我國宗教工作法治化歷程淺析

梁書宏

（山西社會主義學院， 山西 太原 030001）

宗教是人類文明的有機組成部分。保障宗教信仰自由，妥善處理宗教關系，使之與時代相適應，遏制宗教極端主義，是世界各國面臨的共同課題。運用法治思維和法治方式處理宗教問題、推進宗教工作是世界大多數(shù)國家的通行做法，也是引導宗教與社會主義社會相適應的必由之路。既要用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關系，也要依法保護廣大信教群眾合法權(quán)益，深入開展法治宣傳教育，增強法治意識，不斷提高宗教工作法治化水平，是做好新時代我國宗教工作題中應有之義。

一、用《憲法》規(guī)范指導宗教工作是中國共產(chǎn)黨的一貫主張

中國共產(chǎn)黨建黨之初，運用馬克思列寧主義關于宗教問題的基本立場、觀點和方法，結(jié)合我國宗教實際，制定了宗教信仰自由政策，用法治思維的方式妥善處理了黨與廣大信教群眾之間的關系。

1931年11月5日，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第四條規(guī)定：“在蘇維埃政權(quán)領域內(nèi)的工人、農(nóng)民、紅軍士兵及一切勞苦民眾和他們的家屬不分種族（漢、滿、蒙、回、韃靼、苗、黎以及高麗、安南人等）宗教，在蘇維埃法律面前一律平等，皆為蘇維埃公民?！保?］第十三條規(guī)定：“中國蘇維埃政權(quán)以保障工農(nóng)勞苦民眾有真正的信教自由為實際目的?！保?］這是中國共產(chǎn)黨宗教工作法治化的最早成功實踐。

1949年9月，具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》規(guī)定：“中華人民共和國人民有宗教信仰的自由權(quán)”，“各少數(shù)民族均有宗教信仰的自由”。1954年《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民有宗教信仰的自由?！敝袊伯a(chǎn)黨首次將宗教信仰自由作為公民的基本權(quán)利在最高法中進行規(guī)定。

1982年《中華人民共和國憲法》對宗教工作進一步作了明確規(guī)定，為宗教工作法治化奠定了堅實的法制基礎。第三十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”《中華人民共和國憲法》第三十六條第三款還規(guī)定：“國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。”《中華人民共和國憲法》第三十六條第四款規(guī)定：“宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配?！边@些規(guī)定為保障公民宗教信仰自由、保護正常宗教活動、堅持政教分離原則、堅持獨立自主自辦教會原則、維護宗教界人士和信教群眾的合法權(quán)益提供了憲法保障，為推進宗教工作法治化提供了重要指導。

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，堅持了關于宗教工作方面原有規(guī)定，并在憲法序言第七自然段關于“國家的根本任務”表述中，將“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，為新時代不斷提高宗教工作法治化水平指明了方向，提供了憲法保障。

可以說，中國共產(chǎn)黨高度重視宗教工作，用憲法規(guī)范指導宗教工作是其一貫主張，用憲法規(guī)定的方式旗幟鮮明地闡明和表達自己關于宗教工作的立場觀點，用以規(guī)范指導宗教工作，保障公民宗教信仰自由權(quán)利，維護宗教界合法權(quán)益，團結(jié)宗教界人士和信教群眾，加強黨同宗教界的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。

二、社會主義革命建設時期以黨的政策為主的宗教事務管理

全國解放以后，中國共產(chǎn)黨把宗教信仰自由政策寫入《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和《中華人民共和國憲法》，廣大信教群眾的宗教信仰自由權(quán)利有了法律保障。他們在政治上獲得了解放，在各條戰(zhàn)線上為社會主義事業(yè)貢獻力量。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議在北平召開，宗教界吳耀宗、趙樸初、馬堅等代表參加了會議，并與各界代表一起，認真討論了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》），對新中國的國體、政體及其執(zhí)行的基本政策，作出了具有重大歷史意義的決定?！豆餐V領》把宗教信仰自由明確規(guī)定為新中國的一項基本政策，即“中華人民共和國公民有思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通信、人身居住、遷徙、宗教信仰及示威游行自由權(quán)”。第五十三條特別規(guī)定：“各少數(shù)民族均有發(fā)展其語言、文字，保持或改革其風俗習慣及宗教信仰的自由?！?/p>

1954年9月，第一次全國人民代表大會通過的新中國第一部《中華人民共和國憲法》第八十八條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有宗教信仰的自由。”

這段時期，關于宗教工作，雖然在我國憲法等法律法規(guī)方面已有明確規(guī)定，但新中國的宗教事務管理在相當長的時期都主要依靠黨的政策，取得了一定成績。比如黨在堅持馬克思主義宗教觀的同時，奉行了開明務實的具體策略（如：和平解決西藏問題，對佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教五大宗教采取了各不相同的包容改造方針等）；教會中的帝國主義勢力被清除；推行了獨立自主自辦教會和“三自”（自傳、自治、自養(yǎng)）正確方針，使天主教、基督教由帝國主義的侵略工具變?yōu)橹袊掏姜毩⒆灾髯赞k的宗教事業(yè)；宗教封建特權(quán)和壓迫剝削制度被廢除；黨宣布和實行宗教信仰自由政策，使廣大信教群眾不僅和全國各族人民一道獲得政治上和經(jīng)濟上的翻身解放，還開始真正享受宗教信仰自由的權(quán)利；等等。

1954年，國務院成立時專門設置宗教事務局，宗教事務管理被列入國家行政序列。1957年以后，宗教工作中“左”的錯誤逐漸滋長，60年代中期更進一步發(fā)展起來，特別是在“文化大革命”中，新中國成立以來黨對宗教問題的正確方針被全盤否定，根本取消了黨對宗教的工作，宗教事業(yè)遭到嚴重破壞。［3］

三、改革開放后宗教法制建設穩(wěn)步推進

黨的十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨對宗教問題的正確方針和政策逐步得到恢復。1979年，黨中央批準了中央統(tǒng)戰(zhàn)部關于建議為全國統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教工作部門摘掉“執(zhí)行投降主義路線”帽子的請示報告，國務院決定恢復設立國務院宗教事務局。

1982年3月，中共中央印發(fā)《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》（中發(fā)［1982］19號），系統(tǒng)總結(jié)了新中國成立以來黨在宗教問題上正反兩個方面的歷史經(jīng)驗，闡明了黨對宗教問題的基本觀點和基本政策。文件指出，使全體信教和不信教的群眾聯(lián)合起來，把他們的意志和力量集中到建設現(xiàn)代化的社會主義強國這個共同目標上來，這是我們貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策，處理一切宗教問題的根本出發(fā)點和落腳點。提出對宗教界人士要進行愛國守法教育，正常宗教活動受法律保護，要按照法律程序、經(jīng)過同宗教界代表人士充分商量、制定切實可行的規(guī)范宗教活動的宗教法規(guī)，要使愛國宗教組織在憲法和法律范圍內(nèi)充分發(fā)揮作用，要依法嚴厲打擊一切在宗教外衣掩蓋下的違法犯罪活動和反革命破壞活動，按照法律程序堅決打擊外國宗教敵對勢力的破壞活動以及做好宗教工作需要政法部門密切配合等觀點。為了保證宗教活動進一步正?；?，國家今后還將按照法律程序，經(jīng)過同宗教界代表人士充分協(xié)商，制定切實可行的宗教法規(guī)。這是中國特色社會主義宗教理論和政策形成的重要里程碑，標志著我國的宗教事務管理開啟了法治化序幕。

同年頒布的《中華人民共和國憲法》以國家根本大法的形式規(guī)定了公民宗教信仰自由、我國政教關系、我國宗教組織與國外關系以及選舉權(quán)等基本原則，成為國家制定和執(zhí)行宗教法規(guī)、政策，處理我國宗教問題的根本法律依據(jù)和保證。

1991年2月，黨中央下發(fā)了《中共中央、國務院關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》（中發(fā)［1991］6號），鮮明提出了“依法對宗教事務進行管理”的原則，并明確要求“要加強宗教立法工作。國務院宗教事務局應抓緊起草有關宗教事務的行政法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市也可根據(jù)國家的有關法律和法規(guī)，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定地方性的有關宗教事務的行政法規(guī)”。該《通知》首次明確提出了依法管理宗教事務的含義，即政府對有關宗教的法律、法規(guī)和政策的貫徹實施進行管理和監(jiān)督。

依法對宗教事務進行管理，目的是使宗教活動納入法律、法規(guī)和政策的范圍，而不是去干預正常的宗教活動和宗教團體的內(nèi)部事務。具體體現(xiàn)為：依法保護公民的宗教信仰自由權(quán)利，依法保護宗教團體和寺觀教堂的合法權(quán)益，保護宗教教職人員履行正常的教務活動，保護信教群眾正常的宗教活動，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活動制造混亂、違法犯罪，抵制境外敵對勢力利用宗教進行滲透等。其要旨是：保護合法，制止非法，抵制滲透，打擊犯罪。

1994年，國務院頒布了《宗教活動場所管理條例》、《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》兩個單項宗教行政法規(guī)，這是新中國成立后第一次頒布專門的宗教事務方面的行政法規(guī)，標志著宗教工作開始走上法治化軌道。

此后，國務院宗教事務局陸續(xù)制定了一些部門規(guī)章，主要有《宗教活動場所登記辦法》、《宗教活動場所年度檢查辦法》、《宗教院校聘用外籍專業(yè)人員辦法》、《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定實施細則》等。同時，部分省、市、自治區(qū)也陸續(xù)制定并頒布了地方性宗教法規(guī)。宗教工作實現(xiàn)了從過去單一依靠政策管理向依法管理和政策指導并行并重的管理方式轉(zhuǎn)變。

1998年3月，國務院宗教事務局更名為國家宗教事務局。1999年，國家宗教局要求制定《宗教事務條例》的立項報告獲批。

2004年11月，國務院向全社會頒布了《宗教事務條例》，并于2005年3月1日起正式施行（1994年1月31日國務院頒布的《宗教活動場所管理條例》同時廢止）?！蹲诮淌聞諚l例》是我國宗教方面的第一個綜合性行政法規(guī)，對保護宗教團體、宗教活動場所和信教公民的合法權(quán)益作了明確規(guī)定，對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務作了規(guī)范?！蹲诮淌聞諚l例》還細化了憲法和法律有關宗教的原則規(guī)定，實現(xiàn)了我國長期以來由主要靠政策規(guī)范宗教事務到主要依法規(guī)管理宗教事務的飛躍，為宗教工作走上法治化軌道提供了重要法律依據(jù)。

為了使《宗教事務條例》在實施中更具有可操作性和針對性，我國加緊了宗教事務方面的立法工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，《中華人民共和國憲法》以下，我國已制定綜合性宗教行政法規(guī)2部，宗教部門規(guī)章12部，宗教工作地方性法規(guī)和政府規(guī)章60多部。

目前，我國宗教事務的主要方面已基本實現(xiàn)有法可依，初步形成了以憲法為核心，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在內(nèi)的比較全面的宗教事務法律制度體系，成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，為進一步提高宗教工作法治化提供了重要法制保障。

四、十八大后開啟宗教工作法治化新時代

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，高度重視宗教問題和宗教工作，對宗教工作法治化提出明確要求，宗教工作法治化步入新時代。

中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，率先貫徹憲法精神，在黨內(nèi)法規(guī)建設方面高度重視宗教工作。2015年9月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，明確了黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門的宗教工作職責，提出堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪，健全宗教事務管理法規(guī)和制度，依法處置涉及宗教因素的矛盾和問題。修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，規(guī)定了對組織、利用宗教活動反對黨的路線、方針、政策和決議，破壞民族團結(jié)行為，以及有其他違反黨和國家宗教政策行為的紀律處分。通過《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，明確了黨員不準信仰宗教的政治紀律。

此外，還制定《民法總則》《反恐怖主義法》《國家安全法》《網(wǎng)絡安全法》《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》和對《刑法》等相關法律法規(guī)中涉及宗教內(nèi)容條文作了進一步完善，將宗教作為重要內(nèi)容納入其中，相關法律法規(guī)銜接統(tǒng)一，為規(guī)范和調(diào)節(jié)宗教與相關社會事務的關系提供了法律依據(jù)。

2017年3月，第十二屆全國人大第五次會議正式通過《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》），自2017年10月1日起施行?！睹穹倓t》將宗教團體和宗教活動場所納入法人制度范疇，構(gòu)建了解決宗教組織從事民事行為和依法保護宗教財產(chǎn)的基礎性制度。

（一）關于宗教團體的法人資格

按照2016年2月修訂的《社會團體登記管理條例》第三條規(guī)定：“社會團體應當具備法人條件。”《民法總則》第九十條、九十一條、九十五條對社會團體法人制度的基本法律條件作出了具體規(guī)定。雖未直接提及宗教團體的法人資格概念，但全國人大常委會副委員長李建國在十二屆全國人大五次會議上，作關于《中華人民共和國民法總則（草案）》的說明時特別表示：“民法總則草案通過后，暫不廢止民法通則?！币虼耍瑧斠罁?jù)《民法通則》第七十七條的規(guī)定，仍依社會團體法人確定宗教團體的法律地位，宗教團體法人的設立制度、組織機構(gòu)、財產(chǎn)管理與分配制度也都可以按照《民法總則》《社會團體登記管理條例》和《宗教事務條例》的相關內(nèi)容進行系統(tǒng)調(diào)整。

（二）關于宗教活動場所的法人資格

《民法總則》第九十二條規(guī)定：“具備法人條件，為公益目的以捐助財產(chǎn)設立的基金會、社會服務機構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格。依法設立的宗教活動場所，具備法人條件的，可以申請法人登記，取得捐助法人資格。法律、行政法規(guī)對宗教活動場所有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”該條確定了宗教活動場所屬于捐助法人性質(zhì)。第九十三條、第九十四條進一步明確了捐助法人的組織機構(gòu)、財產(chǎn)管理規(guī)則。［4］

2017年8月26日，國務院總理李克強正式簽署國務院令，公布新修訂的《宗教事務條例》（以下簡稱新《條例》），自2018年2月1日起施行。標志著我國宗教工作法治化建設邁上了一個新臺階。

1.新《條例》落實宗教信仰自由和國家尊重并保障人權(quán)的憲法要求，深化和細化了制度保障。

新《條例》第一條開宗明義表達了《條例》通過規(guī)范宗教事務管理，提高宗教工作法治化水平，實現(xiàn)保障公民宗教信仰自由之目的和宗旨。并在第二條第二、三款，第四條、第六條等條款中又作了具體規(guī)定。新《條例》增設“宗教院?！啊弊诮袒顒印眱烧拢瑥娀俗诮虉F體設立、宗教院校開展教學和宗教組織舉辦宗教活動及信教公民參加宗教活動等的法律保障和規(guī)范。第三十九條明確了對宗教教職人員的權(quán)利保護等等。

2.新《條例》彰顯了中國特色社會主義宗教治理的特色和優(yōu)勢。

新《條例》第三條規(guī)定宗教事務管理堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪的原則。第四條規(guī)定國家依法保護正常的宗教活動，積極引導宗教與社會主義社會相適應。第五條強調(diào)了各宗教堅持獨立自主自辦原則，同時增補了宗教院校不受外國勢力支配的表述。第六條完善了各級人民政府建立健全宗教工作機制、保障工作力量和必要的工作條件等內(nèi)容。針對宗教極端主義對我國國家安全的威脅、影響，新《條例》第三條、第四條、第四十五條、第六十三條、第七十三條等規(guī)定，任何組織或者個人不得利用宗教進行危害國家安全的活動，不得宣揚、支持、資助宗教極端主義，不得利用宗教破壞民族團結(jié)、分裂國家和進行恐怖活動，對已經(jīng)構(gòu)成違法犯罪者，分門別類依法承擔刑事、行政、民事責任。

3.新《條例》確立了由宗教團體、宗教院校、宗教活動場所三種法人類型構(gòu)成的宗教法人制度。

（1）宗教團體法人。新《條例》要求宗教團體依照國家社會團體管理的有關規(guī)定辦理登記和制定章程，同時列舉了宗教團體維護信教公民合法權(quán)益、指導宗教教務、制定內(nèi)部規(guī)章制度并督促落實、從事宗教文化研究、開展宗教教育培訓等具體職能。（2）宗教活動場所法人。新《條例》銜接《民法總則》精神，在第二十三條明確規(guī)定：“宗教活動場所符合法人條件的，經(jīng)所在地宗教團體同意，并報縣級人民政府宗教事務部門審查同意后，可以到民政部門辦理法人登記?！保?）宗教院校法人。新《條例》新增“宗教院?！睂Ｕ?，規(guī)范了宗教院校的設立、隸屬關系、教育教學體制等問題。第十四條規(guī)定“經(jīng)批準設立的宗教院校，可以按照有關規(guī)定申請法人登記”。［5］

4.新《條例》還就保護合法宗教財產(chǎn)，宗教界執(zhí)行國家統(tǒng)一的財務、資產(chǎn)、會計制度，接受檢查審計，依法納稅，以及規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務等方面作了明確規(guī)定。

把宗教工作納入全面依法治國總體要求進行部署安排，依法加強對宗教事務的管理，絕不允許有法外之地、法外之人、法外之教。［6］

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》。其中第三十六條規(guī)定，憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫一句，內(nèi)容為：“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！睆膰腋敬蠓▽用?，為我國宗教工作法治化建設明確了領導核心和政治保障，即中國共產(chǎn)黨的領導。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將國家宗教事務局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外保留國家宗教事務局牌子。不再保留單設的國家宗教事務局。4月3日國務院新聞辦公室發(fā)表《中國保障宗教信仰自由的政策和實踐》白皮書，以大量事實和翔實的數(shù)據(jù)和情況，為國際社會了解中國宗教和宗教政策提供了權(quán)威信息。

可以說，《民法總則》和新修訂的《宗教事務條例》的頒布與實施，為下一步調(diào)整和完善相關法律規(guī)章提供了指導，是我國宗教工作法治化的重要里程碑。

五、我國宗教工作法治化的特點和優(yōu)勢

縱觀宗教工作的基本軌跡，就是一個逐步規(guī)范化、法治化的過程，《宗教事務條例》的出臺和修訂為這個改革探索過程提供了生動見證。新《條例》規(guī)定了公民的宗教信仰自由及相應的法律保障，規(guī)范了國家機關對宗教事務的行政管理權(quán)限及程序，在宗教事務法律體系中起著承上啟下的作用，既承接并細化了《中華人民共和國憲法》等上位法關于宗教方面的規(guī)定，又為行政規(guī)章與地方法規(guī)等下位法的制定、完善提供了法律依據(jù)和明確方向。這一歷程展示著我國宗教工作的鮮明特征和主要優(yōu)勢。

（一）憲法統(tǒng)領

無論是保障公民的宗教信仰自由權(quán)利、保護正常宗教活動，還是堅持政教分離原則、堅持獨立自主自辦教會，以及維護宗教界人士和信教群眾的合法權(quán)益等，都從憲法上給予明確規(guī)定。憲法作為國家根本大法，在推動宗教工作法治化進程中始終發(fā)揮著統(tǒng)領作用。

（二）穩(wěn)步推進

我國宗教工作法治化歷程，是從我國宗教工作實際出發(fā)，以黨的宗教政策推動，并在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，最后上升為法律的過程。既保持了宗教政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又具有發(fā)展性和創(chuàng)新性，維護了宗教領域的團結(jié)和諧，走出了一條中國特色宗教工作之路，為世界其他國家宗教治理提供了中國方案。

（三）兼收并蓄

我國宗教工作的法治化，是一個體諒包容、兼收并蓄，不斷實現(xiàn)宗教中國化的過程。始終堅持從中國國情和宗教工作實際出發(fā)，科學把握宗教自身規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律，既不盲目照搬別國模式，也不排斥借鑒他國先進經(jīng)驗，兼收并蓄，并不斷從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取營養(yǎng)，充分發(fā)揮宗教團體團結(jié)、聯(lián)系宗教界人士和廣大信教群眾的橋梁紐帶作用，積極引導宗教與社會主義社會相適應，實現(xiàn)宗教中國化，推進宗教工作法治化，讓“宗教在中國”真正成為“中國宗教”。

（四）黨的領導

中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。在認識和看待宗教方面，中國共產(chǎn)黨在堅持馬克思主義無神論世界觀前提下，科學把握宗教自身發(fā)展規(guī)律，辯證看待宗教的社會作用，依法管理宗教事務，積極引導宗教與社會主義社會相適應，不斷鞏固和發(fā)展黨同宗教界的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，得到了廣大宗教界人士和信教群眾的擁護和支持。黨的領導成為新時代我國宗教工作法治化的主要優(yōu)勢。