日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度借鑒研究

謝琦 曾丹

摘要：日本在20世紀(jì)50年代啟動(dòng)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，至今已形成了較為完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前我國(guó)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益突出。本文通過分析日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙層結(jié)構(gòu)，總結(jié)出日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有覆蓋面廣、保險(xiǎn)制度多元化、立法先行、養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)體系完備、突出政府主導(dǎo)性作用等特點(diǎn)。因此在建設(shè)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過程中，應(yīng)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法建設(shè)，建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府應(yīng)承擔(dān)建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重任。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 體系結(jié)構(gòu) 制度特點(diǎn) 借鑒

中圖分類號(hào)：F843 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）24-0083-02

近年來，伴隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程的加快，養(yǎng)老問題日益成為社會(huì)各界高度關(guān)注的問題。其中，由于城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工進(jìn)城、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素的影響，中國(guó)農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，在當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，基于我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，構(gòu)建完善的農(nóng)村養(yǎng)老體系顯得尤為重要。日本與我國(guó)一衣帶水，作為典型的發(fā)達(dá)國(guó)家，在應(yīng)對(duì)銀色浪潮的沖擊中已經(jīng)建立起較為完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，本文通過分析日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的體系結(jié)構(gòu)并歸納其制度特點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供借鑒。

一、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的體系結(jié)構(gòu)

日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是雙層結(jié)構(gòu)的年金制度，主要由國(guó)民年金制度、國(guó)民養(yǎng)老金基金制度、農(nóng)民年金制度和共濟(jì)年金四個(gè)部分構(gòu)成。第一層為國(guó)民年金制度，它是全體日本國(guó)民強(qiáng)制參與的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度；其余的均屬于第二層的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，采用自愿參保原則，是國(guó)民年金的重要補(bǔ)充。

（一）國(guó)民年金制度

20世紀(jì)50年代初，日本政府開始醞釀建立全民年金的可能性。經(jīng)過長(zhǎng)期的論證和考察，1959年日本國(guó)會(huì)正式通過《國(guó)民年金法》，將農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、自由職業(yè)者等低收入階層也納入了年金制度，建立起了以全體國(guó)民加入為目標(biāo)的國(guó)民“皆年金”“皆保險(xiǎn)”制度。1961年國(guó)民年金保險(xiǎn)制度在日本全國(guó)全面實(shí)施。1985年，日本政府對(duì)《國(guó)民年金法》進(jìn)行了較大的修改。主要是將原來以自營(yíng)業(yè)者、農(nóng)民為主的國(guó)民年金制度修改成為全體日本國(guó)民共同參加的基礎(chǔ)年金制度。20周歲至60周歲的國(guó)民都必須參加，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的全民養(yǎng)老保險(xiǎn)。1985年參保農(nóng)民每月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6740日元，90年代以后，為了緩解少子老齡化帶來的年金財(cái)政不斷增加的壓力，日本政府堅(jiān)持“給付與負(fù)擔(dān)公平性”法則，采取分階段提高保險(xiǎn)費(fèi)的方法，進(jìn)一步加大了征收保費(fèi)的力度。2000年達(dá)到13300日元。到了2014年每月定額繳納15250日元，2017年以后月繳納金額固定在16900日元。1985年新國(guó)民年金的給付條件是，繳費(fèi)滿25年以上，65周歲時(shí)可申請(qǐng)領(lǐng)取基礎(chǔ)年金，要領(lǐng)取滿額年金需要繳費(fèi)滿40年。1985年的滿額基礎(chǔ)年金每月達(dá)到50000日元，2000年達(dá)到每月領(lǐng)取67016日元。與年金開始時(shí)（1960年）的3500日元相比，40年間國(guó)民年金給付水平提高了近20倍。到了2014年度的年度滿額老齡基礎(chǔ)年金為772800日元。

（二）國(guó)民養(yǎng)老金基金制度

國(guó)民養(yǎng)老金基金制度是日本政府提供給不滿足于國(guó)民年金制度的農(nóng)民參保者的一種更高層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。它是國(guó)民年金制度的重要補(bǔ)充，是在國(guó)民年金制度的基礎(chǔ)上，另外增加了一個(gè)附加給付的渠道。通過建立國(guó)民養(yǎng)老金基金，來滿足部分居民希望增加晚年養(yǎng)老金數(shù)額的要求。此制度于1991年開始實(shí)施，凡是20歲以上60歲以下的個(gè)體工商戶和農(nóng)民都可自愿參加，只要每月按時(shí)繳納一定的附加保險(xiǎn)金，65歲以后，就可享有基礎(chǔ)養(yǎng)老金和附加養(yǎng)老金的雙重待遇。此外，申請(qǐng)加入農(nóng)民年金者和被免于繳納國(guó)民年金的農(nóng)民，不能申請(qǐng)加入國(guó)民養(yǎng)老金基金，已加入者中途不能退出。

（三）農(nóng)民年金制度

農(nóng)民年金制度是唯一一個(gè)以農(nóng)民為對(duì)象，為了保證其晚年生活穩(wěn)定，面向農(nóng)業(yè)就業(yè)者設(shè)立的公共社會(huì)保障制度。1970年，日本政府頒布了《農(nóng)業(yè)者年金法》，開始實(shí)施農(nóng)民年金制度，其目的是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化，保障農(nóng)村老年人晚年經(jīng)濟(jì)收入。該制度的顯著特點(diǎn)是與農(nóng)業(yè)政策相輔相成，采取自愿參保原則，鼓勵(lì)農(nóng)民達(dá)到退休年齡后放棄土地權(quán)利，并同土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給繼承人，主要通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓置換養(yǎng)老金的形式來進(jìn)一步提高農(nóng)民養(yǎng)老福利。但因制度參保門檻較高，政府支持力度不足等原因，該制度在運(yùn)行5年后開始出現(xiàn)加入人數(shù)銳減甚至停頓萎縮的局面。為了提高農(nóng)民參保的積極性和擴(kuò)大制度覆蓋面，日本政府先后6次對(duì)該制度進(jìn)行改革。2002年，新農(nóng)民年金制度開始實(shí)施。新制度放寬了農(nóng)民年金的加入條件：（1）凡年從事農(nóng)業(yè)90天以上的農(nóng)民，只要提出申請(qǐng)都可參加；（2）加入者可申請(qǐng)退出，批準(zhǔn)后一次性支付退出款項(xiàng)即可；（3）參保人進(jìn)入老年，若轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)則支付轉(zhuǎn)讓年金，若不轉(zhuǎn)讓則支付其農(nóng)民老年年金；（4）保險(xiǎn)費(fèi)由現(xiàn)收現(xiàn)付制改為繳費(fèi)確定型，實(shí)行個(gè)人賬戶模式，費(fèi)用由個(gè)人和政府共同承擔(dān)，政府補(bǔ)助約占總額的1/3等?？梢姡诜杀Ｕ虾驼薮筘?cái)政支持下，對(duì)農(nóng)民參保起到了良好的激勵(lì)作用。

（四）共濟(jì)年金

日本的農(nóng)村廣泛存在一種由農(nóng)民參與組織的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合組織，簡(jiǎn)稱農(nóng)協(xié)。由農(nóng)協(xié)開展的人身共濟(jì)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老發(fā)揮著重要的作用。共濟(jì)保險(xiǎn)組織是在政府大力支持下，以市町村為單位組織建立起來的，主要是以農(nóng)民為主體，它不以營(yíng)利為目的。在經(jīng)營(yíng)管理模式上，主要是由基層農(nóng)協(xié)、縣級(jí)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)、全國(guó)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)三者相互配合，形成了較為有效的三級(jí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的分散機(jī)制。共濟(jì)年金發(fā)展至今已成為一種非營(yíng)利性的人壽保險(xiǎn)互助制度，對(duì)護(hù)理醫(yī)療保障和老年人晚年生活保障等提供了不少幫助。共濟(jì)年金的繳費(fèi)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿原則，采用基金投入市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)模式，政府不提供補(bǔ)貼。作為保證農(nóng)民安度晚年的重要措施之一，日本農(nóng)協(xié)的共濟(jì)年金如同農(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄，滿足了農(nóng)民日益增長(zhǎng)的老年生活需要，彌補(bǔ)了社會(huì)保障力量不足之處。

二、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

（一）養(yǎng)老保障覆蓋面廣，保險(xiǎn)制度多元化

日本社會(huì)保障制度的核心是社會(huì)保險(xiǎn)。國(guó)民年金制度即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為所有20歲以上且未滿60歲的日本國(guó)民提供了最廣泛的養(yǎng)老保障，尤其是將農(nóng)民及自營(yíng)者等低收入人群包含在內(nèi)，對(duì)收入較低且不穩(wěn)定的農(nóng)民群體來說尤為重要。另外，1970年設(shè)立了農(nóng)民年金制度，1991年實(shí)施了國(guó)民養(yǎng)老金基金制度。并且，日本政府大力支持農(nóng)協(xié)開展的人身共濟(jì)保險(xiǎn)。日本政府通過以上四種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共同實(shí)施，滿足了各類農(nóng)民群體的養(yǎng)老需求，保險(xiǎn)制度的多元化也提高了農(nóng)民養(yǎng)老生活的水平。

（二）立法先行，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)體系完備

日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程中，每項(xiàng)政策的實(shí)施與變動(dòng)，尤其是實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)的細(xì)節(jié)，都有明確的法律規(guī)定。這些立法從保險(xiǎn)的對(duì)象、給付條件和標(biāo)準(zhǔn)到養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)管理等都以法律的形式確定下來。1959年日本政府頒布了《國(guó)民年金法》，1961年正式實(shí)施。1970年頒布了《農(nóng)業(yè)者年金法》，開始實(shí)施農(nóng)業(yè)年金制度，并在多年的實(shí)踐中不斷完善。1985年，日本政府修改了《國(guó)民年金法》，使其成為全體日本國(guó)民共同享有的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。另外，1989年日本政府制定了《高齡者保健福祉推進(jìn)十年戰(zhàn)略》，要求地方政府積極建設(shè)和完善老年人使用的各種設(shè)施。1997年頒布了《護(hù)理保險(xiǎn)法》，規(guī)定凡年滿40歲以上的國(guó)民都需參加護(hù)理保險(xiǎn)等。通過一系列的法律法規(guī)，切實(shí)保障了日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)發(fā)展，確保了農(nóng)民養(yǎng)老有法可依。

（三）政府的主導(dǎo)作用

日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建成和運(yùn)行，離不開政府在制度的設(shè)計(jì)立法、財(cái)政投入、基金監(jiān)管等方面的主導(dǎo)作用。首先，日本多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，是在政府的主導(dǎo)下依據(jù)各時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，不斷出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋范圍，完善體系結(jié)構(gòu)。經(jīng)過多年發(fā)展，日本政府在老年人就醫(yī)、護(hù)理、服務(wù)等方面出臺(tái)了相應(yīng)的法律文本，形成了全面系統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)法。其次，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行離不開政府的財(cái)力支持。日本政府除了負(fù)擔(dān)國(guó)民年金制度運(yùn)行的行政管理費(fèi)用外，還承擔(dān)了保險(xiǎn)繳費(fèi)金額的1/3，并在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，把承擔(dān)額從2009年提高到1/2，同時(shí)還負(fù)擔(dān)共濟(jì)年金等在內(nèi)的制度運(yùn)營(yíng)監(jiān)管費(fèi)用。

三、對(duì)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的借鑒

（一）完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，且早期養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)踐是先于法律法規(guī)的，屬于“邊實(shí)踐邊總結(jié)邊立法”模式。尤為嚴(yán)重的是，一些農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)更新速度較慢，當(dāng)時(shí)的立法背景已發(fā)生變化，多年實(shí)踐中出現(xiàn)諸多新的問題，舊法已很難適應(yīng)當(dāng)下形勢(shì)，這些都迫切要求我國(guó)在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，做到立法先行，不斷完善法律法規(guī)的建設(shè)。

（二）建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革開放以來，農(nóng)民收入有了很大的變化，沿海東部、中部、西部地區(qū)的農(nóng)民收入差距明顯。東部發(fā)達(dá)地區(qū)收入水平較高，農(nóng)民對(duì)自己的老年生活水平要求也相應(yīng)較高。因此，我國(guó)在建立全民性的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民需求的不同，建立以新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，以商業(yè)保險(xiǎn)、儲(chǔ)蓄養(yǎng)老和養(yǎng)老基金制度等多種形式為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老保障體系，滿足農(nóng)村居民不同層次的養(yǎng)老保障需求。

（三）發(fā)揮政府在建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的主導(dǎo)作用

政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)中起著尤為關(guān)鍵的主導(dǎo)型作用。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定及管理都需要政府來執(zhí)行。在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中，政府還要建立高效率的專業(yè)服務(wù)和管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)監(jiān)管制度的職能，明確政府配套資金的使用狀況及新農(nóng)?；鸬倪\(yùn)營(yíng)情況。同時(shí)還要做好與人力資源、社會(huì)保障、財(cái)政審計(jì)等多部門的協(xié)調(diào)溝通，建立專門監(jiān)督新農(nóng)保的長(zhǎng)效工作機(jī)制。其次，政府還有提供財(cái)政支持的責(zé)任?，F(xiàn)階段來看，大多數(shù)的農(nóng)村集體和個(gè)人繳費(fèi)能力極為有限，需要政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的1/3可以通過國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品售價(jià)方法，負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，補(bǔ)貼的2/3可以通過各種農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，間接或直接從政府的預(yù)算中獲得補(bǔ)貼。

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責(zé)任編輯：孫瑤