公私合作在城市管理中的應(yīng)用分析

段振鵬

摘 要：后G20時(shí)代杭州城市管理不能有效地促進(jìn)杭州社會的良性運(yùn)行，急需轉(zhuǎn)變。公私合作作為新型的城市管理治理理念，在國外得到充分的驗(yàn)證，具有較好的前景。通過對杭州城市管理中公私合作的探索分析，闡釋了公私合作的優(yōu)越性。提出從多元合作模式、學(xué)習(xí)型政府構(gòu)建、智慧城市建設(shè)與頂層設(shè)計(jì)四個(gè)層面促進(jìn)公私合作在城市管理領(lǐng)域的推廣。

關(guān)鍵詞：公私合作；城市管理；杭州

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）08-0078-02

杭州城市管理的創(chuàng)新發(fā)展之于城市社會良性發(fā)展的必要性和重要作用已為政府和社會所感知與認(rèn)同，尤其是在G20杭州峰會結(jié)束后。杭州城市社會如何良性發(fā)展，從此頗受矚目，這也成為杭州城市管理創(chuàng)新發(fā)展需要考慮的問題。在2015年中央城市工作會議上，習(xí)近平總書記就提出“推進(jìn)城市管理機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新城市工作機(jī)制”[1]，為城市管理改革做好了頂層的引領(lǐng)。目前杭州市城市管理最為迫切需要解決的問題是，如何改變傳統(tǒng)的城市管理工作方式，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

一、杭州市城市管理“公私合作”的嘗試

杭州自2001年城市管理體制改革伊始，經(jīng)過大膽探索、開拓創(chuàng)新，成功創(chuàng)設(shè)了適應(yīng)杭州城市特點(diǎn)、具有鮮明特色的城管執(zhí)法“杭州模式”，從而保證了杭州市城管執(zhí)法工作始終走在全國前列[2]。杭州圍繞G20峰會不斷改革和探索城市管理發(fā)展新路徑，公私合作模式成效顯著，保證了G20峰會的順利召開。杭州城市管理的公私合作目前主要成熟于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理中，本研究將深入解讀和全面剖析地鐵1號線和杭州灣跨海大橋的公私合作模式，思考和討論其中高效可行，又具有推廣價(jià)值的城市管理公私合作路徑和方案。

（一）杭州灣跨海大橋的“圍城”現(xiàn)象

根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，杭州灣跨海大橋仍然處于虧損狀態(tài)，以至于宋城集團(tuán)撤資、雅戈?duì)柟煞蒉D(zhuǎn)移直至從項(xiàng)目中抽離資本，從而形成公私合作的“圍城現(xiàn)象”，即前期項(xiàng)目規(guī)劃成立階段民間資本想方設(shè)法地參與，進(jìn)入項(xiàng)目后卻又竭盡所能地想著從項(xiàng)目抽身。

1.項(xiàng)目規(guī)劃與社會實(shí)際不相符，致使項(xiàng)目缺乏唯一性

在杭州灣跨海大橋建設(shè)成功并投入運(yùn)營后，高鐵、動(dòng)車的普及及紹興杭州灣大橋、錢江通道也建成通車，并且通行費(fèi)價(jià)格比杭州灣大橋低，致使項(xiàng)目缺乏競爭優(yōu)勢，項(xiàng)目的唯一性得不到保證，從而減少了交通的客流量；此外，部分節(jié)假日國家的交通通行免費(fèi)政策減少了項(xiàng)目的收益，致使項(xiàng)目預(yù)期收益與實(shí)際收益不相符，從預(yù)期的15%收益降為4%[3]。

2.項(xiàng)目缺乏相關(guān)的法律與政策支持

杭州灣跨海大橋項(xiàng)目2003年開工，而《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》于2006年12月26日杭州市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議通過，2007年3月29日浙江省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議批準(zhǔn)；此外，《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案的通知》2013年出臺，所以杭州灣跨海大橋的公私合作項(xiàng)目缺乏制約性，導(dǎo)致政府失信與社會資本的反“契約”現(xiàn)象而不受法律的規(guī)制。

3.缺乏公私合作運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)人才

杭州灣跨海大橋在國內(nèi)屬首例以民間資本為主體的國有大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在前期的準(zhǔn)備與后期的運(yùn)營管理中都缺乏經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)人才，致使出現(xiàn)后期項(xiàng)目成本收益與預(yù)期嚴(yán)重不相符的窘?jīng)r。如項(xiàng)目實(shí)際收益達(dá)不到預(yù)期收益指數(shù)，致使民間資本退出，只占整個(gè)項(xiàng)目的30%左右[4]，嚴(yán)重違背了PPP項(xiàng)目的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”原則，政府部門還是承擔(dān)了大部分的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）杭州地鐵1號線公私合作的成功探索

杭州地鐵1號線，總投資超220億元，整個(gè)項(xiàng)目劃分為A、B兩個(gè)部分，在前期建設(shè)階段由杭州市委、市政府與PPP項(xiàng)目公司杭州杭港地鐵有限公司（杭州地鐵集團(tuán)、港鐵公司按51∶49的合資比例組建）簽訂具有“契約精神”的合作協(xié)議，A部分（軌道建設(shè)）由杭州地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)，出資137.86億元建設(shè)，約占總投資的62.4%；B部分（地鐵車身）由杭港地鐵公司負(fù)責(zé)，出資82.9億元，約占總投資的37.6%[5]。該項(xiàng)目贏得社會與業(yè)內(nèi)的認(rèn)可，有效解決了城市中的公共出行問題，緩解了城市交通擁堵與交通污染問題，認(rèn)定為成功的城市管理公私合作典范。根據(jù)文獻(xiàn)資料與社會實(shí)踐調(diào)研得知，杭州地鐵1號線公私合作的成功原因有以下幾點(diǎn)。

1.完備的法律支持，保證PPP項(xiàng)目的合法性

在具體的實(shí)踐過程中，2007年審議通過的《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》為杭港公司獲得地鐵1號線的特許經(jīng)營權(quán)提供了法律上的支持；2013年《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案的通知》為明確地鐵1號線公私合作奠定了合法性基礎(chǔ)。在頂層設(shè)計(jì)上，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”[6]。王保安指出，自2014年起，從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等方面著力推廣PPP模式[7]。至此，杭州地鐵1號線項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營既有地方政府的支持，又得到國家和政府公共部門的頂層引領(lǐng)，這是項(xiàng)目能夠得以順利開展的重要前提。

2.擁有先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)化管理人才

杭港公司出資方港鐵集團(tuán)擁有豐富的地鐵建設(shè)與運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，能夠駕輕就熟地對杭州地鐵1號線進(jìn)行資金籌備、項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營管理。同時(shí)，杭州地鐵1號線學(xué)習(xí)北京地鐵4號線建設(shè)模式，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合最新的國家大政方針與杭州市城市管理的實(shí)際情況，因地制宜地制定了“保價(jià)不保量”“收入限高，超額分成”的方針，極大地發(fā)揮了公私合作的激勵(lì)作用。在特許經(jīng)營周期內(nèi)既能使私人部門社會資本公司獲得項(xiàng)目成本收益基礎(chǔ)上的盈余；同時(shí)政府也能夠減少投資成本，收益增加，體現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的原則。

3.政府與私人部門角色定位清晰

政府與私人部門角色定位清晰，嚴(yán)格遵守契約精神，劃分政企邊界的一般權(quán)利與義務(wù)。在項(xiàng)目實(shí)施之前政府與杭港公司按照“契約精神”簽訂具有法律約束力的條款細(xì)致的合同，明確規(guī)定了政府承擔(dān)監(jiān)督與政策引領(lǐng)角色，企業(yè)在法律規(guī)定的前提下?lián)碛谐浞值淖灾鹘?jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)效益最大化。在特許經(jīng)營期限內(nèi)，企業(yè)具有所有權(quán)與收益權(quán)，同時(shí)也要承擔(dān)被監(jiān)督的義務(wù)；而政府擁有對地鐵1號線運(yùn)營的監(jiān)督權(quán)與提供法律與政策支持的義務(wù)。基于此，政府與企業(yè)形成和諧的合作伙伴關(guān)系，促進(jìn)了地鐵1號線運(yùn)營管理穩(wěn)步進(jìn)行。

實(shí)踐證明公私合作在城市管理的實(shí)際運(yùn)用過程當(dāng)中，囿于各種因素，產(chǎn)生的效果也南轅北轍，因此對杭州灣跨海大橋和杭州地鐵1號線這對正反案例進(jìn)行對比分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對城市管理公私合作的可行性推廣具有重要作用。

二、城市管理公私合作的政策選擇

第一，采取多元的公私合作模式，不要簡單地局限于BOT模式，對其他模式要通過實(shí)證研究分析與可行性驗(yàn)證，確保模式選擇的科學(xué)性與合理性。杭州灣跨海大橋采取的BOT模式就屬于失敗的模式，可以采取“整體外包”或“私人回租”模式，即DBTO模式，可以有效解決杭州灣項(xiàng)目運(yùn)營管理不善導(dǎo)致的民間資本撤資問題，給予私企充分的特許經(jīng)營權(quán)，避免淪為公私合作的“圍城”項(xiàng)目。

第二，注重學(xué)習(xí)與交流，培養(yǎng)學(xué)習(xí)型政府。不僅是學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，更應(yīng)該學(xué)習(xí)國內(nèi)其他城市成功的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)閲獾某晒Π咐m然經(jīng)驗(yàn)豐富，但囿于政治體制、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾感知能力等因素，不能與我國國情進(jìn)行匹配。所以應(yīng)該增加對國內(nèi)成功案例的學(xué)習(xí)，總結(jié)分析、創(chuàng)新吸收，因地制宜地尋找適合自己發(fā)展的公私合作模式。杭州地鐵1號線的成功因素之一就是對北京地鐵4號線的學(xué)習(xí)，融會貫通地制定符合杭州發(fā)展實(shí)際的公私合作模式。

第三，抓住智慧城市建設(shè)機(jī)遇，與智慧城管糅合，適應(yīng)信息時(shí)代要求，充分借助信息網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市管理相關(guān)部門的信息共享，同時(shí)結(jié)合公私合作機(jī)制，構(gòu)筑公公—公私之間的信息資源共享與及時(shí)反饋系統(tǒng)，全面建設(shè)“無邊界網(wǎng)絡(luò)”的城市管理回應(yīng)協(xié)作體系。

第四，加快出臺公私合作的全國性相關(guān)法律法規(guī)或條例，為各地公私合作項(xiàng)目的合法性提供法律依據(jù)，在頂層設(shè)計(jì)上為城市管理的公私合作進(jìn)行引領(lǐng)。杭州地鐵1號線的成功首先就在于對其合法性定位的確認(rèn)，為項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營管理解除了后顧之憂。

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