基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的調(diào)查與思考
——以漳州市為樣本

莊建平

（中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000）

一、提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的意義

不忘初心，牢記使命！法治作為治國理政的方式，既要有完善的制度體系，也要有成熟的理念；既要有良性的執(zhí)行機(jī)制，也要有良好的素養(yǎng)支撐！本課題基于時代背景，就領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)進(jìn)行實證性的基礎(chǔ)研究。法治素養(yǎng)既包括靜態(tài)性的素質(zhì)累積，更注重運(yùn)用能力不斷完善的動態(tài)提升。正如法治是一個動態(tài)流變的過程一樣，主體素養(yǎng)的提升必將和法治進(jìn)程的整體同頻共振，方能適應(yīng)時代性的要求。全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)既是依法治國的時代要求，也是全面改革的現(xiàn)實要求，更是干部自我建設(shè)的內(nèi)在要求。全面依法治國，毫無疑問必須依法而行，遵法而為。在依法行政的今天，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備相關(guān)的法律知識、敏銳的法律風(fēng)險意識，以及一定的風(fēng)險防控和化解能力。只有領(lǐng)導(dǎo)干部真正成為法治的實踐者，堅持依法辦事，依法行政，才能使社會形成“法治”的良好風(fēng)氣[1]。

二、基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的樣本分析

（一）問卷設(shè)計與施測

課題組在學(xué)理的基礎(chǔ)上，通過文獻(xiàn)資料、個別訪談和集體座談等方式，就基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)進(jìn)行問卷調(diào)查。內(nèi)容分為法治意識、法律知識、法治能力等，共75個選項。本次發(fā)放問卷1000份，回收900份，回收率90%，有效問卷875份，有效率97.2%。受訪者獨(dú)立完成問卷，施測時間大約30分鐘，受訪對象從普通公務(wù)員到處級及以上公務(wù)員，處級及以上的干部占72.6%；科級及以下干部占比27.4%。男性占78.7%，女性占21.3%。50歲及以上的比例最高，占54.5%。學(xué)歷方面本科占比最高，達(dá)79.8%。受訪者在行政部門工作的占40.7%，中共黨員占88.1%。本次數(shù)據(jù)分析采用SPSS22.0版本。

（二）基本特點(diǎn)

1.領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識整體水平較高

法治意識的測評。對法律在工作中的重要性認(rèn)識高達(dá)93.3%；在法律與權(quán)力重要性認(rèn)知中，認(rèn)為法律高于權(quán)力的比例達(dá)90.4%；在法律至上的觀念中，高達(dá)97%的受訪者表示認(rèn)同或非常認(rèn)同；在“法律面前人人平等”的價值評判中，96.4%的人表示非常同意或同意；在法律作用認(rèn)知的中，排在首位的是保護(hù)公民權(quán)利，占比達(dá)82.5%。在守法意識的測試中70.6%的人認(rèn)為這是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)；在談到對未來中國法治夢想的追求愿景方面，高達(dá)98.2%的人充滿信心[2]。

2.法律知識與工作密切度高，知識結(jié)構(gòu)單一

（1）在法律知識的整體了解中，選項有“很熟悉且系統(tǒng)學(xué)習(xí)過”、“比較熟悉且學(xué)習(xí)過”、“略知但不系統(tǒng)”和“不了解”，根據(jù)程度分別賦值4到1分，計算每項平均得分表示受訪者對該項內(nèi)容的了解程度，排在前三位的分別是公務(wù)員法、憲法和行政法，最后三位的分別是公司法、知識產(chǎn)權(quán)法和消法。在日常工作法律知識的習(xí)得與接觸中，工作相關(guān)性最高的部門法最受關(guān)注，且運(yùn)用水平相對較高，比例高達(dá)96.4%。在未來法律知識的獲取需求中，公務(wù)員法、行政法和憲法的需求分列前三位，民法、合同法和經(jīng)濟(jì)法分列倒數(shù)三位。

（2）知識獲取與能力評價。法律知識獲取途徑主要通過自學(xué)的比例高達(dá)92%；提高法律水平有效形式為培訓(xùn)的需求最大，占54.6%；調(diào)查顯示當(dāng)前針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部普法情況不容樂觀，超過59.3%的受訪者認(rèn)為針對性不強(qiáng)，形式主義明顯；超過36.8%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前最缺法律知識；認(rèn)為黨校法律內(nèi)容培訓(xùn)設(shè)置不合理的比例達(dá)56.6%，因此高達(dá)59.1%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該加大教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的知識比值[3]。

3.學(xué)歷、年齡、職級與法律知識的相關(guān)性

采用獨(dú)立樣本t檢驗的方法比較，第一專業(yè)為法律和非法律受訪者存在顯著差異。結(jié)果顯示t=4.773，P=0.000＜0.05，第一專業(yè)為法律的受訪者其法律知識顯著比非法律專業(yè)受訪者豐富。同理檢驗得知，不同年齡受訪者法律知識存在顯著差異，體現(xiàn)出年齡越大法律知識得分越少的趨勢以及不同職級受訪者法律知識存在顯著差異，呈現(xiàn)兩端高中間低的特點(diǎn)，即副科級及以下與副處級及以上的法律知識顯著增強(qiáng)，正科級層面最低。

4.性別、年齡、職級與法律意志的相關(guān)性較強(qiáng)

采用獨(dú)立樣本t檢驗的方法比較不同性別受訪者法律意志是否存在顯著差異。結(jié)果顯示t=-3.817，P=0.000＜0.05，即不同性別受訪者法律意志不存在顯著差異，女性受訪者法律意志更強(qiáng)。同理檢驗得知，年齡大的受訪者法律意志得分較低，得分最高的年齡組為31-40歲。不同職級受訪者法律意志存在顯著差異，體現(xiàn)出職級越高法律意志越弱的趨勢。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部理性認(rèn)識與堅持原則存在一定的差距。在人情與法律的認(rèn)知中，超過45%的受訪者認(rèn)同在現(xiàn)實中人情大于國法。在測試法律與權(quán)力的關(guān)系中，仍然有15.8%的受訪者認(rèn)為法律不能大于權(quán)力，這種認(rèn)識的偏差某種程度上表明個別受訪者或個別情況下，仍然存在權(quán)大于法的價值認(rèn)同和實操可能。當(dāng)談到工作中遇到非常棘手的問題是否會采用輕微違法的方式來解決問題的時候，超過21.8%的受訪者表示非常同意或同意。

三、提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的建議

（一）塑造法治文化，培育法治素養(yǎng)

法治素養(yǎng)既有理念也有能力，既考查主體對法律知識的理解，也考查法律信仰的堅守。法治素養(yǎng)既有顯性的知識與行為表現(xiàn)，也有隱性的內(nèi)心認(rèn)知和價值取向，既需要硬性的制度支持，也需要軟性的文化支撐。法治文化的培育與形成即是法治素養(yǎng)的一個組成部分，也是推進(jìn)法治素養(yǎng)形成與定型的必備要素。法治文化是用理念教化公眾，在日常行為之間不斷熏習(xí)、感染，自覺主動地吸收內(nèi)化，并轉(zhuǎn)化于行為之上。法治文化就是在建立法治社會的過程中，形成的文化形態(tài)和生活方式，其核心是法治理念和法治思維模式的確立，以及在此理念支配下相應(yīng)制度和組織機(jī)構(gòu)的建立與運(yùn)行[4]。

（二）完善實踐平臺，錘煉法治能力

黨的十八屆四中全會提出，要“深入開展法治宣傳教育，堅持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵”。①培育法治素養(yǎng)，樹立法治理念，只有理論宣傳顯然不夠，只有讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部深刻學(xué)法、懂法、知法、用法，才能促使大家產(chǎn)生內(nèi)心認(rèn)同，從而樹立起法治至上的理念。法治素養(yǎng)的基本要求不僅要懂法，更要學(xué)會用法。為此建議：

1.加強(qiáng)法律知識培訓(xùn)

知識是智慧的前提，也是素養(yǎng)的組成部分，有了法律知識并不等同于有較高的法治素養(yǎng)和法治能力，但較高的法治素養(yǎng)和較強(qiáng)的法治能力必須以豐富完備的知識為前提和基礎(chǔ)。在本次調(diào)查中，53.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該加大公務(wù)員人法律知識的培訓(xùn)教育。要加強(qiáng)黨校行政學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在法律知識內(nèi)容方面的科學(xué)設(shè)置和知識體系，改進(jìn)教學(xué)方法，既要提升法學(xué)基本理論涵養(yǎng)，又要注重不同職能部門對法律知識運(yùn)用的迫切需求，不要簡單地以實用型的法律知識取代基本理論的傳承[5]。

2.拓寬法治實踐基地，訓(xùn)練運(yùn)用能力

通過法治實踐提升錘煉法治能力是最好的學(xué)習(xí)方式。一方面通過地方立法實踐不斷學(xué)習(xí)運(yùn)用法治思維解決地方發(fā)展中的社會問題，從而提升地方領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用能力。另一方面結(jié)合行政訴訟法實施的契機(jī)，推進(jìn)行政首長出庭應(yīng)訴，培養(yǎng)應(yīng)訴的意識、提升應(yīng)訴技巧，讓領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于在法治之下運(yùn)行權(quán)力，規(guī)范權(quán)力并救濟(jì)權(quán)力。此外進(jìn)一步強(qiáng)化法律顧問制度。領(lǐng)導(dǎo)干部在決策、執(zhí)行等公務(wù)施政行為中要善于借助法學(xué)專業(yè)人員的知識資源，在遇到不知如何運(yùn)用法律手段解決的疑難問題要善于請教法學(xué)專家，咨詢律師團(tuán)隊，在做出重大決策之前，應(yīng)該加強(qiáng)專家論證特別是法治層面的論證和分析，做到依法辦事，按規(guī)行事，徹底改掉“三拍”決策的陋習(xí)！

（三）健全制度建設(shè)，優(yōu)化法治環(huán)境

提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，既需要個體的努力，也需要制度完善，更需要社會宏觀改良。鄧小平曾經(jīng)說過“好的制度使壞人不敢橫行，壞的制度使好人無法做好事，甚至走向反面”。②法治環(huán)境是指存在于法治主體之外，直接或間接地作用于法治建設(shè)，法治過程與效果的各種因素的總和。結(jié)合十九大報告的要求，筆者認(rèn)為：

1.完善黨內(nèi)法治機(jī)制建設(shè)

黨的十八屆四中全會報告明確提出了中國法律體系的兩條線索，一條為國家層面的法律體系建設(shè)，另一條則為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。十九大報告關(guān)于黨的建設(shè)，特別是制度治黨的理念，筆者認(rèn)為應(yīng)該在借鑒政府政策、法規(guī)審查基礎(chǔ)上，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)審核備案，修、改、廢等機(jī)制。

2.加大法治考核力度

習(xí)近平總書記曾經(jīng)提出，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核應(yīng)該添加是否能依法辦事，是否遵守法律等法治考核要素。調(diào)查中，40.9%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該把領(lǐng)導(dǎo)干部具備一定法律素質(zhì)作為人才選拔的必要條件。在領(lǐng)導(dǎo)干部具體工作實踐中可以嘗試全程跟蹤考察法治能力運(yùn)用情況，從各個方面衡量，才能更客觀公正全面地評估領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治能力解決社會治理問題的水平，也才能真正感知其法治素養(yǎng)的形成與定型。

3.深度普法，改善社會大環(huán)境

一方面改善體制內(nèi)的法治環(huán)境，另一方面為改良社會大環(huán)境。習(xí)近平指出“要在廣大干部群眾中樹立法律的權(quán)威，使人們充分相信法律、自覺運(yùn)用法律，形成全社會對法律的信仰，弘揚(yáng)法律精神，培育法治文化，在全社會形成學(xué)法、遵法、守法、用法的良好氛圍。這對于加快建設(shè)社會主義法治國家具有重大而深遠(yuǎn)的意義”。領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的提升與社會對法律的信任感和存在度是相輔相成的，二者相互交融共同提升，才能真正實現(xiàn)社會治理法治化。

總之，隨著法治建設(shè)不斷推進(jìn)，相信在不久的將來，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的培育也必將或主動或被動地得到全面提升和定型！

注釋：

①中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編[M].北京.人民出版社.2014年第43頁。

②鄧小平文選[M].北京.人民出版社.1994年版第332頁。

[1]鄧小平文選[M].北京：人民出版社，1994：332.

[2]湛中樂.法治國家與行政法治[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：127-129，158.

[3]孫斯坦.設(shè)計民主：論憲法的作用[M].金朝武，等譯.北京：法律出版社，2006：54-58.

[4]曹秀偉.基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力建設(shè)問題研究[J].中共云南省委黨校學(xué)報，2015（2）.

[5]嚴(yán)書翰.建設(shè)法治體系亟須解決的幾個問題[J].學(xué)習(xí)月刊，2015（2）.