西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地州市政府在財(cái)源建設(shè)中的職能實(shí)證研究
——以甘肅省張掖市為例

佘建毅 閆學(xué)忠

（1.中石油昆侖燃?xì)庥邢薰緩堃垂?甘肅 張掖 734000；2.甘肅方正稅務(wù)師事務(wù)有限公司 甘肅 蘭州 730000）

引言

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》指出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。地方財(cái)源建設(shè)是“重中之重”?，F(xiàn)有體制下，中央的財(cái)力雄厚，在調(diào)控和治理方面有很大的積極性，而地方政府則處于相對(duì)弱勢(shì)地位。[1]地方財(cái)源建設(shè)是增強(qiáng)地方政府財(cái)力的基礎(chǔ)，只有財(cái)源充裕、財(cái)力充足，政府運(yùn)行方有保障，政策才能穩(wěn)定，從而健全地方公共財(cái)政職能。[2]現(xiàn)階段我國(guó)在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，財(cái)政面臨著兩個(gè)必然趨勢(shì)，一是必須實(shí)行分級(jí)理財(cái)?shù)捏w制，這是與分級(jí)管理的政府體制相適應(yīng)的；二是財(cái)政支出必然受到巨大需求壓力，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能轉(zhuǎn)換所帶來(lái)的。隨著時(shí)間的推移，對(duì)公共支出的財(cái)政壓力將會(huì)越來(lái)越大。面對(duì)這兩個(gè)“必然”，中央政府可以通過(guò)增發(fā)國(guó)債等舉措來(lái)暫時(shí)緩解壓力，而地方政府在既無(wú)權(quán)舉債（我國(guó)新《預(yù)算法》對(duì)此進(jìn)行修改，《預(yù)算法》第三十五條第二款規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！保譄o(wú)權(quán)修改財(cái)政制度、設(shè)立新的收入項(xiàng)目或增稅的情況下，唯一可行途徑就是促進(jìn)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)。而財(cái)源建設(shè)正是實(shí)現(xiàn)這一增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)途徑。[3]

西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地州市作為我國(guó)政權(quán)組織中的第三級(jí)，對(duì)上，它受?chē)?guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)下，它要領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)政府和縣區(qū)級(jí)政府，其承上啟下的作用毋庸置疑。由于經(jīng)濟(jì)的相對(duì)落后，造成在財(cái)政收入與財(cái)政支出方面，財(cái)政支出大于財(cái)政收入，財(cái)政收支不平衡，財(cái)政收支的差額需要均衡性轉(zhuǎn)移支付解決。均衡性轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施，明顯增強(qiáng)了中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力，有效緩解了這些地區(qū)財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，在保障基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展與社會(huì)和諧。[4]財(cái)政對(duì)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的依賴性較強(qiáng)，財(cái)政支出主要用于保經(jīng)費(fèi)、保民生，可供財(cái)政自由支配的資金較少。地州市政府要走出這種財(cái)政困境，必須學(xué)會(huì)“兩條腿”走路，在開(kāi)源與節(jié)流方面雙管齊下。

對(duì)于地方政府的財(cái)政問(wèn)題，有學(xué)者提出，在新一輪財(cái)稅體制改革中，強(qiáng)調(diào)和重視對(duì)地方財(cái)政自主問(wèn)題的研究，是財(cái)稅體制改革的必然要求，也是財(cái)政法治建設(shè)的重要課題。[5]毫無(wú)疑問(wèn)，這一觀點(diǎn)是正確的。但這里所指的地方政府，在我國(guó)，是指與中央政府的對(duì)稱，包括省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而本文討論的問(wèn)題，是在國(guó)家目前稅制不變，分稅制模式不變的情況下，僅從地州市政府角度出發(fā)，如何在財(cái)源建設(shè)中發(fā)揮政府職能，不涉及地方財(cái)政自主問(wèn)題。

一、實(shí)證研究對(duì)象基本情況

本文選擇的研究對(duì)象甘肅省張掖市,位于河西走廊中部，祁連山北麓，下轄甘州區(qū)、臨澤縣、高臺(tái)縣、民樂(lè)縣、山丹縣和肅南裕固族自治縣五縣一區(qū)，面積為42,400平方公里，2015年末全市常住人口121.98萬(wàn)人?！笆濉逼陂g，張掖市大口徑財(cái)政收入合計(jì)196.27億元，一般公共預(yù)算收入合計(jì)為85.93億元，一般公共預(yù)算支出合計(jì)為491.88億元。張掖市大口徑財(cái)政收入和一般公共預(yù)算收入的年均增長(zhǎng)比例分別為22.19%和26.05%，其增長(zhǎng)比例均高于一般公共預(yù)算支出年均增長(zhǎng)16.67%的水平，保持了較高的增長(zhǎng)速度；但大口徑財(cái)政收入占財(cái)政支出的平均比例為35.26%，一般公共預(yù)算收入占財(cái)政支出的平均比例為15.45%，財(cái)政自給能力較差。

（一）研究對(duì)象的代表性

甘肅省張掖市財(cái)政自給能力較差，是個(gè)別現(xiàn)象？還是在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地州市具有一定典型性、代表性和普遍性？筆者對(duì)西部省份中的甘肅省所屬地州市、陜西省所屬地州市、青海省所屬地州市、寧夏回族自治區(qū)所屬地州市2015年財(cái)政自給能力情況進(jìn)行調(diào)查，所有數(shù)據(jù)均來(lái)源于各地州市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站對(duì)外公布的“2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)”、地州市財(cái)政部門(mén)網(wǎng)站對(duì)外公布的“2015年財(cái)政財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況”。

1.甘肅省所屬地州市2015年財(cái)政自給率(一般公共預(yù)算支出/一般公共預(yù)算收入，下同）

嘉峪關(guān)市60.28%、蘭州市53.83%、金昌市35.40%、酒泉市27.72%、慶陽(yáng)市26.69%、白銀市19.50%、張掖市18.95%、武威市15.62%、平?jīng)鍪?5.32%、天水市14.86%、隴南市13.02%、定西市12.31%、臨夏州9.44%、甘南州6.38%。甘肅省14個(gè)地州市2015年財(cái)政自給率平均為22.66%，其中，除蘭州市、嘉峪關(guān)市2個(gè)地州市財(cái)政自給率超過(guò)50%；金昌市財(cái)政自給率超過(guò)30%；其余11個(gè)地州市財(cái)政自給率均在30%以下，財(cái)政自給能力較差。

2.陜西省所屬地州市2015年財(cái)政自給率

西安市70.97%、榆林市63.62%、延安市51.07%、楊凌示范區(qū)39.27%、寶雞市32.11%、咸陽(yáng)市28.45%、銅川市25.72%、渭南市21.51%、商洛市17.51%、漢中市17.27%、安康市13.73%。陜西省10個(gè)地州市和1個(gè)示范區(qū)中，財(cái)政自給率平均為44.14%，其中，除西安市、榆林市、延安市3個(gè)地州市財(cái)政自給率超過(guò)50%；楊凌示范區(qū)、寶雞市2個(gè)地州市財(cái)政自給率超過(guò)30%；其余6個(gè)地州市財(cái)政自給率均在30%以下，財(cái)政自給能力較差。

3.寧夏回族自治區(qū)所屬地州市2015年財(cái)政自給率

銀川市55.38%、石嘴山市29.42%、吳忠市19.84%、中衛(wèi)市17.94%、固原市8.66%。寧夏回族自治區(qū)5個(gè)地州市，2015年財(cái)政自給率平均為30.95%，其中，銀川市財(cái)政自給率超過(guò)50%；其余4個(gè)地州市財(cái)政自給率均在30%以下，財(cái)政自給能力較差。

4.青海省所屬地州市2015年財(cái)政自給率

海西州38.12%、西寧市33.85%、海東市10.41%、海南州9.82%、海北州9.22%、玉樹(shù)州6.61%、果洛州6.17%、黃南州5.04%。青海省8個(gè)地州市，2015年財(cái)政自給率平均為19.51%，其中，海西州、西寧市2個(gè)地州市財(cái)政自給率超過(guò)30%；其余6個(gè)地州市財(cái)政自給率均在30%以下，財(cái)政自給能力較差。

根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)情況可以看出，以財(cái)政自給率指標(biāo)平均數(shù)來(lái)衡量，陜西省、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省、青海省分別為44.14%、30.95%、22.66%、19.51%，在被調(diào)查的4省份38個(gè)地州市中，財(cái)政自給率指標(biāo)在30%以下的地州市有27個(gè)，占被調(diào)查地州市總數(shù)71.05%。充分說(shuō)明所選實(shí)例甘肅省張掖市財(cái)政自給能力較差在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)省份中具有一定的典型性和代表性。

為了走出財(cái)政困境，面對(duì)新《預(yù)算法》關(guān)于稅收避免“過(guò)頭稅”預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策的要求[6]，適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，甘肅省張掖市人民政府成立多部門(mén)配合，河西學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院牽頭的“張掖市財(cái)源建設(shè)研究課題組”，研究“十三五”期間財(cái)源建設(shè)的問(wèn)題，本文是該課題組研究成果中關(guān)于財(cái)源建設(shè)的一部分內(nèi)容。

（二）甘肅省張掖市財(cái)源建設(shè)基本情況

1.“十二五”期間地區(qū)生產(chǎn)總值完成情況

“十二五”期間，全市生產(chǎn)總值分別為2011年256.84億元、2012年291.93億元、2013年346.86億元、2014年361.78億元、2015年373.53億元，年均增長(zhǎng)10.5%。

2.“十二五”期間財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值情況

“十二五”期間，隨著全市經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益不斷提高，財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，大口徑財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從 2011年的 9.73%，2012年 10.21%、2013年11.64%、2014年13.28%，到2015年為14.03%，其所占比重逐年攀升；人均財(cái)政收入從2011年的2,079元，2012年 2,500元、2013年 3,315元、2014年3,966元，到2015年為4,352元，呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì),年均增長(zhǎng)22.97%。

3.“十二五”期間稅收收入及分稅種分行業(yè)完成情況

（1）財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

“十二五”期間，稅收收入由2011年的17.92億元、2012年 21.70億元、2013年 23.40億元、2014年27.42億元，增加到2015年的29.10億元，年均增長(zhǎng)12.47%；非稅收入由2011年7.09億元、2012年 8.45億元、2013年 16.68億元、2014年20.65億元，增加到2015年23.86億元，年均增長(zhǎng)47.31%，非稅收入增長(zhǎng)幅度明顯高于稅收收入的增長(zhǎng)幅度。

（2）稅種結(jié)構(gòu)

“十二五”期間，全市稅收收入中，增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅三大流轉(zhuǎn)稅中，除增值稅年均增長(zhǎng)比例為-0.97%外，消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅年均增長(zhǎng)比例分別為22.08%和24.18%；企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅兩大所得稅年均增長(zhǎng)比例分別為29.25%和7.9%；耕地占用稅、土地增值稅等九個(gè)地方稅種也保持了較高的增長(zhǎng)勢(shì)頭。

（3）三次產(chǎn)業(yè)提供稅收情況

“十二五”期間，全市稅收收入中，第一產(chǎn)業(yè)基本不提供稅收；第二產(chǎn)業(yè)提供的稅收占稅收總額的比例從 2011年的 58.31%、2012年 54.14%、2013年 48.41%、2014年 49.80%，到 2015年為44.44%，第二產(chǎn)業(yè)提供稅收大幅下降；第三產(chǎn)業(yè)提供的稅收占稅收總額的比例由2011年的41.69%、2012年45.44%、2013年50.76%、2014年49.84%，到2015年末為55.36%，第三產(chǎn)業(yè)提供的稅收增幅較大。

（三）甘肅省張掖市“十二五”期間財(cái)源建設(shè)方面存在的問(wèn)題

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著非常密切的聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)也會(huì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的加速演進(jìn)，這已經(jīng)被許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐所證明。[7]

2015年，全市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為25.4:29.4:45.2，與2010年的29.3:35.5:35.2相比，調(diào)整幅度較大，但第一產(chǎn)業(yè)比重偏高的局面沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變?！笆濉蹦┤挟a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與全?。ㄈ?015年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為14.4:36.8:48.8）、全國(guó)（全國(guó)2015年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為8.99:40.53:50.48）比較可以看出，全市第一產(chǎn)業(yè)所占比例，比全省高11個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)高16.5個(gè)百分點(diǎn)，第一產(chǎn)業(yè)所占比例過(guò)高，二三產(chǎn)業(yè)比例過(guò)低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。

農(nóng)林院校旅游管理專業(yè)一體化實(shí)踐教學(xué)體系的構(gòu)建是在我國(guó)新形勢(shì)下的必然要求，突破原有體系的界限，通過(guò)更大程度的引入優(yōu)勢(shì)學(xué)科和教學(xué)資源，結(jié)合當(dāng)今鄉(xiāng)村旅游和森林旅游的發(fā)展，有針對(duì)性的培養(yǎng)旅游管理專業(yè)相關(guān)人才。體系有效地整合了農(nóng)林院校的辦學(xué)特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行差異化培養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新能力，重視實(shí)踐教學(xué)在學(xué)生個(gè)人培養(yǎng)中的作用，對(duì)今后的教學(xué)改革提供方案選擇。

經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，張掖市屬于典型的農(nóng)業(yè)城市，農(nóng)業(yè)自然條件較好，由于地處黑河中游，水利灌溉條件好，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好。但從農(nóng)業(yè)發(fā)展方式來(lái)看，仍屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式，糧食作物種植較多，經(jīng)濟(jì)作物種植較少，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品較多，深加工、精加工農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)、產(chǎn)品較少；肉牛、肉羊、生豬出欄數(shù)量較多，但畜產(chǎn)品加工企業(yè)較少；蔬菜、水果種植面積大、產(chǎn)量高，但純綠色、無(wú)污染、高品質(zhì)的優(yōu)質(zhì)品種少。導(dǎo)致第一產(chǎn)業(yè)雖然占有較大比重，但由于基本不提供稅收，對(duì)財(cái)源建設(shè)貢獻(xiàn)較小。

2.財(cái)政收入總量偏小

在“十二五”期間，全市大口徑財(cái)政收入總量隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而快速增長(zhǎng)，從2011年的25.01億元，增加到2015年52.96億元，年均增長(zhǎng)比率為22.4%。但是，2015年全市財(cái)政收入占全省收入的3.25%，在全省排名第10位；人均財(cái)政收入（全市2015年為4,415元）指標(biāo)，與全?。?015年為6，141元）、全國(guó)（2015年為 11，128元）比較，差距明顯，人均財(cái)政收入2015年比全省低1,726元，比全國(guó)低6,713元，因此，財(cái)政收入總量偏小。

財(cái)政收入是經(jīng)濟(jì)的“晴雨表”。財(cái)源是否充足，財(cái)政收入狀況的好快，其實(shí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的反映?！笆濉逼陂g張掖市財(cái)政收入增長(zhǎng)速度較快原因，一方面得益于全市近年來(lái)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。另一方面也說(shuō)明，由于經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政收入基數(shù)較小，較小數(shù)額絕對(duì)額的增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致相對(duì)數(shù)計(jì)算指標(biāo)上較大幅度的增長(zhǎng)。

3.財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理

“十二五”期間，全市稅收收入占大口徑財(cái)政收入的比重逐年下降，從2011年的71.66%下降至 2015年的54.96%，降低了16.70個(gè)百分點(diǎn)，稅收在增加財(cái)政收入中的主體作用，沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)；而非稅收入占大口徑財(cái)政收入的比重則逐年快速上升，從2011年的28.34%上升至2015年的45.04%，上升了16.70個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理。

“十二五”期間，張掖市稅收占財(cái)政收入的比例，平均為62.80%；遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“十二五”期間全國(guó)稅收占財(cái)政收入比例平均為84.42%的水平，稅收在組織財(cái)政收入中的主體作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，張掖市“十二五”期間，由于修建新城區(qū)和舊城區(qū)搬遷改造，大量國(guó)有土地使用權(quán)出讓，土地出讓金增長(zhǎng)幅度較快；同時(shí)，隨著搬遷工作進(jìn)行，大批行政事業(yè)單位在舊城區(qū)辦公場(chǎng)所公開(kāi)拍賣(mài)，國(guó)有資產(chǎn)處置收入增長(zhǎng)較快，導(dǎo)致財(cái)政收入中“非稅收入”所占比例較高，但隨著地州市所屬各市、縣城市建設(shè)的完成，大規(guī)模出讓、處置和房地產(chǎn)建設(shè)行為將不再繼續(xù)，財(cái)政收入增長(zhǎng)缺乏可持續(xù)性。

4.工業(yè)和建筑業(yè)中，工業(yè)對(duì)稅收貢獻(xiàn)不高

經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，張掖市在上世紀(jì)末，雖然工業(yè)發(fā)展薄弱，但仍然建設(shè)了一批化肥、水泥、制糖、造紙、釀酒、機(jī)械加工、塑料編織、農(nóng)產(chǎn)品加工等工業(yè)企業(yè)，其中市屬化肥廠、造紙廠、糖廠、酒廠均屬于納稅大戶，僅絲路春酒廠年納稅在2600萬(wàn)元左右。但是由于企業(yè)技術(shù)進(jìn)步慢，產(chǎn)品更新?lián)Q代差，環(huán)境污染嚴(yán)重，技術(shù)落后和能耗較高等原因，企業(yè)發(fā)展面臨許多困難和問(wèn)題，在2000年初通過(guò)國(guó)有企業(yè)整體改制，這些企業(yè)陸續(xù)出售給個(gè)人并改制為私營(yíng)企業(yè)。隨著國(guó)家政策調(diào)整，這些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)法繼續(xù)，原有廠區(qū)陸續(xù)通過(guò)土地“變性”用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，原有工業(yè)企業(yè)逐漸關(guān)閉，而新的工業(yè)企業(yè)由于缺資金、缺技術(shù)、缺人才而投資設(shè)立較少，是全市“工業(yè)不強(qiáng)”的直接原因。

5.稅種結(jié)構(gòu)中，所得稅主體稅種的作用偏小

1994年，我國(guó)通過(guò)全面實(shí)施稅制改革，建立了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，其他稅種相配合，多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次調(diào)節(jié)的基本適應(yīng)現(xiàn)階段發(fā)展需要的稅制體系，規(guī)范了稅收征管，促進(jìn)了依法治稅，受到了征納雙方的歡迎。[4]按照我國(guó)現(xiàn)行稅制設(shè)置，我國(guó)實(shí)行流轉(zhuǎn)稅和所得稅并重的稅制模式，流轉(zhuǎn)稅和所得稅均屬于主體稅種。流轉(zhuǎn)稅，包括增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅（2016年5月1日以后該稅種取消）；所得稅，包括企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。張掖市2011年—2015年，流轉(zhuǎn)稅占稅收收入比例平均為55.74%，所得稅占稅收收入比例平均為24.07%，表明流轉(zhuǎn)稅發(fā)揮了主體稅種作用，但所得稅在組織稅收收入中主體稅種的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。

經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，張掖市“十二五”期間，在黑河中上游投資建設(shè)20多座水電站并開(kāi)始并網(wǎng)發(fā)電，發(fā)電量大，銷售收入高，這些水電企業(yè)多屬于增值稅一般納稅人，可抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅少，增值稅稅負(fù)高，繳納的增值稅多，是流轉(zhuǎn)稅增長(zhǎng)較快的主要原因；但由于這些企業(yè)按照西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策規(guī)定，前5年享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”的稅收優(yōu)惠，后續(xù)年度享受15%的低稅率優(yōu)惠，繳納的企業(yè)所得稅較少，導(dǎo)致稅收收入中所得稅所占比例較小。

6.支柱財(cái)源缺乏

從行業(yè)繳納稅收收入的占比變化看，“十二五”期間，房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和金融業(yè)的占比分別從7.35%、18.72%、4.06%上升至19.06%、25.77%、11.22%，全市稅收收入來(lái)源主要集中在房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和金融業(yè)，特別是對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的稅收收入依賴較大；2015年，全市納稅在1億元以上的企業(yè)只有1戶（甘肅省煙草公司張掖市公司），納稅5000萬(wàn)元以上的企業(yè)只有1戶（張掖甘州農(nóng)村農(nóng)行），大企業(yè)少、大項(xiàng)目少，支柱財(cái)源缺乏。

經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，張掖市2003年10月引進(jìn)總投資50多億元的甘肅電投張掖發(fā)電有限責(zé)任公司火電項(xiàng)目，于2005年11月并網(wǎng)發(fā)電；2005年5月引進(jìn)總投資16.8億元的甘肅新洲礦業(yè)有限公司鎢鉬生產(chǎn)線項(xiàng)目，于2007年7月建成投產(chǎn)。這兩大項(xiàng)目在“十二五”實(shí)現(xiàn)并交納的稅收較多，發(fā)揮了財(cái)政支柱稅源作用?！笆濉逼陂g張掖市再?zèng)]有引進(jìn)類似規(guī)模的較大工業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致支柱財(cái)源缺乏。

（四）張掖市財(cái)源建設(shè)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)分析

財(cái)政收入來(lái)源于經(jīng)濟(jì)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)，取決于經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)、快速、穩(wěn)定增長(zhǎng)。為了挖掘張掖市財(cái)源建設(shè)的潛力，在對(duì)全市近年來(lái)財(cái)政收入基本情況及存在問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，張掖市未來(lái)財(cái)源建設(shè)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)如下：

1.財(cái)源建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

（1）張掖市自然條件較好，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)達(dá)，通過(guò)多年來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，全市現(xiàn)已形成100萬(wàn)畝玉米制種、60萬(wàn)畝瓜菜、50萬(wàn)畝馬鈴薯、40萬(wàn)畝中藥材、15萬(wàn)畝設(shè)施農(nóng)業(yè)、3萬(wàn)噸食用菌的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，截至2015年，全市第一產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到95.02億元，為從事農(nóng)產(chǎn)品深加工的工業(yè)企業(yè)提供了質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的充足原料。

（2）張掖市地處黑河中上游，水力資源豐富，所轄區(qū)域戈壁荒灘較多，適宜水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、光伏電站建設(shè)。近年來(lái)，張掖水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電等清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，截至2015年，全市發(fā)電企業(yè)總裝機(jī)容量已達(dá)190萬(wàn)千瓦（不包括火電），年發(fā)電量52.15萬(wàn)千瓦，實(shí)際生產(chǎn)能力只達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力27.45%，供需矛盾突出，但電力供應(yīng)潛力較大。

（3）張掖市旅游資源豐富，全市共有旅游資源629處，涵蓋地貌景觀、水域風(fēng)光、生物景觀、天象氣候、遺址遺跡、建筑設(shè)施、人文景觀八大主類，26個(gè)亞類，60個(gè)基本類型。根據(jù)張掖市旅游局預(yù)測(cè)，隨著全市旅游業(yè)發(fā)展，到2020年，張掖七彩丹霞景區(qū)年接待游客量將突破300萬(wàn)人次，焉支山—皇家馬場(chǎng)、民樂(lè)扁都口、張掖大佛寺、馬蹄寺景區(qū)年接待游客量將突破100萬(wàn)人次，發(fā)展旅游業(yè)以及與之相關(guān)的住宿、餐飲、文化體育業(yè)潛力巨大。

（4）張掖市目前有1個(gè)國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)、3個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)、2個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū)，各類工業(yè)園區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，各工業(yè)園區(qū)已經(jīng)初步具備投資條件，工業(yè)用地土地資源儲(chǔ)備豐富，但入園企業(yè)少，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)少，閑置土地多。

2.財(cái)源建設(shè)的劣勢(shì)

（1）張掖市地處黑河中上游，祁連山自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，根據(jù)2010年12月21日國(guó)務(wù)院頒布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》和2012年8月1日甘肅省頒布《甘肅省主體功能區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃明確張掖市主體功能區(qū)規(guī)劃中：（1）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域：甘州區(qū)、臨澤縣；（2）限制開(kāi)發(fā)區(qū)域：①農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)———高臺(tái)縣；②國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)——（祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)）張掖市肅南縣（不包括北部區(qū)塊）、民樂(lè)縣、山丹縣3個(gè)縣和中牧山丹馬場(chǎng)特別區(qū)。因此，張掖市發(fā)展工業(yè)面臨嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)要求和環(huán)境容量限制。

（2）根據(jù)財(cái)政部門(mén)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2011年—2015年，全市玉米制種面積分別為99.23萬(wàn)畝、102.53萬(wàn)畝、103.28萬(wàn)畝、75.93萬(wàn)畝、97.18萬(wàn)畝，全市玉米制種面積占全省70.70%、全國(guó)的27%，總產(chǎn)量4.4億公斤，占全國(guó)玉米制種總量的32.30%，張掖玉米種子已占全國(guó)用種量的50%。但經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本地單位和個(gè)人出資設(shè)立的種子企業(yè)，由于大多沒(méi)有自己的品系、品種、商標(biāo)，主要靠為客戶代繁收取種子代繁費(fèi)用，但承擔(dān)較大的制種風(fēng)險(xiǎn)（例如病蟲(chóng)害、災(zāi)害天氣等不確定性因素），利潤(rùn)低，風(fēng)險(xiǎn)大，利潤(rùn)與風(fēng)險(xiǎn)不匹配；外地單位和個(gè)人出資設(shè)立的種子企業(yè)，多系外地母公司或總公司在張掖設(shè)立的生產(chǎn)性公司，往往通過(guò)關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移定價(jià)模式，給生產(chǎn)性公司保留極低的利潤(rùn)。上述原因造成全市玉米制種產(chǎn)量大、質(zhì)量好，但價(jià)格低、利潤(rùn)低，實(shí)現(xiàn)的稅金少。

二、地州市政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、財(cái)源建設(shè)中的職能

（一）學(xué)者們關(guān)于地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，財(cái)源建設(shè)中的職能論述

通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)培育和壯大財(cái)源，可以說(shuō)是地方政府一個(gè)永恒的主題。[8]

地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，財(cái)源建設(shè)中的角色定位，學(xué)者何顯明認(rèn)為，地方政府的效用偏好同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著天然的內(nèi)在聯(lián)系。一方面，地方政府行為鑲嵌于區(qū)域社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)之中，地方官員特別是基層官員同地方經(jīng)濟(jì)總是存在千絲萬(wàn)縷利益關(guān)聯(lián)。另一方面，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府?dāng)U大財(cái)政收入和預(yù)算外收入源頭活水。地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方政府最終實(shí)際可自主支配地方財(cái)政收入就越大，按照自身意志實(shí)現(xiàn)其特殊行政目標(biāo)自主性能力就越強(qiáng)。[9]

學(xué)者熊敏認(rèn)為，有些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，地方政府在占據(jù)先天優(yōu)勢(shì)資源情況下，就能夠積極創(chuàng)收。當(dāng)創(chuàng)造的稅收收入再次投入到本地區(qū)后，不僅能促進(jìn)本地區(qū)發(fā)展，而且會(huì)吸引其他地方的人來(lái)投資，其結(jié)果是創(chuàng)造了更多的稅收收入，這誠(chéng)然是一個(gè)乘數(shù)效應(yīng)。然而對(duì)于有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好的地方來(lái)說(shuō)，其結(jié)果恰恰相反。[10]

（二）地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，財(cái)源建設(shè)中的如何依法履行職能

學(xué)者樓繼偉指出，如何合理劃分各級(jí)政府的職能，明確各自的收入和支出的責(zé)任，改革的方向應(yīng)當(dāng)是遵循現(xiàn)代國(guó)家的通行做法，依據(jù)以下“三原則”合理劃分各級(jí)政府職能：（1）外部性原則。假如一項(xiàng)活動(dòng)只是一個(gè)地方得益，或者一個(gè)地方受損，這個(gè)事情就交給這個(gè)地方來(lái)管理；（2）信息處理的復(fù)雜性。信息處理越復(fù)雜、越可能造成信息不對(duì)稱的事項(xiàng)，越應(yīng)該讓地方政府管理；（3）激勵(lì)相容。要設(shè)計(jì)一種體制，使得所有的參與人即使按照自己的利益去運(yùn)作，也能實(shí)現(xiàn)整體利益最大化，這種體制就是激勵(lì)相容的。[4]

《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2016］49號(hào)）指出：“要正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式，將應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)，交由市場(chǎng)主體或社會(huì)力量承擔(dān)；對(duì)應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)，要明確承擔(dān)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的相應(yīng)政府層級(jí)，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，使市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮?！?/p>

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014年修正）規(guī)定第五十五條規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門(mén)和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門(mén)和單位下達(dá)收入指標(biāo)?！?/p>

政府職能劃分的“三原則”、國(guó)務(wù)院的文件規(guī)定和《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，為地州市政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，財(cái)源建設(shè)中依法履行職能指明了方向。

（三）西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地州市政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及財(cái)源建設(shè)中的職能

上述學(xué)者的論述都說(shuō)明，在我國(guó)現(xiàn)行體制和法律法規(guī)規(guī)定的制度框架內(nèi)，地州市政府，特別是西部欠發(fā)達(dá)地州市政府，面對(duì)財(cái)政困境，不是只能安于現(xiàn)狀，無(wú)所作為，而是應(yīng)該利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，采取有效措施，挖掘財(cái)源潛力，來(lái)培育和壯大財(cái)源。

那么，在依法行政的前提下，地方政府可以在財(cái)源建設(shè)中發(fā)揮哪些職能作用呢？

第一，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策逐步調(diào)整。一直以來(lái)，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象突出，第三產(chǎn)業(yè)存在著結(jié)構(gòu)性滯后的問(wèn)題。[11]地州市地方政府通過(guò)發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，使第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)保持合理的結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康、可持續(xù)發(fā)展。

第二，適度的經(jīng)濟(jì)傾斜政策。我們可以看到幾年來(lái)，西部省份各地方官員在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施投資、人力資源開(kāi)發(fā)、技術(shù)引進(jìn)和經(jīng)濟(jì)傾斜政策的爭(zhēng)取方面的活躍程度，這都是地方政府因產(chǎn)出波動(dòng)而對(duì)于在異質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)者晉升錦標(biāo)賽做出的策略反應(yīng)。[12]適度的經(jīng)濟(jì)傾斜政策要求西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地州市應(yīng)該制定招商引資的優(yōu)惠政策來(lái)吸引外來(lái)投資,但是,也不能超出國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的范圍，濫用優(yōu)惠政策制定權(quán)。

第三，正確行使財(cái)政投資權(quán)。財(cái)政投資權(quán)，即將財(cái)政資金投入生產(chǎn)性和建設(shè)性項(xiàng)目的權(quán)力。[13]地州市地方政府作為地方國(guó)有企業(yè)的出資人，可以履行出資人的職責(zé)，投資設(shè)立國(guó)有企業(yè)，或者增加對(duì)現(xiàn)有地方國(guó)有企業(yè)的投資、借款，用于地方國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)；地州市地方政府也可以在安排年度財(cái)政支出預(yù)算時(shí)，有計(jì)劃地安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的財(cái)政支出，用于改善交通、通訊、供水、供暖、供氣、供電、排污等方面，為外來(lái)投資者投資建廠辦企業(yè)提供必要的設(shè)施條件。

第四，規(guī)范行使地方稅收?qǐng)?zhí)行自主權(quán)。地方稅收的執(zhí)行自主權(quán)，主要指地方稅收?qǐng)?zhí)行中的裁量權(quán)。目前，這種執(zhí)行自主權(quán)主要包括，延期納稅的批準(zhǔn)自主權(quán)、應(yīng)納稅額的核定自主權(quán)、關(guān)聯(lián)企業(yè)違規(guī)減少應(yīng)納稅額的調(diào)整自主權(quán)、納稅地點(diǎn)決定與調(diào)整自主權(quán)、申報(bào)納稅期限的確定自主權(quán)和征收機(jī)關(guān)的確定自主權(quán)等。[14]西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)原料價(jià)格較低、人力資源成本較低，很容易成為東部發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的代加工基地，自然存在關(guān)聯(lián)交易納稅調(diào)整問(wèn)題。

第五，合理利用工業(yè)用地的優(yōu)惠政策。由于分稅制改革后，爭(zhēng)取制造業(yè)投資的稅收手段日益縮減，地方政府開(kāi)始更依賴于各種非稅收手段。提供廉價(jià)工業(yè)用地和補(bǔ)貼性配套基礎(chǔ)設(shè)施成為地方政府爭(zhēng)取投資的最主要工具。[15]西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地州市閑置土地多，戈壁荒灘多，工業(yè)用地土地儲(chǔ)備豐富，國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立的各種級(jí)別的工業(yè)園區(qū)多，可以充分利用工業(yè)用地的優(yōu)惠政策來(lái)吸引投資。

（四）張掖市政府在未來(lái)財(cái)源建設(shè)中的職能

通過(guò)地州市政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，財(cái)源建設(shè)中的職能的理論認(rèn)識(shí)，結(jié)合張掖市2011年—2015年稅源現(xiàn)狀、問(wèn)題以及優(yōu)勢(shì)及劣勢(shì)分析，未來(lái)期間，圍繞財(cái)源建設(shè)，應(yīng)該開(kāi)展以下工作。

1.引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策逐步調(diào)整

全市工業(yè)對(duì)稅收的貢獻(xiàn)不高，而發(fā)展工業(yè)又收到環(huán)境保護(hù)和環(huán)境容量限制，這是挖掘全市稅收收入的劣勢(shì)，但是如果因勢(shì)利導(dǎo)，也可以化不利為有利,將劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)。全市農(nóng)業(yè)發(fā)展情況好，通過(guò)調(diào)整種植和養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，為農(nóng)產(chǎn)品深加工提供充足原料，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，發(fā)展壯大工業(yè)，走綠色發(fā)展和環(huán)保發(fā)展之路，逐步解決工業(yè)“短腿”問(wèn)題。如何處理農(nóng)業(yè)與財(cái)源的關(guān)系，學(xué)者張大田提出“提升農(nóng)業(yè)發(fā)展層次，鞏固擴(kuò)大基礎(chǔ)財(cái)源”[16]；學(xué)者王玲玲提出“支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源”[17]，這些主張都就有借鑒意義。筆者認(rèn)為，就全市發(fā)展農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，政府應(yīng)該做到有所為有所不為，對(duì)于農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，種什么，怎樣種，應(yīng)該由農(nóng)民說(shuō)了算，市場(chǎng)說(shuō)了算，政府需要解決如何增加財(cái)政投入建立營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、銷售平臺(tái)，把全市優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品推向全國(guó)乃至全球市場(chǎng)；而對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品深加工，加工什么，加工多少，由投資者說(shuō)了算，政府需要在農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施配套、項(xiàng)目資金扶持、商標(biāo)、品牌創(chuàng)建等方面給予積極支持，發(fā)揮市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用和政府適度的指導(dǎo)、引導(dǎo)作用。通過(guò)發(fā)揮地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，挖掘稅收潛力中引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策逐步調(diào)整的職能，揚(yáng)長(zhǎng)避短，因地制宜發(fā)展工業(yè)，提高工業(yè)對(duì)稅收收入貢獻(xiàn)。

2.適度的經(jīng)濟(jì)傾斜政策

如何解決供需不平衡的矛盾，黨中央提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。供給側(cè)改革關(guān)鍵之一是去產(chǎn)能與供給管理。[18]對(duì)于全市電力產(chǎn)能過(guò)剩，筆者認(rèn)為，要領(lǐng)會(huì)中央供給側(cè)改革精神實(shí)質(zhì)，對(duì)于電力生產(chǎn)企業(yè)，政府首先要加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研，對(duì)全市發(fā)展風(fēng)電、水電、光伏電站的市場(chǎng)需求進(jìn)行深入、細(xì)致分析，在項(xiàng)目可行性論證、選址、審批上嚴(yán)格把關(guān)，在電力企業(yè)合理規(guī)劃布局中發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能；其次，政府應(yīng)該加大輸電線路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入力度，保證清潔能源順利上網(wǎng)；最后，政府應(yīng)該通過(guò)出臺(tái)優(yōu)惠的招商引資政策，引進(jìn)電力需求大、環(huán)境污染小的項(xiàng)目，逐步增加本地企業(yè)用電需求，就地消化電力產(chǎn)品，促進(jìn)電力生產(chǎn)企業(yè)達(dá)產(chǎn)達(dá)能，通過(guò)地方政府適度的經(jīng)濟(jì)傾斜政策，通過(guò)供給側(cè)改革，促進(jìn)電力生產(chǎn)企業(yè)達(dá)產(chǎn)達(dá)能，涵養(yǎng)稅源，以保證稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3.正確行使財(cái)政投資權(quán)

《中共張掖市委關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出“持續(xù)強(qiáng)化旅游業(yè)龍頭帶動(dòng)作用”，借助張掖豐富旅游資源，適應(yīng)全社會(huì)更加關(guān)注健康，更加注重生活質(zhì)量的社會(huì)需求變化，必然帶來(lái)文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展大繁榮的機(jī)遇，把握這一重大機(jī)遇，將全市已有的餐飲、住宿、文化、旅游企業(yè)中的國(guó)有控股企業(yè)，進(jìn)行適度整合、重組、兼并，組建大型餐飲、住宿、文化、旅游企業(yè)集團(tuán)和上市公司，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)；通過(guò)安排財(cái)政投資，加大旅游基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的資金投入，提升旅游景區(qū)的規(guī)模、品質(zhì)和服務(wù)檔次，把發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)作為全市經(jīng)濟(jì)工作的“抓手”，通過(guò)正確行使地方政府的財(cái)政投資權(quán)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，培育支柱稅源，發(fā)揮稅收在組織財(cái)政收入中的重要作用。

4.規(guī)范行使地方稅收?qǐng)?zhí)行自主權(quán)。

要解決全市玉米制種量大質(zhì)優(yōu)，但價(jià)格低，利潤(rùn)低，實(shí)現(xiàn)稅金少的現(xiàn)狀。一方面，政府應(yīng)該通過(guò)財(cái)政資金、項(xiàng)目扶持，鼓勵(lì)高等院校同本地企業(yè)“校企聯(lián)合”，設(shè)立研發(fā)中心，組建研發(fā)團(tuán)隊(duì)，加大科研投入力度，逐步研發(fā)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的玉米種子新品種、品系和品牌，改變本地企業(yè)代繁代加工的地位；另一方面，要加大外地植種公司在張掖設(shè)立子公司、分公司等企業(yè)所得稅稅收征管力度。圍繞稅收征管，過(guò)去，過(guò)多強(qiáng)調(diào)充實(shí)機(jī)構(gòu)、增加人員、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)在依法治稅中人的作用，學(xué)者李忠華提出，“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)秉公執(zhí)法，應(yīng)收盡收，既不能收過(guò)頭稅，又不能有稅不收。”[19]也是在強(qiáng)調(diào)人對(duì)稅收征管的作用。筆者認(rèn)為，要正確處理玉米植種企業(yè)關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移定價(jià)問(wèn)題，稅務(wù)機(jī)關(guān)面對(duì)納稅戶逐年增多，而人員編制有限的現(xiàn)狀，應(yīng)該借助于互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，用現(xiàn)代科技手段來(lái)進(jìn)行稅收征管、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查，加強(qiáng)對(duì)母子公司之間、子公司相互之間、總公司與分公司之間財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、納稅數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控、定期比對(duì)分析的力度，依法核定玉米制種生產(chǎn)性企業(yè)的利潤(rùn)率或利潤(rùn)額，實(shí)現(xiàn)玉米植種優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，提高種子企業(yè)的利潤(rùn)空間，增加所得稅收入，發(fā)揮所得稅主體稅種在組織財(cái)政收入中的重要作用。

5.合理利用工業(yè)用地的優(yōu)惠政策

全市依法設(shè)立的工業(yè)園區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，但工業(yè)園區(qū)的“聚集效應(yīng)”沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，發(fā)展工業(yè)還要考慮祁連山自然保護(hù)區(qū)域生態(tài)保護(hù)，要正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。一方面，地方政府要加大財(cái)政資金投入，加快完成園區(qū)水、電、路、訊、暖、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升園區(qū)綜合承載能力。另一方面，地方政府要合理利用工業(yè)用地的優(yōu)惠政策，在工業(yè)用地價(jià)格方面給予投資者優(yōu)惠待遇，讓投資者有利可圖，彌補(bǔ)西部欠發(fā)達(dá)地州市工業(yè)園區(qū)原材料采購(gòu)和產(chǎn)品銷售運(yùn)輸距離遠(yuǎn)，管理類、技術(shù)類人才缺乏的短板，引進(jìn)占地面積大，土地需求多的企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)，以產(chǎn)業(yè)耦合、企業(yè)集聚為導(dǎo)向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高園區(qū)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。

三、結(jié)論與建議

西部欠發(fā)達(dá)地州市，從本地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，通過(guò)發(fā)揮政府職能，在依法行政的前提下，因地制宜采取措施來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，狠抓財(cái)源建設(shè)，從而逐步走出財(cái)政困境，是完全可以實(shí)現(xiàn)的，這既是對(duì)政府執(zhí)政能力水平高低的一種考驗(yàn)，也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。

地方政府所處的地理位置不同，自然條件不同，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平不同，政府職能發(fā)揮的方式、措施和途徑不同，沒(méi)有現(xiàn)成的成功模式可以復(fù)制，需要政府在借鑒外國(guó)的、本國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新，探索適合自身發(fā)展的模式。財(cái)源建設(shè)目的是解決財(cái)政收入問(wèn)題，但財(cái)政問(wèn)題又是政府職能的一個(gè)重要方面，其實(shí)質(zhì)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何處理政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”的關(guān)系，如何發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能的問(wèn)題。

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