法律能為衰老與老齡化做些什么？
——評(píng)《我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的法律應(yīng)對(duì)研究》

馮桂林

1995年，即將步入耳順之年的美國(guó)法官理查德·A·波斯納出人意料地出版了 《衰老與老齡》一書(shū)。蘇力教授認(rèn)為，出人意料不在于波斯納貪得無(wú)厭地繼續(xù)推進(jìn)了從經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)路研究非市場(chǎng)的行為這樣一種視角，而在于他把學(xué)術(shù)目光從性的領(lǐng)域投向了老齡化這樣一個(gè)在法律學(xué)術(shù)界一直不大看重的領(lǐng)域。①老齡化或者養(yǎng)老問(wèn)題在我國(guó)現(xiàn)在和將來(lái)都是主要問(wèn)題之一，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大社會(huì)問(wèn)題。那么，法律能為衰老和老齡化做些什么？湖北省社會(huì)科學(xué)院科研人員李濤的新著 《我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的法律應(yīng)對(duì)研究》 （武漢大學(xué)出版社2017年版）對(duì)這個(gè)重要問(wèn)題給出了新視域下的理解和答案。該書(shū)將當(dāng)前我國(guó)老齡化養(yǎng)老中存在的主要問(wèn)題呈現(xiàn)給大家，并論證了老齡化過(guò)程中法律的重要作用，提出了解決養(yǎng)老問(wèn)題的具體法律路徑。②全書(shū)問(wèn)題意識(shí)強(qiáng)，內(nèi)容豐富，結(jié)構(gòu)合理，把握住了老齡化中的相關(guān)法律問(wèn)題的核心，是一本兼具學(xué)術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性的學(xué)術(shù)著作，值得閱讀和研究。

一、該書(shū)內(nèi)容全面合理，詳細(xì)論述了人口老齡化過(guò)程中面臨的相關(guān)法律問(wèn)題

2016年5月27日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，人口老齡化是世界性問(wèn)題，對(duì)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生的影響是深刻而持久的。我國(guó)是世界上人口老齡化程度比較高的國(guó)家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應(yīng)對(duì)人口老齡化任務(wù)也最重。滿(mǎn)足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大氣力來(lái)應(yīng)對(duì)。老齡化問(wèn)題不僅需要從人口學(xué)角度研究，法律應(yīng)對(duì)也尤為重要。在老齡化日益嚴(yán)峻的背景下，我國(guó)針對(duì)老年人養(yǎng)老問(wèn)題的法律規(guī)定需要不斷擴(kuò)大、覆蓋面需要日益延伸，養(yǎng)老法律內(nèi)容也需要更加豐富全面。

《我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的法律應(yīng)對(duì)研究》一書(shū)提出，由于人口老齡化推進(jìn)速度十分迅猛，老齡化相關(guān)立法凸顯出一些不足。其一，養(yǎng)老法律法規(guī)體系建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水平。例如，《老年人權(quán)益保障法》只籠統(tǒng)地規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將老齡事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但并沒(méi)有相關(guān)公共財(cái)政政策及養(yǎng)老法律法規(guī)與之配套，導(dǎo)致養(yǎng)老事業(yè)得不到支撐。其二，養(yǎng)老法律法規(guī)存在政策化的趨勢(shì)。政策推進(jìn)為主的老齡化解決路徑對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題作出了一定回應(yīng)，但是法治化程度不高也是不爭(zhēng)的事實(shí)，這導(dǎo)致實(shí)踐中常常出現(xiàn)執(zhí)行不力、執(zhí)行效果差的問(wèn)題，阻礙了老齡化深層次的制度創(chuàng)新。其三，養(yǎng)老立法文件零散，且各部分缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。我國(guó)養(yǎng)老政策法規(guī)看似繁多，但真正有機(jī)協(xié)調(diào)效果并不好。例如，老年人福利機(jī)構(gòu)有 《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》、《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》等規(guī)章規(guī)范，但離法制化要求還有一段距離，養(yǎng)老糾紛出現(xiàn)后并不能得到有效解決。其四，養(yǎng)老重點(diǎn)問(wèn)題缺少法律規(guī)范。目前的養(yǎng)老法律問(wèn)題大都不成體系，缺少操作實(shí)施細(xì)則，而且分散于一些政府規(guī)范性文件中。例如，老年人社會(huì)救助法律制度問(wèn)題，我國(guó)當(dāng)前與老年人社會(huì)救助聯(lián)系最緊密的兩部法律文件分別是 《老年人權(quán)益保障法》和 《救助管理辦法》，此外，還有 《城市居民最低生活保障條例》、《法律援助條例》、《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》等規(guī)章制度，但有關(guān)老年人社會(huì)救助的內(nèi)容基本上分散地規(guī)定在以上法律法規(guī)中，沒(méi)有形成有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一制度，導(dǎo)致老年人社會(huì)救助長(zhǎng)期得不到重視，不能滿(mǎn)足老年人生活、醫(yī)療、就業(yè)等權(quán)利的保護(hù)。

二、該書(shū)結(jié)構(gòu)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，人口老齡化相關(guān)法律問(wèn)題分門(mén)別類(lèi)地得到梳理

習(xí)近平總書(shū)記指出，我們黨歷來(lái)高度重視老齡工作。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)以及 “十三五”規(guī)劃綱要都對(duì)應(yīng)對(duì)人口老齡化、加快建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)等提出明確要求。各地區(qū)各部門(mén)加大投入、扎實(shí)行動(dòng)，積極推動(dòng)老齡事業(yè)發(fā)展，應(yīng)對(duì)人口老齡化工作取得了顯著成效。同時(shí)，我們的政策措施、工作基礎(chǔ)、體制機(jī)制等還存在明顯不足，同廣大老年人過(guò)上幸福晚年生活的期盼差距較大。為此，《我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的法律應(yīng)對(duì)研究》一書(shū)重點(diǎn)研究了老年人社會(huì)救助法律制度問(wèn)題、老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度問(wèn)題、老年人社會(huì)參與法律保障問(wèn)題、老年人監(jiān)護(hù)制度法律問(wèn)題、社會(huì)資本參與養(yǎng)老事業(yè)的法律規(guī)制問(wèn)題以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資法律監(jiān)管等六個(gè)老齡化重要法律問(wèn)題。

由這六個(gè)法律問(wèn)題組成的全書(shū)，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯清晰，既有深厚的理論論證，又有詳實(shí)的實(shí)證研究，做到了從概括到具體，從理論到實(shí)踐，層層深入，分析到位。第一，老年人社會(huì)救助法律制度是老年人尤其是弱勢(shì)老年人最后的保護(hù)屏障。我國(guó)現(xiàn)在的老年人救助法律制度存在法律體系不完善、立法理念落后、城鄉(xiāng)二元格局格局明顯、救助立法條文籠統(tǒng)等問(wèn)題。對(duì)比域外先進(jìn)老年人救助法律制度，我國(guó)今后老年人救助立法應(yīng)秉持老年人特殊性原則、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則、多元化和社會(huì)化相結(jié)合原則，完善 《社會(huì)救助暫行辦法》，制定 《老年人社會(huì)救助法》。第二，老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是老齡化社會(huì)不可缺少的基本公共服務(wù)，將其納入法治軌道既是現(xiàn)實(shí)需要也是立法要求。較早進(jìn)入老齡化的發(fā)達(dá)國(guó)家大都建立了社會(huì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度，因此，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度以及用法律的手段確保其平穩(wěn)運(yùn)行是當(dāng)前迫切的重要任務(wù)。第三，世界衛(wèi)生組織提出將來(lái)的老齡化應(yīng)該是積極的老齡化，要讓老年人在生活各個(gè)方面都享有平等的社會(huì)參與權(quán)利，老年人即使退出勞動(dòng)領(lǐng)域但還是社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者，老年人的社會(huì)參與必須要通過(guò)法律制度加以保障。老年人享有的社會(huì)參與權(quán)、社會(huì)發(fā)展權(quán)和社會(huì)保障權(quán)決定了今后要從老年人整體利益出發(fā)，站在國(guó)家層面，對(duì)制約老年人社會(huì)參與制度進(jìn)行完善，逐漸把老年人社會(huì)參與立法體系建立起來(lái)。第四，老年人監(jiān)護(hù)制度是保護(hù)身體功能退化、精神功能衰退，處于失能或半失能狀態(tài)的老年人的法律制度?！独夏耆藱?quán)益保障法》第26條首次明確規(guī)定了老年人監(jiān)護(hù)制度，構(gòu)成了老年人權(quán)益保障機(jī)制的重要組成部分。但隨著社會(huì)的發(fā)展，加之立法的不完善，我國(guó)老年人監(jiān)護(hù)制度顯示出一些問(wèn)題。例如，老年人監(jiān)護(hù)制度的具體實(shí)施辦法不完善，這給法律適用帶來(lái)一定困難。因此，我國(guó)老年人監(jiān)護(hù)制度的立法構(gòu)想應(yīng)主要從補(bǔ)充老年人意定監(jiān)護(hù)程序和規(guī)則、完善老年人法定監(jiān)護(hù)的程序和實(shí)體問(wèn)題以及建立老年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度著手。第五，社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)既是發(fā)展趨勢(shì)也是民生所需，但在具體參與過(guò)程中法律監(jiān)管不能缺位。法律在社會(huì)資本參與養(yǎng)老事業(yè)中的主要作用是控制風(fēng)險(xiǎn)、保障各方合法權(quán)益、確保養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。這其中，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法尤其值得借鑒，例如，發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)中最主要的一條經(jīng)驗(yàn)就是要建立政府統(tǒng)籌與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合、財(cái)政支持與社會(huì)資本相互補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)一致。第六，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是億萬(wàn)群眾的 “養(yǎng)命錢(qián)”，其保值增值和安全都需要法律來(lái)保障。解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口巨大、實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)、解決養(yǎng)老隱性債務(wù)首先需要明確養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的必要性，然后再確定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的具體方式。

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① ［美］理查德·A·波斯納：《衰老與老齡》，周云譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，代譯序第1頁(yè)。

② 參見(jiàn)李濤：《我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的法律應(yīng)對(duì)研究》，武漢大學(xué)出版社2017年版，前言第1頁(yè)。