陪審制度改革行穩(wěn)致遠

齊樹潔

陪審制是指司法機關(guān)吸收法官以外的普通人組成審判組織,參與案件裁判活動的制度,其目的在于避免法律和司法脫離社會?，F(xiàn)代社會法律及其運作體系已經(jīng)越來越專業(yè)化、技術(shù)化,成為律師、檢察官和法官等職業(yè)法律人把持的專門知識。如果任其發(fā)展,司法制度和法律職業(yè)容易走向封閉,審判可能變得過于追求學(xué)術(shù)探究和理論論證而逐漸脫離社會。而法律與社會是不可分開的,脫離社會的土壤,不了解民意,法律與司法的生命力會有枯竭的危險。陪審制的優(yōu)勢就在于非專業(yè)化的陪審員比職業(yè)法官更接近大眾生活,更具有基層實踐和生活的經(jīng)驗,更重要的是,他們擁有社會一般人關(guān)于公平與正義的樸素觀念。他們的參審使得審判更貼近社會,使法院的裁判能夠與民意相溝通,更容易獲得社會的支持與認同。因此,陪審制不僅是一種具體的審判制度,更是一種審判權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置制度,也是一種國家制度和社會制度。它關(guān)系到司法權(quán)的正當(dāng)行使,關(guān)系到糾紛解決過程中的社會利益與基本價值。

陪審制度首先是一種政治制度,其次才是一種司法制度,它最初是為了讓公眾參與國家管理實現(xiàn)民主而設(shè)立的。陪審制度主要有兩項功能：其一,為社會分享審判權(quán)力提供途徑,并因此使公眾對司法的監(jiān)督作用得以充分發(fā)揮；其二,在審判組織中產(chǎn)生制約與配合效果。陪審員作為公眾中的一員直接參與法律的執(zhí)行,其行為代表了公眾的意志。他在訴訟中不僅考慮法律上的明文規(guī)定,而且比法官更注意當(dāng)時社會的一般行為和道德標(biāo)準(zhǔn),從而彌補了法條的不足。

現(xiàn)代意義上的陪審制起源于英國。英美法系陪審制經(jīng)歷了一個由協(xié)助司法到?jīng)Q策司法,由證人到裁判者的角色轉(zhuǎn)變過程。陪審員的功能由證人向事實調(diào)查者的角色轉(zhuǎn)化；由平民百姓中挑選出適當(dāng)人士組成陪審團,聽取證詞、查看證據(jù),根據(jù)他們的生活經(jīng)驗和常識進行討論,最終作出有罪或無罪的判斷。這項古老的司法制度經(jīng)過上千年的生長,在不同時期和不同的法律傳統(tǒng)、文化的影響下不斷演變,但作為其理念核心的訴訟參與原則以及司法公正價值卻始終沒有被動搖,成為現(xiàn)代司法民主和公民權(quán)利的保障制度。

除了英美法系國家沿襲英國的陪審團制度外,大陸法系的一些國家也曾采用過英國的陪審團制度。如在法國,雖然陪審團最初作為鄰里證人的做法是從法國引入英國的,但是由于歷史條件的差異,陪審團制度在法國一直沒有獲得充分的發(fā)展,并在12世紀(jì)末、13世紀(jì)初就逐漸為教會法的糾問式程序所取代。1789年大革命之后,出于對司法民主化的渴求,法國開始實行被稱為“民眾自由守護神”的陪審團制度,但是由于陪審團制度并沒有達到人們所預(yù)想的目的,法國不久就廢除了英國式的陪審團制度。到了19世紀(jì),德國、俄國、西班牙、日本等大陸法系國家也曾嘗試實行英國的陪審團制度,但是由于人們對陪審團缺乏信任、陪審團制度不適應(yīng)大陸法系的訴訟模式等原因,多數(shù)以失敗而告終。不過,移植英國陪審團制度失敗后的法國、德國等大陸法系國家在保持英國陪審團制本身應(yīng)具有的價值功能的基礎(chǔ)上,按照本國特定的歷史傳統(tǒng)以及訴訟文化不斷地對陪審團制進行本土化的改革,對陪審理念的表現(xiàn)形式加以改造,創(chuàng)造了獨具特色的陪審制。這就是所謂的參審制(assessorsystem),即陪審員從當(dāng)?shù)剡x民中產(chǎn)生,與法官一起審理案件,共同作出判決。這一做法對大陸法系國家的司法制度產(chǎn)生了重大的影響。

進入20世紀(jì)以后,陪審團制在現(xiàn)代社會中的缺憾使得其得以實施的空間大大縮減。在世界范圍內(nèi),陪審團制度的衰落已是不爭的事實。目前,在民事案件的審理中,除了美國以及加拿大的部分州,大多數(shù)國家和地區(qū)在大部分的民事案件中廢除了陪審團審判,僅將陪審團審判限于極少數(shù)的特定類型的案件中。在刑事案件的審理中,仍保留了陪審團審判的有英國、美國、澳大利亞、加拿大、愛爾蘭、新西蘭等40多個國家,但即使是在這些保留了陪審團制度的國家,陪審團在案件審理中的運用總體上也呈現(xiàn)出衰落的趨勢。不過,盡管對陪審制度批評的聲音越來越多,陪審制度的適用從總體上來說呈現(xiàn)出逐漸減少的趨勢,但它仍然在保障自由、制約國家權(quán)力等方面發(fā)揮著不可替代的作用,顯示出旺盛的生命力。值得注意的是,一些原來已經(jīng)廢除陪審團審判的國家正在恢復(fù)或試圖恢復(fù)這一制度,如俄羅斯于1994年、西班牙在1995年恢復(fù)了陪審團審判制度,日本也正在考慮重新引進陪審團審判制度；仍然保留了陪審團制度的國家也正在積極地對該制度的各方面進行完善,使之能夠適應(yīng)現(xiàn)代司法制度的要求。

人民陪審員制度是我國現(xiàn)行陪審制度。長期以來,人民陪審員制度在推進司法民主、促進司法公正、提高司法公信等方面發(fā)揮了重要作用,但仍存在一些需要改進和完善之處,如人民陪審員的廣泛性和代表性不足,“駐庭陪審、編外法官”“陪而不審、審而不議”現(xiàn)象仍然存在,管理機制不健全,履職保障機制不完善等。保障普通民眾廣泛參與司法運作過程,有助于擴大司法的社會基礎(chǔ),促進社會對司法的理解與認同。在這方面,陪審制的作用是不可替代的。因此,對于人民陪審員制度,不是保留或取消的問題,而是如何改革完善的問題。為此,第十屆全國人大常委會第十一次會議于2004年8月28日通過了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》(自2005年5月1日起施行),為進一步加強和完善我國人民陪審制度提供了法律依據(jù),也賦予了這項古老的制度新的生命力。

陪審員制度的改革是我國司法改革的重要組成部分。中共中央2014年10月作出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“完善人民陪審員制度,保障公民陪審權(quán)利,擴大參審范圍,完善隨機抽選方式,提高人民陪審制度公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題,只參與審理事實認定問題。”最高人民法院2015年2月發(fā)布的《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》提出,要落實人民陪審員“倍增計劃”,拓寬人民陪審員選任渠道和范圍,保障人民群眾參與司法,確?；鶎尤罕娝急壤坏陀谛略鋈嗣衽銓弳T三分之二；進一步規(guī)范人民陪審員的選任條件,改革選任方式,完善退出機制；明確人民陪審員參審案件職權(quán),完善隨機抽取機制；改革陪審方式,逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題,只參與審理事實認定問題；加強人民陪審員依法履職的經(jīng)費保障；建立人民陪審員動態(tài)管理機制。2015年4月24日,第十二屆全國人大常委會第十四次會議通過《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》。

根據(jù)全國人大常委會的授權(quán),黑龍江、廣西、重慶等地50個法院開展了人民陪審員制度改革試點。2017年4月,最高人民法院向全國人大常委會報告試點工作開展情況,在充分肯定成績的同時,指出試點中存在的幾個問題：一是缺乏事實審和法律審區(qū)分的有效機制。目前,對試點探索事實審和法律審分離的做法,在一些專家學(xué)者和人大代表中仍存在較大爭議。雖然試點法院積極探索采用事實清單、問題列表等方式區(qū)分事實問題和法律問題,但我國民事、刑事和行政訴訟法均未明確區(qū)分事實審和法律審,如何區(qū)分某一案件中的事實認定和法律適用問題還有待進一步研究。即使就區(qū)分事實認定和法律適用問題有了比較明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,實踐中,合議庭組成方式、評議規(guī)則、表決程序等仍需進一步研究。二是全面實行隨機抽選難度較大且不盡合理。針對試點過程中人民陪審員候選人信息來源不暢、人民陪審員全面隨機抽選成本過高、少數(shù)隨機抽選的候選人參審積極性不高、積極要求擔(dān)任陪審員的群眾無法抽選成功以及難以隨機抽選到具有醫(yī)療、建筑等專業(yè)知識的陪審員等問題,不少專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員建議,應(yīng)適當(dāng)保留組織推薦和個人申請產(chǎn)生人民陪審員的方式。三是大合議庭陪審機制有待進一步完善。試點法院采用大合議庭陪審機制,審理了一批涉及征地拆遷、環(huán)境保護、食品藥品安全、公共利益等群體性案件,提高了熱點難點案件審理的司法公信力和社會影響力,但對于大合議庭陪審案件的適用范圍、庭審程序、評議規(guī)則以及審判效率評估等問題,尚未形成較為統(tǒng)一的規(guī)范。根據(jù)最高人民法院的建議,2017年4月27日,第十二屆全國人大常委會第二十七次會議決定,人民陪審員制度改革試點期限延長一年。

截至2018年4月,50個試點地區(qū)人民陪審員總數(shù)達到13740人,比改革前新增9220人。其中,基層群眾7953人,占57.88%；高中學(xué)歷4894人,占35.62%,高中以下學(xué)歷653人,占4.75%。3年來,試點法院合理確定參審范圍,設(shè)置參審案件數(shù)上限,嘗試適用大合議庭審理模式,探索事實審與法律審相分離,細化參審工作流程,逐漸從原來的注重陪審案件“數(shù)量”“陪審率”向關(guān)注陪審案件“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變,“陪而不審”“審而不議”等問題得到較好的解決。試點以來,人民陪審員共參審刑事案件30659件,民事案件178749件,行政案件11846件,占一審普通程序案件的77.4%。由人民陪審員參與組成5人以上大合議庭審結(jié)涉及群體利益、社會公共利益等社會影響較大的案件3658件,取得了良好的法律效果和社會效果。為進一步合理界定并適當(dāng)擴大人民陪審員參審案件范圍,最高人民法院建議,將案情復(fù)雜的案件和公益訴訟案件列入人民陪審員參審案件范圍。如何區(qū)分事實審和法律審一直是人民陪審員制度改革試點中的難點。經(jīng)過3年的探索,最高人民法院建議在3人合議庭中,以不區(qū)分事實審與法律審為宜,人民陪審員與法官有同等權(quán)利；對一些社會影響重大的案件,由3名法官和4名人民陪審員組成7人合議庭,人民陪審員只參與審理事實認定問題,不審理法律適用問題。

制定一部專門的人民陪審員法,有利于擴大司法領(lǐng)域的人民民主,形成法官和人民陪審員的優(yōu)勢互補,實現(xiàn)司法專業(yè)化判斷與群眾對公正認知的有機統(tǒng)一,讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。在試點期間,各試點法院積極擴大選任范圍、完善參審機制、合理區(qū)分事實審和法律審、健全保障機制,試點工作成效顯著。在試點過程中,有不少人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者提出,人民陪審員制度是我國社會主義民主政治的重要組成部分,建議在憲法中增加人民陪審員制度相關(guān)條款；同時,在總結(jié)改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,制定專門的人民陪審員法。在試點中,各地法院探索出許多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法,對其中所涉重點難點問題也基本形成共識,立法條件已經(jīng)具備。在上述基礎(chǔ)上,2018年4月27日,第十三屆全國人大常委會第二次會議審議并通過《中華人民共和國人民陪審員法》(以下簡稱《人民陪審員法》),同日公布,自公布之日起施行。

為了貫徹司法改革的精神,有效提高參審質(zhì)效,《人民陪審員法》在總結(jié)改革試點的經(jīng)驗、合理界定并適當(dāng)擴大參審范圍的基礎(chǔ)上,將人民陪審員的學(xué)歷要求從原有的大專以上降低到一般具有高中以上文化程度,以便讓更大范圍的群眾有機會選任人民陪審員；考慮到提高年齡要求有利于更好地發(fā)揮陪審員富有社會閱歷、了解社情民意的優(yōu)勢,將擔(dān)任人民陪審員的年齡從23周歲提高到28周歲；將案情復(fù)雜的案件、公益訴訟案件和社會影響重大的死刑案件列入?yún)彴讣秶?擴大了人民陪審員參審案件范圍；確定3人合議庭和7人合議庭兩種審判組織模式；人民陪審員參加3人合議庭審判案件,對事實認定、法律適用獨立發(fā)表意見、行使表決權(quán)；人民陪審員參加7人合議庭審理社會影響重大的案件,只參與審理事實認定問題,不再審理法律適用問題,以充分發(fā)揮人民陪審員熟悉社情民意,長于事實認定的優(yōu)勢?！度嗣衽銓弳T法》還專門作出規(guī)定,特別強調(diào)了審判長對人民陪審員的指引、提示等義務(wù),但不得妨礙人民陪審員對案件的獨立判斷。

法律的生命在于實施。然而,天下之事,不難于立法,而難于法之必行?！度嗣衽銓弳T法》是一部符合社會規(guī)律、源于司法實踐、體現(xiàn)時代潮流的法律,它的頒行必將為我國陪審制度的改革指明未來的方向,提供強大的動力,開辟前進的道路。