政府”式的行政改革，重新界定政府的角色和作用，以改善政府組織自身的狀況和功能，將政府職能由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。其基本特征是重塑政府與人民的關(guān)系，更加注重公共服務(wù)、更加注重效率、更加注重公眾參與。[5]例如，美國(guó)的“政府再造”運(yùn)動(dòng)，在政府管理中引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，緊縮公共財(cái)政，努力提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)效率；英國(guó)的公民憲章運(yùn)動(dòng)，用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。[6]行政改革的推進(jìn)使政府本身更加負(fù)責(zé)和有效率，逐漸承擔(dān)起提供更多公共服務(wù)的責(zé)任，顯著改進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量，比較成功的應(yīng)對(duì)了19世紀(jì)中后期以來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的根本性變化，以及工業(yè)化、城市化帶來的各種挑戰(zhàn)。例如，英國(guó)、美國(guó)和南非三國(guó)實(shí)施的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革，比較成功地解決了國(guó)家面臨的困境，提高了政府公共服務(wù)效率與人民滿意度，取得了可觀的成效。[7]

(四)司法制度設(shè)計(jì)，為民眾社會(huì)公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障

西方發(fā)達(dá)國(guó)家司法體系和制度在保障民眾社會(huì)公共服務(wù)權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面，具有以下特點(diǎn)：第一，建立專業(yè)法院或者授權(quán)普通法院，適用特殊程序處理社會(huì)公共服務(wù)爭(zhēng)議。德國(guó)1954年設(shè)立社會(huì)法院，專門處理社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的爭(zhēng)議案件。丹麥社會(huì)法領(lǐng)域的爭(zhēng)議由勞動(dòng)法庭和普通法院，根據(jù)不同標(biāo)的劃分受理范圍協(xié)調(diào)處理。第二，建立違憲審查制度。從1803年美國(guó)聯(lián)邦最高法院創(chuàng)立違憲審查制度至今，許多國(guó)會(huì)立法和州立法被判為違憲而失效。德國(guó)于1951年建立憲法法院、法國(guó)于1958年設(shè)立憲法委員會(huì)行使違憲審查權(quán)。通過違憲審查，保證國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法行為和行政機(jī)關(guān)的行政行為合憲、有效、公平，以保障民眾社會(huì)公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

二、國(guó)外社會(huì)公共服務(wù)需求滿足的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)制度不同，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展，民眾以享有社會(huì)公共服務(wù)的形式，分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的需求強(qiáng)烈。滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。黨的十九大報(bào)告提出，要“履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距”，“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”。落實(shí)黨的十九大報(bào)告提出的國(guó)家治理方略，必須立足國(guó)情，從我國(guó)實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)環(huán)境出發(fā)，借鑒國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn)，采取有效措施，完善公共服務(wù)體系，提高社會(huì)公共服務(wù)水平，滿足民眾享有與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)的公共服務(wù)需求，努力使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

(一)加強(qiáng)立法，建立健全社會(huì)公共服務(wù)法律體系

目前社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的立法，多是由國(guó)務(wù)院、地方政府等制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等，這些行政法規(guī)、規(guī)章不僅層級(jí)效力較低，而且不同程度上存在上級(jí)政府權(quán)大責(zé)小、下級(jí)政府責(zé)大權(quán)小、行政部門之間關(guān)系不協(xié)調(diào)、重管理輕公共服務(wù)、重視政府作用，忽視社會(huì)組織作用等一系列問題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)作為立法機(jī)關(guān)的作用，將民眾的社會(huì)公共服務(wù)需求法律化，建立健全國(guó)家層面的社會(huì)公共服務(wù)法律體系：如制定公共衛(wèi)生法、社會(huì)救助法；針對(duì)人口老齡化，修改完善社會(huì)保險(xiǎn)法；制定學(xué)前教育法，修改職業(yè)教育法等。通過立法，以法律形式確定公民的社會(huì)公共服務(wù)權(quán)利與義務(wù)，更好地維護(hù)其社會(huì)公共服務(wù)權(quán)益；明確各級(jí)政府的社會(huì)公共服務(wù)職責(zé)權(quán)限，推動(dòng)政府社會(huì)公共服務(wù)水平的提高；確定社會(huì)組織在社會(huì)公共服務(wù)中的法律地位及權(quán)利義務(wù)等，增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性，發(fā)揮好社會(huì)組織在社會(huì)公共服務(wù)中的主體功能。

(二)強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

公共服務(wù)是我國(guó)政府的四項(xiàng)基本職能之一。黨的十八大報(bào)告提出，“必須加快建立政府主導(dǎo)、覆蓋全民、可持續(xù)的公共服務(wù)體系”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

一是樹立服務(wù)型政府觀念和責(zé)任意識(shí)，落實(shí)政府主體責(zé)任，把滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府必須由全能型職能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。各級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員應(yīng)更新社會(huì)治理理念，從注重GDP和維穩(wěn)向改善民生轉(zhuǎn)變，更加注重社會(huì)公平正義，更加注重公民權(quán)利保障。

二是明確各級(jí)政府公共服務(wù)職能。經(jīng)過三十多年的行政管理體制改革，我國(guó)政府公共服務(wù)職能已有很大轉(zhuǎn)變，但從總體看，公共服務(wù)職能還比較薄弱，政府基本公共服務(wù)職能界定不清晰，相關(guān)部門互相推諉、不作為、亂作為的問題依然存在，公共服務(wù)的政府主體責(zé)任也難以落實(shí)。因此，需要依法明確政府公共服務(wù)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任，在現(xiàn)已建立的政府權(quán)力清單、責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步充實(shí)完善公共服務(wù)責(zé)任，依法科學(xué)界定政府公共服務(wù)職能邊界。

三是深化財(cái)稅體制改革。財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)和主要支柱。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，需要深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度；明確各級(jí)政府公共服務(wù)方面的事權(quán)劃分，界定其支出責(zé)任，在供給主體、供給方式、服務(wù)體系、財(cái)政預(yù)算支出管理、監(jiān)督評(píng)估等方面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，為公共服務(wù)財(cái)政資金供給提供有效保障。

四是強(qiáng)化行政監(jiān)督和問責(zé)。政府公共服務(wù)職能與保障和改善民生緊密相連，事關(guān)讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。為了保障政府依法全面履行公共服務(wù)職能，防止行政權(quán)力濫用，必須強(qiáng)化強(qiáng)化行政監(jiān)督和問責(zé)。要完善行政問責(zé)立法、重大行政決策的過錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究機(jī)制；加大政府信息公開力度，尤其是涉及社會(huì)公共服務(wù)的政府信息，只要不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，都應(yīng)向社會(huì)公開；所有承擔(dān)公共服務(wù)的政府部門以及公共事業(yè)的部門，實(shí)施辦事公開制度。

(三)強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，督促政府履職盡責(zé)

政府能否積極履行社會(huì)公共服務(wù)法定職責(zé)，更好地執(zhí)行社會(huì)公共服務(wù)法律，讓人民滿意，人民代表大會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督與制約作用至關(guān)重要。其一，完善人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算的審查與批準(zhǔn)制度。涉及社會(huì)公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)決算，是執(zhí)行社會(huì)公共服務(wù)法律，滿足民眾社會(huì)公共服務(wù)需求的物質(zhì)保障。所以人大在社會(huì)公共服務(wù)財(cái)政預(yù)決算的審查與批準(zhǔn)中必須發(fā)揮應(yīng)有作用。人大應(yīng)將政府的全部收支活動(dòng)納入監(jiān)督與審查范圍，對(duì)涉及社會(huì)公共服務(wù)的收支項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審查，對(duì)財(cái)政預(yù)決算報(bào)告進(jìn)行整體審查與表決，以保證對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的資金投入足額到位。其二，健全人民代表大會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督制度。人大對(duì)政府的監(jiān)督目前主要采用的方式有檢查行政工作、聽取和審議政府工作報(bào)告、質(zhì)詢政府工作等。加強(qiáng)人大對(duì)政府的監(jiān)督，需要進(jìn)一步完善詢問與質(zhì)詢等程序、明確撤銷有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定的程序以及罷免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的程序，對(duì)政府的監(jiān)督內(nèi)容、范圍和形式作出明確規(guī)定等。[8]

(四)完善公眾參與機(jī)制，暢通民眾表達(dá)社會(huì)公共服務(wù)意愿的通道

在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度是社會(huì)公眾表達(dá)意見訴求，參與社會(huì)治理的重要渠道。一是應(yīng)通過完善人大代表制度，發(fā)揮其體察民情，反映民意的作用。應(yīng)增強(qiáng)人大代表中基層代表的比重，降低官員比重；[8]采取各種措施提高人大代表依法履職能力，著重增強(qiáng)其政治素養(yǎng)和法治思維，切實(shí)發(fā)揮人大代表作用；增強(qiáng)人大代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，通過各種合法形式使公民充分了解候選人，選出真正代表公民、能夠表達(dá)公民意愿的人大代表。二是健全人民代表大會(huì)和公眾的溝通機(jī)制，使立法機(jī)關(guān)了解公眾的意愿和訴求，以保證法律符合人民群眾的意愿和需求。

完善向政府反映社會(huì)公共服務(wù)需求的有效渠道。缺乏完善的政民交流系統(tǒng)，不利于公民社會(huì)和公民精神的培育，影響公眾參與社會(huì)管理，也會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)公共服務(wù)職能的輕視。[9]因此，政府應(yīng)創(chuàng)新公眾參與機(jī)制，建立健全各種形式的由政府主導(dǎo)的群眾利益訴求平臺(tái)，如社會(huì)服務(wù)監(jiān)督網(wǎng)、市長(zhǎng)信箱、市民投訴中心、便民服務(wù)平臺(tái)等等，使政府了解和處理公眾公共服務(wù)訴求常態(tài)化、制度化，在政府和公眾的溝通、互動(dòng)中，獲得公眾對(duì)政府公共服務(wù)工作的理解、支持和積極參與。

(五)建立違憲審查制度，保障公民社會(huì)公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

我國(guó)憲法規(guī)定有公民的基本權(quán)利與義務(wù)，其中若干公民基本權(quán)利，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化教育權(quán)利、婦女、兒童、老人、殘疾人等特定主體享有的權(quán)利等，都與社會(huì)公共服務(wù)密切相關(guān)。在我國(guó)的立法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)立法、地方立法都是根據(jù)本部門本地區(qū)具體情況進(jìn)行的，違憲問題不可避免。我國(guó)行政訴訟制度只對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查。因此，有必要建立違憲審查制度，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督。在全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立專門的違憲審查委員會(huì)，承擔(dān)合憲性審查職能，以維護(hù)憲法權(quán)威，保障國(guó)家法制的統(tǒng)一性、合憲性和公平性，保障公民社會(huì)公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

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