公安派出所刑事偵查活動之檢察監(jiān)督機(jī)制

畢文麗,孫秀明

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院,天津 301800)

一、檢察機(jī)關(guān)對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督的必要性

(一)偵查監(jiān)督部門履行監(jiān)督職能的需要

1.監(jiān)督公安派出所偵查活動是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。據(jù)《憲法》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),具有訴訟監(jiān)督職能,覆蓋刑事訴訟的全過程,公安派出所的刑事偵查活動理應(yīng)是檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容。公安派出所處于偵查活動執(zhí)法辦案的第一線,且刑事偵查職能正在逐漸拓展,其刑事偵查活動合法、規(guī)范與否,直接關(guān)系司法的公正性。檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督職責(zé),有利于實(shí)現(xiàn)公平正義的司法目標(biāo)。

2.公安派出所偵查權(quán)的屬性決定監(jiān)督的必要性。偵查權(quán)具有特殊性質(zhì),許多偵查措施特別是拘傳、拘留等強(qiáng)制性偵查措施,有限制和侵害當(dāng)事人人身自由、侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等特征,偵查活動也具有靈活、機(jī)動、涉密、相對封閉、直面社會陰暗等特點(diǎn)。因此只有加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督與制約,才能防止權(quán)力被濫用。另外,破案、考核等壓力,案多人少矛盾,偵查能力的欠缺與偵查手段的落后都可能使偵查權(quán)自我擴(kuò)張,越過法律的底線。偵查機(jī)關(guān)有權(quán)自行決定采取逮捕以外的其他強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查措施,具有濃厚的行政色彩,強(qiáng)化監(jiān)督制約顯得尤為重要。

(二)深化司法體制機(jī)制改革的需要

長期以來,檢察機(jī)關(guān)由于缺少基層機(jī)構(gòu),對公安派出所的監(jiān)督顯得薄弱。按照黨的十八大與司法體制改革的精神,檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步深化司法體制改革,推動依法治國進(jìn)程,強(qiáng)化法律監(jiān)督職能,推進(jìn)公正司法建設(shè),加強(qiáng)司法公信力。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督不僅順應(yīng)司法體制改革的方向,也是今后一段時(shí)期檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督三項(xiàng)基本任務(wù)平衡發(fā)展的重要著力點(diǎn)。[1]

(三)延伸檢察職能的需要

目前檢察機(jī)關(guān)欠缺基層機(jī)構(gòu),致使檢察機(jī)關(guān)對基層派出所監(jiān)督缺乏力度,司法體制上檢察機(jī)關(guān)也無法與派出所、司法所、人民法庭組成的“兩所一庭”體制進(jìn)行對接,嚴(yán)重影響檢察權(quán)向基層延伸觸角。檢察機(jī)關(guān)設(shè)立基層機(jī)構(gòu)對公安派出所進(jìn)行監(jiān)督,有利于從機(jī)制上完善基層的司法體系,共同組成完備的基層司法工作機(jī)制,發(fā)揮基層司法機(jī)構(gòu)的整體力量。這樣,檢察機(jī)關(guān)不僅可以對行政權(quán)與審判權(quán)進(jìn)行制衡,防止權(quán)力的濫用和司法腐敗,而且基層政權(quán)權(quán)力的行使也處于法律監(jiān)督之下,可以防止行政權(quán)的不作為和亂作為,保障權(quán)力合法、合理、有序運(yùn)行。

(四)當(dāng)前人民群眾對司法的要求

隨著人民群眾法治意識、維權(quán)意識的不斷增強(qiáng),對公平正義的要求也會更高,這就要求檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé),維護(hù)社會公平正義。偵查監(jiān)督部門是檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件的第一道關(guān)口,集打擊犯罪與保障人權(quán)、保障訴訟與監(jiān)督功能于一身,處于打擊犯罪、保障人權(quán)、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、維護(hù)社會公平正義的前線。既要引導(dǎo)公安派出所加大打擊犯罪力度,保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,又要堅(jiān)守防止冤假錯案底線;既要監(jiān)督公安派出所規(guī)范執(zhí)法,保障人民群眾權(quán)利免受侵害,又要依法正確適用強(qiáng)制措施保障刑事訴訟進(jìn)行。如果第一道關(guān)口守好,就能起到事半功倍的效果,如果第一道關(guān)口失守,就可能出現(xiàn)“一錯到底”的情況。為了保證公安派出所依法、規(guī)范的進(jìn)行偵查活動,全面、充分地收集證據(jù),檢察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格履行法律監(jiān)督職能,防止出現(xiàn)監(jiān)督漏洞和真空地帶。

二、檢察機(jī)關(guān)對公安派出所偵查活動監(jiān)督存在的問題

(一)監(jiān)督方式多樣,缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

從各地檢察機(jī)關(guān)探索實(shí)踐來看,檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督方式,主要分為兩種:第一,設(shè)立專門機(jī)構(gòu),全程監(jiān)督。即檢察機(jī)關(guān)設(shè)立駐派出所檢察室,由偵查監(jiān)督部門通過分片定人對口派出所,動態(tài)監(jiān)督與靜態(tài)監(jiān)督相結(jié)合,實(shí)地走訪與書面審查相結(jié)合,定期抽查與主動備案相結(jié)合等方式開展對公安派出所的監(jiān)督工作；第二,設(shè)立巡回檢察室,定期進(jìn)行監(jiān)督。即在公安派出所設(shè)立巡回檢察室,偵查監(jiān)督部門的干警每月定期到自己負(fù)責(zé)聯(lián)系的派出所進(jìn)行監(jiān)督,負(fù)責(zé)開展對轄區(qū)內(nèi)的派出所進(jìn)行的刑事立案、偵查活動進(jìn)行監(jiān)督,對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大疑難復(fù)雜和有重大社會影響的案件進(jìn)行提前介入等。上述兩種監(jiān)督方式各有利弊,第一種監(jiān)督機(jī)制能夠更全面有效及時(shí)地對派出所進(jìn)行監(jiān)督,但是需要檢察機(jī)關(guān)干警長期留駐派出所,無法兼顧院內(nèi)偵查監(jiān)督部門的工作。第二種監(jiān)督機(jī)制中,檢察干警只需定期到派出所查閱臺賬,通過抽查的方式進(jìn)行監(jiān)督,不會影響檢察官本院的工作,因此采取巡回檢察室的方式更能適應(yīng)監(jiān)督工作的需要。由于監(jiān)督方式多樣,各地檢察機(jī)關(guān)建立基層機(jī)構(gòu)的形式也不盡相同,沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范性文件,也沒有統(tǒng)一的執(zhí)行口徑。一些地區(qū)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安派出所已經(jīng)形成完整機(jī)制,并制定專門的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制,而有的地區(qū)尚未開展對派出所的監(jiān)督,還處于空白階段。

(二)缺少法律依據(jù),導(dǎo)致執(zhí)行不力

目前偵查監(jiān)督部門建立對派出所監(jiān)督職能的依據(jù)只有最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳出臺的規(guī)范性文件,而沒有法律和司法解釋的明確規(guī)定,導(dǎo)致偵查監(jiān)督部門監(jiān)督的力度不強(qiáng)。且實(shí)際工作中,大部分駐派出所檢察室只是作為基層檢察院職能的延伸或輔助,被動地協(xié)助上級機(jī)關(guān)開展業(yè)務(wù)工作,工作的主動性、機(jī)動性、獨(dú)立性均不強(qiáng)。在沒有明確職能定位和硬性工作職責(zé)的情況下,駐派出所檢察室大多只能開展法制宣傳、參與社會綜合治理等一些“軟任務(wù)”,并沒有突出檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。

(三)檢察機(jī)關(guān)對派出所監(jiān)督的保障機(jī)制不健全

由于法律依據(jù)不足,駐派出所檢察室的設(shè)置尚不健全,一些派駐檢察室沒有打開局面,工作開展完全取決于公安機(jī)關(guān)、派出所的認(rèn)同和支持程度。人員經(jīng)費(fèi)不足也是制約派駐檢察室發(fā)展的重要因素,很多基層檢察機(jī)關(guān)長期超負(fù)荷工作,在這種情況下,人員編制問題也很難解決。

(四)監(jiān)督效果地區(qū)差異大,良莠不齊

一些開展公安派出所監(jiān)督較早的檢察院,已經(jīng)探索出適合自身特點(diǎn)的監(jiān)督方式,且取得了較好的監(jiān)督效果：一方面提高了派出所民警偵查取證的能力,規(guī)范了調(diào)查取證程序；另一方面在立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督方面使檢察工作提高了水平,達(dá)到了“互惠共贏”的司法效果。但是一些地區(qū)由于執(zhí)行不力或者沒有啟動對派出所的監(jiān)督,效果不佳或者根本沒有達(dá)到預(yù)期效果。

三、檢察機(jī)關(guān)對公安派出所偵查活動監(jiān)督的職能定位

(一)確立監(jiān)督主體

檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門的主要職能是審查批準(zhǔn)逮捕、立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督?！耙惑w兩翼”格局中的偵查活動監(jiān)督主要是針對公安機(jī)關(guān)偵查取證行為的監(jiān)督,而派出所又是公安機(jī)關(guān)基層機(jī)構(gòu)和主要執(zhí)法機(jī)關(guān),因此檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門應(yīng)是監(jiān)督派出所的主體。監(jiān)督人員由派出所所在地的基層檢察院偵查監(jiān)督部門檢察官擔(dān)任,駐所檢察官(包括巡回檢察官)具有雙重身份,既是派駐基層檢察室人員,也是偵查監(jiān)督部門行使訴訟監(jiān)督職能的檢察官。

(二)建立監(jiān)督機(jī)制

主要包括:(1)通報(bào)聯(lián)系制度。從實(shí)踐看駐所檢察官沒有時(shí)間和精力全程監(jiān)督派出所日常的執(zhí)法活動,只能與公安派出所定期或不定期召開聯(lián)席會議,通報(bào)一段時(shí)間內(nèi)派出所的工作,討論派出所在辦理刑事犯罪案中所遇到的問題等情況。(2)疑難復(fù)雜案件聽取意見與提前介入機(jī)制。公安派出所承辦或參辦的重大、疑難、復(fù)雜或有重大社會影響的案件,可商請檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)也可以主動派員介入,派駐檢察官可以依靠自身便利優(yōu)勢,對偵查取證活動進(jìn)行引導(dǎo)。(3)聯(lián)系群眾機(jī)制。采取接待群眾來訪、問卷調(diào)查等形式,積極收集立案監(jiān)督線索,及時(shí)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)違法行為,予以監(jiān)督糾正。

(三)明確監(jiān)督范圍

主要做好立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督,特別是群眾反映強(qiáng)烈的問題,重點(diǎn)加強(qiáng)對公安派出所刑事案件有案不移、應(yīng)立案而不立案以及動用刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛、違法立案的監(jiān)督,著力監(jiān)督偵查員刑訊逼供、暴力取證、違法限制人身自由和侵犯私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利等嚴(yán)重違法行為。注意監(jiān)督有無刑事立案后撤案或犯罪嫌疑人變更為治安處罰、行政處罰等以罰代刑現(xiàn)象;有無刑事案件沒有提捕又未直訴且對嫌疑人超期羈押的;涉案人員“另案處理”“在逃”的偵查情況;關(guān)聯(lián)性犯罪嫌疑人處理等情況。

(四)加強(qiáng)合作機(jī)制

派駐檢察官行使監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當(dāng)建立臺賬并及時(shí)向檢察院偵查監(jiān)督部門領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告情況。對于偵查行為存在輕微執(zhí)法瑕疵的,由駐所檢察官以口頭通知的方式對辦案民警進(jìn)行糾正;對于一般性違法行為,由偵查監(jiān)督部門通過書面檢察建議的方式提醒公安派出所進(jìn)行改正;對于嚴(yán)重違法行為,由檢察院偵查監(jiān)督部門以書面糾正違法通知書的方式通知公安機(jī)關(guān)予以糾正;發(fā)現(xiàn)監(jiān)督立案(撤案)、糾正漏捕線索的,偵查監(jiān)督部門應(yīng)啟動立案監(jiān)督程序;重特大案件提前介入的信息及時(shí)上報(bào)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門領(lǐng)導(dǎo)。駐所檢察官應(yīng)該將派出所的各項(xiàng)工作進(jìn)行記錄和總結(jié)分析,并及時(shí)將情況向偵查監(jiān)督部門匯報(bào),充分發(fā)揮駐所檢察官的優(yōu)勢,使檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的職能延伸至基層,對偵查監(jiān)督各項(xiàng)工作的發(fā)展發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

(五)檢察機(jī)關(guān)對派出所監(jiān)督需要注意的問題

1.加強(qiáng)對派駐檢察室的管理。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)把加強(qiáng)派駐檢察室的規(guī)范管理作為一項(xiàng)基礎(chǔ)工作來抓,努力形成“制度健全、管理規(guī)范、體系完善、運(yùn)作有序”的機(jī)制和體制。[2]對派出所的監(jiān)督也應(yīng)把握適度的原則,不能干擾和影響派出所偵查人員日常辦理案件,盡量發(fā)揮派駐檢察室的積極作用,減少負(fù)面影響。檢察機(jī)關(guān)上級院要對下級院監(jiān)督公安派出所工作納入年度考核評比,宣傳和借鑒好的監(jiān)督方式,將先進(jìn)的個(gè)人和工作方法進(jìn)行推廣,爭取在一個(gè)地區(qū)內(nèi)形成統(tǒng)一的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)和模式,探索監(jiān)督長效機(jī)制,促進(jìn)檢警關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢,善于借鑒和創(chuàng)新。從目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況來看,設(shè)立駐所檢察室需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、完備的法律法規(guī)體系和監(jiān)督管理制度。以一個(gè)直轄市的區(qū)縣或者縣級市為例,由于各地方派出所情況各異,并不是每個(gè)派出所都要設(shè)立檢察室,應(yīng)根據(jù)本地的地域、人口、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和交通等實(shí)際情況,可以采取在多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并設(shè)立的方式,由一個(gè)駐所檢察室負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作;同時(shí),駐所檢察室還涉及到人力、物力、財(cái)力等因素限制,必須因地制宜、實(shí)事求是有重點(diǎn)地設(shè)立,做到按需設(shè)立、立后完善、取得實(shí)效。

3.確保地位,獨(dú)立行使檢察權(quán)。駐所檢察室作為基層檢察院的派出機(jī)構(gòu),不是獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān),應(yīng)該嚴(yán)格按照法律和派出機(jī)關(guān)的規(guī)定履行職責(zé)。其應(yīng)與基層檢察院的內(nèi)設(shè)部門平行,由基層檢察長領(lǐng)導(dǎo)。另外,對于公安機(jī)關(guān)派出所來說,駐所檢察室屬于檢察機(jī)關(guān)的一部分,具有獨(dú)立性。公安機(jī)關(guān)要確保駐所檢察室的獨(dú)立地位,派出所的偵查人員對派駐檢察官的引導(dǎo)介入偵查應(yīng)充分重視,對檢察人員糾正、規(guī)范偵查活動和偵查程序的行為悉心接受,確保駐所檢察官的執(zhí)法有威信,駐所檢察室真正能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

四、檢察機(jī)關(guān)對公安派出所偵查活動監(jiān)督效應(yīng)之期待

(一)對公安派出所效用

1.提高取證能力。駐所檢察官將檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門審查關(guān)口前移,通過提前了解案情、掌握相關(guān)證據(jù),幫助辦案人員轉(zhuǎn)換偵查思路,引導(dǎo)偵查人員合法、及時(shí)、準(zhǔn)確、全面收集、固定證據(jù)。在引導(dǎo)偵查過程中,嚴(yán)格按照犯罪構(gòu)成要件,及時(shí)排疑補(bǔ)漏,完善證據(jù)鏈條;幫助偵查人員摒棄依賴口供的老舊思想,及時(shí)收集客觀證據(jù),補(bǔ)強(qiáng)定案關(guān)鍵證據(jù),做好現(xiàn)場勘查和痕跡的提取、鑒定工作;對照刑事訴訟法規(guī)定的證據(jù)種類,去偽存真,及時(shí)歸納,完善證據(jù)固定形式。

2.規(guī)范執(zhí)法程序。駐所檢察官能及時(shí)發(fā)現(xiàn)派出所在偵查過程中自身存在的一些問題,如有的派出所存在立案不實(shí),案件臺帳不完善的情況,在破案過程中上重實(shí)體、輕程序,民警由于取證程序不合法導(dǎo)致證明力偏低,經(jīng)?；庾鰺o用功。駐所檢察官應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過書面或者口頭建議,及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止公安民警偵查中較容易出現(xiàn)的違規(guī)取證行為,制約偵查人員在查辦案件過程中的隨意性,從程序上保證案件的正當(dāng)性,做到防范在前,制約于中,懲治于后。

(二)對偵查監(jiān)督部門效用

1.加快辦案節(jié)奏,降低審查難度。駐所檢察官引導(dǎo)偵查取證,摒棄了傳統(tǒng)“二傳手”的錯誤觀念,切實(shí)擔(dān)負(fù)實(shí)體、程序?qū)彶榘殃P(guān)的責(zé)任。把問題在案件提請審查批準(zhǔn)逮捕之前解決,案件移送審查批準(zhǔn)逮捕后,證據(jù)完善證明力強(qiáng),取證程序合法,排除了非法證據(jù),大大降低了案件審查批準(zhǔn)逮捕的難度,縮短了辦案期限,也給案件的起訴和順利審判打下了良好基礎(chǔ)。

2.創(chuàng)新工作機(jī)制,形成工作合力。駐所檢察官引導(dǎo)偵查,打破了傳統(tǒng)松散的檢警關(guān)系,防止了公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中可能出現(xiàn)的離心傾向,理順了偵、控職能配置,在建立偵查職能服務(wù)控訴職能的新型檢警模式方面進(jìn)行了探索。駐所檢察官引導(dǎo)偵查,集合了公安機(jī)關(guān)突破能力強(qiáng)及檢察機(jī)關(guān)證據(jù)收集、固定、審查的優(yōu)勢,形成了打擊刑事犯罪合力,保障了刑事訴訟順利進(jìn)行。

3.突出類案研究,加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。駐所檢察官針對一定時(shí)期內(nèi)發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)偵查行為進(jìn)行歸納總結(jié),之后將情況集中向派出所所有承辦刑事案件的人員進(jìn)行反饋,指出不當(dāng)之處,提出改進(jìn)要求,明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),杜絕不當(dāng)偵查行為再次發(fā)生,可以起到事半功倍的效果,有效提高整體工作效率。

4.延伸工作觸角,深化檢察職能。依托駐所便利條件,逐步延伸檢察工作觸角,將檢察職能更好地推向基層,面向社會。一是了解社情民意,收集案件線索。二是強(qiáng)化檢察宣傳,融洽檢民關(guān)系。深入到掛鉤派出所轄區(qū)內(nèi)的廠礦、學(xué)校、企事業(yè)機(jī)關(guān)單位等,有針對性地開展法制宣傳、檢察宣傳和社會治安綜合治理工作,進(jìn)一步擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)社會影響。三是積極排查風(fēng)險(xiǎn),及時(shí)應(yīng)對突發(fā)事件。做好突發(fā)刑事案件的應(yīng)急處理和受理個(gè)人或單位對刑事立案與偵查活動中違法行為的申訴、控告,對于有犯罪前科記錄的人員,及時(shí)了解、掌控思想動態(tài)和生活狀況,減少再次危害社會的可能性。