環(huán)境執(zhí)法中地方政府的信息獨(dú)占問題探究
——以霧霾天氣治理為例

張李波

(山西省政法管理干部學(xué)院，山西太原030012)

2012年黨的十八大將大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提到了戰(zhàn)略高度，并圍繞該項(xiàng)建設(shè)出臺(tái)了一系列決策部署。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2014年修訂《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，2015年修訂《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等，這些法律政策的出臺(tái)對(duì)環(huán)境問題做出了全方位、深層次的回應(yīng)，初步形成了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境法律體系。

然而2013年初，我國(guó)出現(xiàn)大規(guī)模長(zhǎng)久性霧霾天氣，影響范圍達(dá)到國(guó)土面積四分之一。每年冬季，治理霧霾污染、改善空氣質(zhì)量就成為各級(jí)政府的首要環(huán)境治理任務(wù)，尤其是2016年的冬季多個(gè)城市的霧霾天氣達(dá)到嚴(yán)重污染并持續(xù)時(shí)間較久。霧霾天氣的愈演愈烈要求各級(jí)政府部門對(duì)環(huán)境問題聯(lián)合治理。然而由于中央與地方府際關(guān)系的特殊性，導(dǎo)致地方政府形成了對(duì)環(huán)境執(zhí)法信息的獨(dú)占，最終致使環(huán)境政策執(zhí)行異化。

一、環(huán)境執(zhí)法中地方政府產(chǎn)生信息獨(dú)占的條件

(一)地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)

公共選擇理論從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)政府行為進(jìn)行了分析，其認(rèn)為政府行為具有一定的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)。也就是說作為具有獨(dú)立利益組織的地方政府，是從該區(qū)域的角度出發(fā)來追求利益最大化。按照布坎南的觀點(diǎn)，“在最基本的理想中政治是一個(gè)完全類似于市場(chǎng)的復(fù)雜的交易過程”［1］

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的行政體制，中央政府主要致力于環(huán)境法律法規(guī)及各項(xiàng)政策的制定，而對(duì)于所制定的各項(xiàng)環(huán)境政策的執(zhí)行則主要依靠地方政府。地方政府作為直接的執(zhí)行者與環(huán)境及政策的承受者會(huì)發(fā)生直接關(guān)系，從而掌握更多關(guān)于環(huán)境政策執(zhí)行過程中所遇到的問題信息，而中央政府只能通過地方政府的反映來獲取一定的信息。從“經(jīng)濟(jì)人”的角度來看，地方政府在這個(gè)過程中會(huì)利用自身所掌握的信息來最大化自身利益，甚至采取與中央政策完全相背的犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策。

(二)政府環(huán)境責(zé)任中的職責(zé)同構(gòu)

所謂職責(zé)同構(gòu)，是指各級(jí)政府在縱向的機(jī)構(gòu)、職能、職責(zé)設(shè)置上沒有差異，這是我國(guó)目前縱向政府間關(guān)系的一個(gè)重要特點(diǎn)。在這種結(jié)構(gòu)下中央政府和地方政府承擔(dān)相同的環(huán)境責(zé)任，出現(xiàn)環(huán)境問題時(shí)各級(jí)政府推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅削弱了各級(jí)政府滿足居民環(huán)境需求的積極性，還增加了政府管理成本。

雖然市場(chǎng)機(jī)制的完善推動(dòng)了政府權(quán)力的下放，然而分權(quán)并未解決政府間職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象。因?yàn)樵诜謾?quán)過程中，僅強(qiáng)調(diào)分權(quán)，對(duì)相應(yīng)的配套監(jiān)督措施并沒有隨之完善，使得一些權(quán)力被下放至地方后，中央的宏觀調(diào)控能力也隨之下降，促使一些地方政府在生態(tài)治理中利用這種獨(dú)占信息最大化地對(duì)抗中央政府的環(huán)境政策，甚至利用這種優(yōu)勢(shì)來獲得更多的信息，實(shí)現(xiàn)地方權(quán)力擴(kuò)大化。

(三)信息溝通途徑單一

在我國(guó)的行政體制中，地方政府作為執(zhí)行者與環(huán)境政策的承受者之間是一種直接關(guān)系，掌握著更多環(huán)境政策在執(zhí)行過程中所面臨的問題。中央政府作為政策的制訂者卻無法直接獲得這種資源，只能通過地方政府來獲取信息，以便做出更符合實(shí)際的環(huán)境政策，這就要求實(shí)現(xiàn)政府之間縱向信息的有效傳遞。

從信息論的角度來看，信息的有效傳遞需要有暢通的傳遞路徑，以減少信息傳遞過程中的信息失真率，也就是要盡可能縮短信息傳播路徑的長(zhǎng)度和傳播時(shí)間。然而實(shí)際中，由于我國(guó)中央與地方政府之間是一種金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)，信息傳遞途徑也較為單一(主要是通過自下而上的傳播途徑及匯報(bào)的傳遞方式)。這種單一的傳遞方式使得環(huán)境政策執(zhí)行中的大量有效信息在傳遞的過程中增加了難度和阻力，同時(shí)層層上報(bào)的方式加大了信息的滯后性，這種遞延式傳遞方式也使得公眾反饋的環(huán)境治理信息呈現(xiàn)明顯的失真效果。

二、環(huán)境執(zhí)法中地方政府信息獨(dú)占的弊端

(一)擴(kuò)大了政府環(huán)境管理的成本

理想的決策應(yīng)該是在條件確定的前提下，決策者知道與決策有關(guān)的所有信息，其行動(dòng)結(jié)果完全取決于決策者的行動(dòng)。在我國(guó)由于“金字塔”式的體制結(jié)構(gòu)，地方政府相比中央政府更接近民眾社會(huì)，掌握著更全面和準(zhǔn)確的本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境資源的運(yùn)用情況。而“作為政策制定者的中央政府要獲得決策的相關(guān)信息主要依賴于地方政府的單方面匯報(bào)，這就為地方政府基于利益考慮通過這種比較優(yōu)勢(shì)“過濾”真實(shí)信息提供了可乘之機(jī)”。［2］

在對(duì)中央政策執(zhí)行情況進(jìn)行信息反饋的過程中，當(dāng)反饋信息過于消極時(shí)，中央政府會(huì)做出政策制定不科學(xué)的判斷，進(jìn)而投入更多的資源對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查;當(dāng)反饋信息過于樂觀時(shí)，原本不合理的政策被中央政府誤以為是科學(xué)的，在問題出現(xiàn)時(shí)又需要花費(fèi)更多的資源處理其引起的更嚴(yán)重的環(huán)境后果，從而加大了整個(gè)政府環(huán)境管理的成本。

(二)影響政府公信力

環(huán)境作為一種公共資源，需要政府來承擔(dān)治理責(zé)任，而政府的治理能力能否滿足社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境的公共需求又直接影響著民眾對(duì)政府的信任度。

隨著分權(quán)改革的進(jìn)行，中央對(duì)地方政府的監(jiān)督也隨之減少，地方政府在地方生態(tài)治理中的權(quán)力則越大。但由于地方政府對(duì)政策缺乏從國(guó)家整體利益角度的把握，容易導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。地方官員為了宣揚(yáng)政績(jī)必然會(huì)迎合中央政策，隱瞞治理失敗的方面，夸大治理成果。這種狀況使中央政府看不到現(xiàn)實(shí)社會(huì)所存在的問題，從而無法對(duì)其進(jìn)行分析和解決，最終導(dǎo)致人們對(duì)政府的懷疑和失望。

(三)引起政策上的沖突

由于府際縱向信息的不對(duì)稱，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)中央和地方政策上的沖突。許多地方政府在政策制定上追求一種“人有我必有，人無我也有”的目標(biāo)，導(dǎo)致制定的地方政策具有很大的功利性，并且這些政策制定后并未及時(shí)向中央政府進(jìn)行匯報(bào)，致使中央后行制定的政策與地方政策出現(xiàn)沖突和矛盾，引起政策適用上的混亂。而地方政府對(duì)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的沖突采取的多是回避態(tài)度，而不是主動(dòng)與中央進(jìn)行溝通，這樣就造成中央與地方在政策上的沖突無法解決。

三、解決環(huán)境執(zhí)法中地方政府信息獨(dú)占的途徑

(一)改變地方政府的政績(jī)考核方式

我國(guó)現(xiàn)行的政績(jī)考核制度是以GDP增長(zhǎng)績(jī)效為導(dǎo)向的地方政府政績(jī)考核體制，這誘使地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而破壞環(huán)境。要改變這種以環(huán)境為代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式就應(yīng)推行以綠色GDP為基礎(chǔ)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效考核體系和嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，并將生態(tài)指標(biāo)引入官員政績(jī)考評(píng)體系中，加大對(duì)生態(tài)匯報(bào)信息的核實(shí)力度。

我國(guó)目前的政治體制屬于從中央到地方層層施壓的壓力型體制。也就是“一級(jí)政府組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，應(yīng)完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)物質(zhì)化指標(biāo)，用物質(zhì)刺激來驅(qū)動(dòng)政治”。［3］這種壓力型的體制，促使地方政府在行為選擇上更多的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視中央政府的保護(hù)環(huán)境治理指標(biāo)。為了扭轉(zhuǎn)這種狀況，省級(jí)(包括)以下各地區(qū)不要再統(tǒng)計(jì)、公布地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率，更不作為考核地區(qū)政府的政績(jī)指標(biāo)，而是以公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為主要的政績(jī)指標(biāo)。加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)，建設(shè)有效政府，通過有效治理彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)為基礎(chǔ)的更有效率地資源配合，建設(shè)市場(chǎng)增強(qiáng)型政府。

(二)科學(xué)設(shè)定府際責(zé)任

政府環(huán)境責(zé)任是“政府為滿足社會(huì)公眾的環(huán)境公共需求而應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)”。［4］要實(shí)現(xiàn)府際環(huán)境責(zé)任的完整對(duì)接，就要求對(duì)“中央與地方在環(huán)境治理方面的責(zé)任進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，使中央政府與地方政府在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。

同時(shí)通過權(quán)責(zé)機(jī)制，對(duì)府際生態(tài)治理信息協(xié)調(diào)加以明確，以保障其責(zé)權(quán)一致。通過中央政府政策明確要求地方政府環(huán)境執(zhí)法信息反饋的真實(shí)性和有效性，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)中央政策中的不足和政策執(zhí)行中的問題，避免在發(fā)生重大的環(huán)境污染事故時(shí)，中央與地方之間推諉責(zé)任。如果問題的發(fā)生是由于地方政府刻意隱瞞造成的，則要對(duì)地方政府進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰。同時(shí)要賦予地方政府一定的自主性，以保障其自主的發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境。中央政府也要接受地方和廣大人民的監(jiān)督，以減少其在政策制定中的錯(cuò)誤。

(三)將科學(xué)技術(shù)引進(jìn)環(huán)境管理

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展為建立電子政府系統(tǒng)平臺(tái)提供了良好的基礎(chǔ)，電子政府平臺(tái)的建設(shè)有利于實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間信息的公開透明，為我國(guó)中央與地方政府之間的信息交流提供了新途徑。尤其是G——G模式的構(gòu)建，能有效減少信息傳播的路徑長(zhǎng)度和時(shí)間，提高信息傳播有效性，實(shí)現(xiàn)政府間環(huán)境治理信息交流的暢通，進(jìn)而提高政府工作效率。在電子政府系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)中應(yīng)將公民及社會(huì)也納入到網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，這樣不僅有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府環(huán)境治理信息的監(jiān)督，同時(shí)擴(kuò)寬了中央政府獲取環(huán)境治理信息路徑，從而提高中央政府對(duì)地方環(huán)境政策執(zhí)行反饋信息的辨別能力。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)虛報(bào)瞞報(bào)時(shí)，公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)地方政府的問題進(jìn)行反映，使中央可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，如通過電子公民投票，使得電子民意及時(shí)反饋到中央，排除地方政府利用其信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行造假作偽的可能。這種運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)工具建立起的電子橋梁，可避免中央政府決策時(shí)的盲目性和重大偏差的出現(xiàn)。

［1］［美］詹姆斯·M·布坎南．憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．馮克利，譯．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004．

［2］周國(guó)雄．公共政策執(zhí)行阻滯的博弈分析——以環(huán)境污染治理為例［J］．同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007(18)．

［3］榮敬本．從壓力型體制向民主合作體制轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革［M］．北京:中央編譯出版社，1998．

［4］張建偉．關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任科學(xué)設(shè)定的若干思考［J］．中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2008(18)．