浙江試點全記錄

徐天

2017年1月20日，浙江省十二屆人大五次會議選舉產(chǎn)生了第一任浙江省監(jiān)察委員會主任。當天下午，浙江省人大常委會會議任命了省監(jiān)察委員會副主任、委員。

2017年4月底，省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作全部完成。

至今，作為監(jiān)察體制改革的試點，浙江已探索了一年多的時間，經(jīng)歷了建章立制、邊試邊改、總結(jié)經(jīng)驗的過程。

浙江省委書記車俊曾說：“浙江在推進監(jiān)察體制改革試點上積極審慎，扎實有效，全面準確落實黨中央和中央紀委決策部署，試點工作取得圓滿成功，為全國推開提供了浙江經(jīng)驗。”

浙江省委常委、省紀委書記、省監(jiān)委主任劉建超告訴《中國新聞周刊》：“我們在機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)運行，以及職能履行等方面都實行了一系列的重要制度，成效顯著?！?/p>

截至2018年2月27日，浙江省對266名被調(diào)查人采取留置措施，辦結(jié)的案件中被留置的主要監(jiān)察對象100%移送起訴。此外，未通過留置措施，直接移送檢察機關(guān)審查起訴的共有158人。

嚴把入口關(guān)

各級監(jiān)委組建過程中，與人有關(guān)的工作無疑是難點。轉(zhuǎn)隸是這其中的重點。

2016年11月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，要求試點地區(qū)行政監(jiān)察機關(guān)、預防腐敗局及人民檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及預防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。

浙江省作為全國監(jiān)察體制改革三個試點之一，自改革試點方案印發(fā)的當月起，就從省紀委機關(guān)、省委辦公廳、省人大法工委、省檢察院、省編辦等部門抽調(diào)25人，第一時間研究起草浙江版的改革試點實施方案。

浙江省紀委案件監(jiān)督管理室主任郭衛(wèi)東是被抽調(diào)的干部之一。他告訴《中國新聞周刊》，這25人主要分兩個大組，一組研究轉(zhuǎn)隸、機構(gòu)組建事宜，另一組研究紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的運行。

浙江省在第一時間明確，轉(zhuǎn)隸部門及人員必須是檢察機關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和預防職務(wù)犯罪部門及人員。轉(zhuǎn)隸之前，應(yīng)逐個審核擬劃轉(zhuǎn)人員的干部檔案，把好入口關(guān)，特別是政治關(guān)、廉潔關(guān)。

杭州市紀委組織部副部長周洪峰在接受《中國新聞周刊》采訪時介紹，在做轉(zhuǎn)隸準備工作時，第一步就是去市檢察院審核所有應(yīng)轉(zhuǎn)隸人員的檔案，找檢察長、政治部主任、反貪局局長一一談話，了解相關(guān)人員的情況。

“如果有曾經(jīng)嚴重違紀的情況，肯定不適合轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委來。有的同志可能一年內(nèi)就要退休了，那尊重本人意愿也可不轉(zhuǎn)?！?/p>

最終，杭州市本級劃轉(zhuǎn)編制47個，轉(zhuǎn)隸人員43人。杭州市共劃轉(zhuǎn)編制212個，轉(zhuǎn)隸人員196人。

與杭州市一樣，金華市紀委組織部也首先做了檔案核實的工作。

金華市以及下轄各縣（市、區(qū)）檢察院，都有一部分應(yīng)轉(zhuǎn)隸的黨外干部，在一些縣檢察院，黨外干部的比例達到了三分之一。金華市紀委組織部部長徐領(lǐng)告訴《中國新聞周刊》，對于這些黨外干部，他們并沒有采取一刀切的做法?！八麄兌疾贿^來，也不現(xiàn)實，因為很多人都是業(yè)務(wù)骨干，素質(zhì)好，能力也好。所以我們還是把他們吸收過來，再引導他們向黨組織靠攏?！?/p>

對于應(yīng)轉(zhuǎn)隸人員，金華市紀委都和本人進行了談話，也和相關(guān)的檢察院領(lǐng)導、部門同事作了談話，了解其思想動態(tài)、品行素質(zhì)。金華市紀委書記兩次前往市檢察院，與檢察長、分管副檢察長溝通，對市級的轉(zhuǎn)隸人員情況作了解。

據(jù)了解，截至2017年4月底，浙江省、市、縣三級監(jiān)委從全省各級檢察機關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和預防職務(wù)犯罪等部門共劃轉(zhuǎn)編制1889名，實際轉(zhuǎn)隸1645名，其中省級64名、市級290名、縣級1291名。

改革后，省紀委與省監(jiān)委合署辦公，共同設(shè)立綜合部門、信訪部門、案件監(jiān)督管理部門、案件審理部門、執(zhí)紀監(jiān)督部門和審查調(diào)查部門等，履行紀檢監(jiān)察兩項職能。機構(gòu)整合后，檢察院轉(zhuǎn)隸人員與原紀委人員混編后進行統(tǒng)一調(diào)配，確保機構(gòu)合理、人崗相適，貫穿“全融合”理念。

另外，為了指導各市、縣（市、區(qū)）順利成立監(jiān)委，浙江省紀委制定市、縣（市、區(qū)）監(jiān)察委員會組建轉(zhuǎn)隸工作程序，“手冊式”指導各地改革工作，包括明確成立改革試點工作小組、制定實施方案、選舉產(chǎn)生領(lǐng)導班子程序、人員轉(zhuǎn)隸工作要求等事項。

作為縣（市、區(qū)）一級的杭州市上城區(qū)，也同樣在省里“手冊式指導”之下開展工作。

上城區(qū)紀委副書記、監(jiān)委副主任吳電榮告訴《中國新聞周刊》，省紀委“手冊式”指導較為具體，規(guī)定了班子成員的構(gòu)成、各個部門人員配備等。比如規(guī)定提出，監(jiān)委班子的人數(shù)不能超過紀委的班子人數(shù)，以上城區(qū)來說，是5人。這其中，紀委書記兼任監(jiān)委主任，紀委副書記兼任監(jiān)委副主任，紀委常委兼任監(jiān)委委員占監(jiān)委委員總數(shù)的比例不得低于50%，也就是起碼有1人。

各地都將自己的改革實施方案報省紀委審核，通過后開始按部就班地實施、執(zhí)行。

徐領(lǐng)介紹，每天傍晚，各市紀委都必須把當天本級監(jiān)委和下轄縣（市、區(qū)）監(jiān)委的籌備工作進展收集起來，匯報給省里。“省里可以及時掌握全省面上的情況，平衡進度，防止你干你的，我干我的?！?/p>

2017年1月11日，中共浙江省第十三屆紀律檢查委員會第六次全體會議在杭州舉行。會議提出，將確保1月底前完成省級監(jiān)察委員會組建工作，2月底前完成縣級組建工作，4月底前完成市級組建工作。

浙江省委主要領(lǐng)導在這次會議上說，浙江省改革試點實施方案和“三定”（定職能、定機構(gòu)、定編制）方案已經(jīng)形成，省監(jiān)察委員會組建和轉(zhuǎn)隸工作、市縣推進試點工作都已準備就緒。

2017年1月20日，浙江省十二屆人大五次會議選舉產(chǎn)生了第一任浙江省監(jiān)察委員會主任。當天下午，浙江省人大常委會會議任命了省監(jiān)察委員會副主任、委員。

2017年4月底，省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作全部完成。

對檢察機關(guān)反貪反瀆等部門中因各種原因不予轉(zhuǎn)隸的人員，浙江省逐個做好思想政治工作，在監(jiān)察委員會組建之前妥善安排好崗位。

杭州市檢察院反貪局副局長周平轉(zhuǎn)隸到杭州市紀委任第八紀檢監(jiān)察室主任。包括他在內(nèi)，室里共有9人，其中7名來自市檢察院，2名來自市紀委。他向《中國新聞周刊》回憶起當時的感受，有美好的憧憬，但也有一些惆悵。對改革的不確定性、對老單位的留戀，各占一半。

周平所在的杭州市紀委第八紀檢監(jiān)察室是審查調(diào)查部門。市紀委組織部副部長周洪峰說，我們根據(jù)每一個轉(zhuǎn)隸干部的特長、經(jīng)歷，安排進不同的部門，但必須要遵循紀委、檢察院人混編的要求。

“比如說，轉(zhuǎn)隸過來的同志有過公訴的經(jīng)歷，我們盡量給他安排到審理室;如果這個同志審查的能力、談話突破的能力比較強，就盡量給他放到審查調(diào)查部門。在市紀委監(jiān)委，除了辦公廳和研究室沒有編入轉(zhuǎn)隸干部，其他部門都有，而且轉(zhuǎn)隸干部多數(shù)都編入了辦案部門。”

杭州市紀委位于杭州市委、市政府的辦公大樓內(nèi)，原先占了兩層辦公室。人員轉(zhuǎn)隸之后，辦公用地不夠，但其他樓層也幾乎滿員。為了不使人員因辦公地不在一起產(chǎn)生隔閡，市委協(xié)調(diào)了幾個已裝修、正準備搬入辦公大樓的市直機關(guān)，將他們的兩層辦公室額外撥給了市紀委、市監(jiān)委，以便集中辦公。

轉(zhuǎn)隸之后，浙江各級紀委監(jiān)委均組織了業(yè)務(wù)培訓。

2017年春節(jié)過后的第二周，省紀委監(jiān)委舉辦了為期3天的黨的紀律檢查工作業(yè)務(wù)培訓班，全體轉(zhuǎn)隸人員參加培訓。8月上旬，又對全省370名市縣兩級新進紀委監(jiān)委班子成員開展為期4天的集中培訓。

不過，對更多在辦案一線的轉(zhuǎn)隸干部來說，黨紀黨規(guī)是在辦案中逐漸熟悉的。成為杭州市紀委第八紀檢監(jiān)察室主任的周平，在轉(zhuǎn)隸后第二個月就開始辦案。

杭州市江干區(qū)監(jiān)委委員汪錦國告訴《中國新聞周刊》，他此前是江干區(qū)檢察院反瀆職侵權(quán)局局長，在確定了轉(zhuǎn)隸人員名單之后，他們跟著紀委的巡查組下去巡查，通過觀察、感受，提前進入工作狀態(tài)。

目前，各級紀委監(jiān)委人員均已磨合了大半年。金華市紀委組織部部長徐領(lǐng)告訴《中國新聞周刊》，根據(jù)進一步的深入了解、目前的磨合狀況，他們可能將在機構(gòu)運行一年左右的時候，再對部門的人員做一些調(diào)整。

此前，檢察院已進行了司法改革中的員額制改革，多數(shù)轉(zhuǎn)隸人員均已入額，享受入額后的工資福利待遇。根據(jù)浙江省的要求，在過渡期內(nèi)，檢察院劃轉(zhuǎn)人員的原有法律職務(wù)、司法輔助人員職務(wù)和工資福利待遇在過渡期內(nèi)保持不變。

目前，轉(zhuǎn)隸人員的工資發(fā)放與保障由紀委發(fā)放。不過，這也造成了一部分“同工不同酬”的現(xiàn)象，即同室內(nèi)的轉(zhuǎn)隸人員的工資，高于原紀委人員的工資。據(jù)一名采訪對象介紹，一名正科級轉(zhuǎn)隸干部的工資甚至會高于紀委副處級干部的薪資。

該現(xiàn)象的解決，有待于下一步探索監(jiān)察官制度的建立、頂層設(shè)計的進一步明確。

2017年12月14日，浙江省建德市紀委監(jiān)委派駐第二紀檢監(jiān)察組工作人員（右一、右三）對公共資源交易中心公職人員依法履職、秉公用權(quán)恃況進行監(jiān)督檢查。圖/新華

建章立制

中央要求，三個試點省份不能互相交流、溝通，以免三家的改革探索雷同。因此，對于身處其中的各省試點方案制定者們來說，一切有如一張白紙，摸索多日，才逐漸有一些頭緒。

首先要考慮的，是檢察院相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸之后，工作如何銜接的問題。比如，轉(zhuǎn)隸人員在原單位剛收到的線索怎么處理，當前正在查辦的案件怎么處理。

他們要求，所有轉(zhuǎn)隸人員必須把手頭正在做的事情建立臺賬。如果只有一個簡單的線索，就寫明線索來源，反映的主要問題;如果是已經(jīng)在查的線索，需寫明由誰負責查，查到了什么內(nèi)容，現(xiàn)在有哪些材料;如果已經(jīng)控制了行賄人，需寫明進行初核的人員，誰牽頭在做，行賄人被控制在哪里;如果已經(jīng)立案了，需寫明專案組成員，目前的案件進展等。

大家達成了一致共識，“不管分到了什么部門，肯定讓原班人馬先把這個東西查下去”。

業(yè)務(wù)的銜接搞明白之后，浙江省紀委案件監(jiān)督管理室主任郭衛(wèi)東說，他們開始建章立制，為改革搭建四梁八柱。

大家逐字逐句地研究中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》的通知，對照制定了浙江省《監(jiān)察業(yè)務(wù)運行工作規(guī)程》。

“我們要在規(guī)程里告訴大家，監(jiān)督怎么做，調(diào)查怎么做，處置怎么做，都有什么樣的程序，機構(gòu)如何運轉(zhuǎn)?！?/p>

郭衛(wèi)東說，該規(guī)程明確了監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責，對談話、詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項監(jiān)察措施做出了詳細的規(guī)定，共計7章136條。

考慮到工作銜接時間的緊張，他們又將規(guī)程深入淺出，畫了幾個流程圖?！按蠹铱赡軟]有時間一條條地學習整個規(guī)程，所以我們把流程圖畫下來，收到問題線索，按照流程圖一步步往下走就可以了。”

辦案的過程中，還涉及材料、文書的寫作。于是，大家又設(shè)計了79個業(yè)務(wù)工作模板和45類法律文書。

“只要按照這個流程去做，按照業(yè)務(wù)模板、文書填寫，基本就能運行起來，達到工作不斷的要求?！?/p>

因考慮到試點的特殊性，這些規(guī)章制度沒有以正式文件的形式出臺，而是以參考資料的形式，發(fā)給了全省。而當后續(xù)實踐中碰到了問題，這些規(guī)章制度本身也可以再完善?！斑@是一個邊試邊改邊完善的過程。”

郭衛(wèi)東介紹，這些規(guī)章制度運行幾個月之后，省紀委主要負責人帶頭，相關(guān)負責人兵分多路，實地檢查全省11個市和有關(guān)縣（市、區(qū)），直到鄉(xiāng)、村，聽取各市、縣黨委關(guān)于改革試點情況的匯報，收集了基層提出的255個待解決的問題，同類問題進行歸類，最后總結(jié)了80個問題左右，出了一本紙質(zhì)的問答錄，下發(fā)到基層。一些問題也反映到了規(guī)程的修改之中。目前，第二輪問題收集正在進行之中。

審慎留置

2017年3月17日，杭州市上城區(qū)啟動了監(jiān)察留置措施。這是國家監(jiān)察體制改革試點工作啟動以來的第一例監(jiān)察留置措施，自此，浙江省各級監(jiān)委的辦案工作，正式開始。

用杭州市上城區(qū)紀委副書記、監(jiān)委副主任吳電榮的話說，這個案子有一定的偶然性。

2017年3月16日凌晨4點，杭州市屬某二級單位工作人員余建軍到轄區(qū)派出所投案，自稱通過編造虛構(gòu)的工程和相關(guān)材料，套取各小區(qū)的專項維修基金用于網(wǎng)絡(luò)賭博，現(xiàn)已無法償還。

此時，上城區(qū)監(jiān)委已經(jīng)成立，幾個小時后，接到了區(qū)公安分局的報告。因杭州市監(jiān)委尚未成立，上城區(qū)監(jiān)委向市紀委報告了這一情況。市紀委前往省監(jiān)委進行匯報。最終，指定上城區(qū)監(jiān)委管轄，對線索進行初核。

2017年3月16日下午，組建僅1個月的上城區(qū)監(jiān)委召開專題會議，研究決定抽調(diào)20余名業(yè)務(wù)骨干組建工作組，開展人員詢問和書證調(diào)取工作。

6個小時的調(diào)查之后，投案人身份、所述情況的真實性核實完畢，一筆貪污事實的證據(jù)鏈已基本閉合成型。而根據(jù)初步認定的貪污數(shù)額，以及投案人自首前曾有過自殺念頭的情形，留置措施必須馬上啟用。

留置一詞進入大眾視野，是在改革試點公布之時。2016年12月，全國人大常委會明確監(jiān)察委員會可采取的12項措施，分別是談話、詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置。這其中，留置措施最受人關(guān)注，因其涉及被調(diào)查人的人身自由，且此前不屬于紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的原有辦案措施。

2017年3月17日下午，市紀委、區(qū)監(jiān)委向省監(jiān)委匯報案情調(diào)查情況，并得到回復：此案由上城區(qū)監(jiān)委立案調(diào)查，同時決定首次使用留置措施。

上城區(qū)監(jiān)委立刻召開監(jiān)委委員會議，決定以貪污罪正式對余建軍立案調(diào)查，并向市紀委報批留置措施。2017年3月17日下午5點，上城區(qū)監(jiān)委開具了全國首張“留置令”。

留置令開具了，怎樣留置，留置的場所在哪里，省里已有相關(guān)規(guī)范，但未及細化，一切仍需摸索。

2017年3月18日上午，杭州市紀委專題會議討論留置操作流程的細化方案。會議認為，在宣布留置令和送留置場所執(zhí)行時，上城區(qū)監(jiān)委辦案人員必須著正裝，以示莊重。

而在此前，試點剛公布后不久，省里就決定，留置的執(zhí)行將由公安機關(guān)負責。

當天下午1點多，上城區(qū)監(jiān)委2名辦案人員、公安機關(guān)2名民警著正裝和警服，向余建軍宣布“留置令”，并由其本人簽字接收。

隨后，2名辦案人員和6名公安民警將其送至留置場所，并按規(guī)范完成登記、體檢等流程。上城區(qū)監(jiān)委與留置場所協(xié)商了留置期間人員安全、訊問等問題，并對安全防范、錄音錄像、突發(fā)情況處置等達成了共識。

在留置宣布24小時內(nèi)，上城區(qū)監(jiān)委以“留置通知書”形式通知余建軍的家屬和工作單位;對其進行首次訊問前向其宣讀“權(quán)利義務(wù)告知書”;對物品扣押進行全程錄音錄像;單次訊問不超過12小時，訊問不得超過24時。

同時，區(qū)監(jiān)委對余建軍在留置期間實行24小時視頻監(jiān)控、訊問活動均全程同步錄音錄像。

杭州市上城區(qū)紀委副書記、監(jiān)委副主任吳電榮告訴《中國新聞周刊》，在案件調(diào)查期間，省、市兩級黨委、紀委主要領(lǐng)導多次就辦案進程、留置措施實施、相關(guān)文書的適用等作出具體指導，提出明確的意見。

案情很快查明，2015年4月至2017年3月，余建軍利用職務(wù)之便，虛構(gòu)項目，偽造資金使用材料，套取大量公款用于賭博、償債、揮霍，其行為涉嫌貪污罪。整個查處過程，上城區(qū)監(jiān)委運用了除勘驗檢查外，全國人大常委會授權(quán)的11項監(jiān)察調(diào)查權(quán)。

2017年4月5日，在余建軍投案自首半個多月后，上城區(qū)監(jiān)委聯(lián)系對接區(qū)檢察院，協(xié)商案件移送方案。4月10日，區(qū)檢察院派員提前介入開展證據(jù)審查。4月17日，該案《起訴意見書》及30余卷案卷材料一起移送區(qū)檢察院案管中心。4月20日，區(qū)檢察院正式?jīng)Q定逮捕余建軍，其留置措施自動解除，監(jiān)察程序和司法程序的銜接轉(zhuǎn)換順利實現(xiàn)。

2017年12月26日，杭州市中級人民法院依法判處余建軍有期徒刑15年，刑期從判決執(zhí)行之日起計算，留置一日折抵刑期一日。

就留置的前提條件而言，浙江省監(jiān)委委員、案件監(jiān)督管理室主任郭衛(wèi)東告訴《中國新聞周刊》，在最新版的《監(jiān)察業(yè)務(wù)運行工作規(guī)程》規(guī)定，留置措施必須在“監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所：一是案情重大，復雜的;二是可能逃跑、自殺的;三是可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的;四是可能有其他妨礙調(diào)查行為的”。

這是留置的基本條件，除此之外，還有前置條件。第一，必須掌握違法犯罪事實的證據(jù)后再留置;第二，必須先立案再留置;第三，必須先做留置預案再留置。這其中，留置預案包括，人留置在哪里，看護力量如何，怎么保障人員安全等。

就留置的報批程序而言，浙江省規(guī)定，凡采取留置措施的，需監(jiān)委領(lǐng)導人員集體研究、主任批準后報上一級監(jiān)委批準，涉及同級黨委管理對象的，還需報告同級黨委書記;凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級監(jiān)察機關(guān)都需報省級監(jiān)察機關(guān)備案，而省監(jiān)委則需報中央紀委備案。

不過，在改革的前半年，無論區(qū)縣一級或市一級，但凡需要采取留置措施，都需報浙江省監(jiān)委進行把關(guān)。郭衛(wèi)東說：“我們怕大家的標準不一致。積極性高的地方，留置條件低，積極性低的地方，留置條件很高。”經(jīng)省監(jiān)委把關(guān)后，再由市監(jiān)委批準同意，縣級監(jiān)委方可采取留置措施。

就留置實施過程而言，留置場所可以是公安機關(guān)看守所改造的監(jiān)察留置專區(qū)，也可以是紀檢監(jiān)察機關(guān)原“兩規(guī)”點。

監(jiān)察機關(guān)辦案人員向被留置人宣布留置決定后，將要求其在“留置令”上簽字;而在采取留置措施后24小時以內(nèi)，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)通知被留置人的所在單位和家屬。如果無法達到以上要求，都應(yīng)注明情況。

采取留置措施后，監(jiān)察機關(guān)辦案人員應(yīng)當在24小時之后對被留置人進行訊問，留置期內(nèi)的所有訊問都必須由兩名以上調(diào)查人員共同進行。訊問一般安排在白天進行，如確需在夜間訊問的，不得超過當天夜里24時。

留置期間必須全程同步錄音錄像，一式兩份，一份由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查部門封存保管，一份由案件監(jiān)督管理部門備案核查。

被留置人在留置期間的合法權(quán)益也必須得到保障。包括，嚴禁刑訊逼供和指供、誘供，嚴禁發(fā)生侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰等行為，被留置人的正常休息、飲食和醫(yī)療服務(wù)也必須得到保障。

在探索留置措施的過程中，一些辦案人員對留置標準提出了疑問。

一名辦案人告訴《中國新聞周刊》，目前，省內(nèi)對留置的標準比較高，尤其是必須已經(jīng)有一定的證據(jù)了才能進行留置。“以余建軍案來說，他來投案，需要一定的時間對他所說的去做核實，再決定是否留置。這就有時間差，讓他回家，不太合適，萬一投案人自殺或者逃跑怎么辦？是否可以有一個限制人身自由的方式，不需要太久，但比留置的標準稍微低一些？”

省監(jiān)委對此已有過思考。浙江省監(jiān)委相關(guān)負責人表示，此前也曾考慮，是否要在留置措施之前，給辦案人一些彈性的時間。比如，如果要立案，談話時間可以延長至24小時。如果決定留置，可以再延長12小時。之后，送往留置場所，還有24小時的時間。即在留置之前，辦案人有60小時的彈性時間。

但最終，該想法并未實施。郭衛(wèi)東說：“彈性大了，就可能會亂。監(jiān)察體制改革，還是要依法，如果無限擴權(quán)，會出問題?！?/p>

事實上，在浙江省的《監(jiān)察留置措施操作指南》的總則中規(guī)定，要嚴格按規(guī)定條件采取留置措施，“既要敢用，也要慎用，嚴禁降低使用標準，堅決防止濫用。”

郭衛(wèi)東說，如果不通過留置能夠把事情查清楚，那就最好不留置。“我們鼓勵這種沒有經(jīng)過采取留置措施直接調(diào)查清楚職務(wù)犯罪事實，然后移送給檢察機關(guān)審查起訴的做法?！?/p>

截至2018年2月27日，全省對266名被調(diào)查人采取留置措施，其中，未通過留置措施，直接移送檢察機關(guān)審查起訴的共有158人。

金華市監(jiān)委在2017年共移送給司法機關(guān)26人進行起訴，其中20人都未經(jīng)留置措施。金華市監(jiān)委案件監(jiān)督管理室主任王強告訴《中國新聞周刊》，這類案件主要有幾個特點，包括以客觀證據(jù)為主、口供為輔的，或者在核實性談話中，監(jiān)察對象就把問題交代清楚了的。

去年，金華市監(jiān)委的一位監(jiān)察對象涉案幾百萬，但因其做過心臟搭橋手術(shù)，再加上其他一些考慮，最終沒有被留置。

除留置措施之外，浙江省也探索了其他11項監(jiān)察措施。浙江省監(jiān)委相關(guān)負責人介紹，就查詢手段而言，浙江省建立了基礎(chǔ)信息查詢平臺，建立點對點查詢專線。

就搜查手段而言，為防止搜查人有私心，浙江省要求參與搜查的所有辦案人都必須身著類似潛水服的搜查服，如搜查服內(nèi)有沒有藏私一目了然。目前，該服裝即將投入試點。同時，必須帶執(zhí)法記錄儀，全程錄像。另外，還有專門負責錄像的人跟拍，無死角記錄搜查全過程。

監(jiān)督的鏈條

改革試點公布以來，學術(shù)界曾對此有諸多討論，其中一個受人關(guān)注的焦點是，監(jiān)委的權(quán)力運行由誰監(jiān)督，怎樣監(jiān)督。

監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。外部監(jiān)督將根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定進行，內(nèi)部監(jiān)督，就依靠監(jiān)委內(nèi)部的運行機制。

浙江省監(jiān)委設(shè)立綜合部門、信訪部門、案件監(jiān)督管理部門、案件審理部門、執(zhí)紀監(jiān)督部門和審查調(diào)查部門等，與辦案相關(guān)的幾個部門，有一套相互平衡的體制。

郭衛(wèi)東所在的案件監(jiān)督管理室，相當于監(jiān)察業(yè)務(wù)運行的監(jiān)督管理機構(gòu)。

當一條問題線索從信訪、監(jiān)督、巡查過程中浮現(xiàn)之后，進入案件監(jiān)督管理室統(tǒng)一管理。大多數(shù)線索，都分給了執(zhí)紀監(jiān)督部門。

浙江省監(jiān)委共有13個紀檢監(jiān)察室，7個是執(zhí)紀監(jiān)督部門，6個是審查調(diào)查部門。

這7個執(zhí)紀監(jiān)督部門，顧名思義，負責日常監(jiān)督，有各自的監(jiān)督范圍。比如，一室聯(lián)系省直機關(guān)，二室聯(lián)系黨群政法口，三室聯(lián)系高校，四室聯(lián)系國企，五六七室分別聯(lián)系11個設(shè)區(qū)市。

案件監(jiān)督管理室將拿到的問題線索按照這7個執(zhí)紀監(jiān)督部門的監(jiān)督范圍，一一分給這7個紀檢監(jiān)察室。

執(zhí)紀監(jiān)督部門對案件監(jiān)督管理部門移送的線索進行分析研判，如果認為線索比較有價值，需要進行初步核實，則建立臺賬，遞交集體會商。省監(jiān)委分管領(lǐng)導以及執(zhí)紀監(jiān)督部門、案件監(jiān)督管理室共同組織會商，將符合初核標準的問題線索分派給相關(guān)審查調(diào)查部門。

6個審查調(diào)查部門負責對違紀違法線索的初步核實和立案審查，沒有固定聯(lián)系地區(qū)和單位，實行“一事一交辦”“一案一受理”，防止被圍獵。

據(jù)了解，對應(yīng)于幾個部門分工的不同，浙江省監(jiān)察委員會掛牌后不久，省紀委即對4位副書記的分工進行了調(diào)整。原本一名副書記分管信訪室、案件監(jiān)督管理室、案件審理室以及部分紀檢監(jiān)察室的格局被打破，信訪、案件監(jiān)督管理、審查調(diào)查和案件審理分別由4位副書記分管，實現(xiàn)互相監(jiān)督、互相制約。

對于12項監(jiān)察措施，浙江省要求，如果對同級黨委管理的干部采取監(jiān)察措施，必須經(jīng)監(jiān)委領(lǐng)導人員集體研究決定，監(jiān)委主任批準;對普通對象采取監(jiān)察措施的，則按措施的重要性，設(shè)置不同層次的審批程序。

據(jù)介紹，不同層級的審批程序，包括在采取談話、詢問、查詢等不涉及人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施時，由監(jiān)委分管領(lǐng)導審批;采取查封、扣押、凍結(jié)等涉及財產(chǎn)權(quán)利的措施時，由監(jiān)委分管副主任審批;采取搜查、技術(shù)調(diào)查等涉及人身權(quán)利的措施時，必須由監(jiān)委主任批準，請公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行。

這些規(guī)定都保證了監(jiān)察措施使用的規(guī)范化。

杭州市紀委案件監(jiān)督管理室副主任劉玨告訴《中國新聞周刊》，杭州市有9個紀檢監(jiān)察室。其中5個執(zhí)紀監(jiān)督部門，每個室5人;4個審查調(diào)查部門，每個室9人。和省里分工一樣，執(zhí)紀監(jiān)督部門負責聯(lián)系市直機關(guān)等單位和地區(qū)，審查調(diào)查部門負責案件查辦，實行一事一交辦。

金華市紀委案件監(jiān)督管理室主任王強告訴《中國新聞周刊》，對于什么線索送去執(zhí)紀監(jiān)督部門，什么線索送去審查調(diào)查部門，他認為有幾點判斷條件。首先，是可查性大不大;其次，是不是以反映經(jīng)濟問題為主。最后，反映的問題，跟監(jiān)委過去聽到的、看到的情況是否具有相似度。符合這些判斷條件，問題線索一般就會流入審查調(diào)查部門。

而一些問題清楚，主要涉及“咬耳扯袖”“紅臉出汗”的第一種形態(tài)的問題線索，或價值不大、難以著手處理的線索，一般流入執(zhí)紀監(jiān)督部門。在線索處理過程中，一旦發(fā)現(xiàn)問題比較嚴重，則可以通過案件監(jiān)督管理室安排聯(lián)席會議，將線索轉(zhuǎn)入審查調(diào)查部門。

問題線索流入不同的室后，金華市針對線索處理，設(shè)置了三級排查。

第一級排查，是承辦室指定承辦人之后，由承辦人提出問題線索處置意見，是進行談話函詢，還是使用其他措施。室內(nèi)就此進行內(nèi)部討論，提出集體處置意見。

第二級排查，是由分管副書記、常委或委員，共同研究承辦室的集體意見，提出意見建議。

第三級排查，由紀委書記、監(jiān)委主任召集，一季度進行一次，與承辦部門、分管領(lǐng)導共同對所有問題線索進行摸排，了解線索進展，進行集體討論。

對于進行重點初核的線索，金華市紀委監(jiān)委向金華市委進行一案一匯報。重點初核件，主要從三個方面來界定。一是從身份上看，是下一級黨委（黨組）主要負責人，即正處級一把手;二是線索本身可能涉及職務(wù)犯罪;三是有可能立案。

此外，所有問題線索在流轉(zhuǎn)中，始終接受案件監(jiān)督管理室的監(jiān)督。而最終，已立案線索的處理結(jié)果，則要流入案件審理室。

據(jù)郭衛(wèi)東介紹，案件審理室負責對案件進行審核把關(guān)，“看程序上是不是合法，實體上是不是證據(jù)到位了等等?！?/p>

如果審理室認為案件仍有證據(jù)、程序上的問題，可以退回審查調(diào)查部門補充調(diào)查。

杭州市紀委案件審理室主任斯曉健告訴《中國新聞周刊》，2017年內(nèi)，自己所在部門所提出的監(jiān)督意見基本都得到了審查調(diào)查部門的采納，效果比較好。比如，最近有一起案子，有一筆涉嫌貪污的款項。在當事人的口供中，這筆款項從150萬元降到100萬元，后又降到了50萬元。審理室提出，這個證據(jù)不足，需要補充。之后，審查調(diào)查部門兩次赴外地取證，將證據(jù)鏈補充完整。

斯曉健說，一般情況下，在案件了結(jié)前15天，由審查調(diào)查部門起草完起訴意見書，經(jīng)審理部門把關(guān)，由案件監(jiān)督管理室通知檢察院的公訴部門介入溝通。如果案件監(jiān)督管理室和審查調(diào)查部門有比較大的意見分歧，可以要求檢察機關(guān)提前介入溝通。如果檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)就某個案件有比較大的分歧，可以請法院共同研判。

與省市兩級紀委監(jiān)委分設(shè)執(zhí)紀監(jiān)督和審查調(diào)查部門不同的是，在區(qū)縣一級的紀委監(jiān)委，并不分設(shè)這兩類部門，而是由各紀檢監(jiān)察室“一查到底”。

上城區(qū)紀委副書記、監(jiān)委副主任吳電榮告訴《中國新聞周刊》，因基層人手緊張，這種一查到底的方式反而符合基層的實際情況，不做重復性的銜接工作，有利于提高效率。

但線索的審批方案同樣要進行集體研究、上報批準。案件監(jiān)督管理室同樣對線索處置進行全流程跟蹤，案件審理室也一樣對案件的證據(jù)、合法性等問題進行把關(guān)。

以上線索流轉(zhuǎn)過程，均假設(shè)了一種情況，即線索查實。但是，監(jiān)委在調(diào)查線索的過程中，也有可能將線索查否。

金華市紀委案件監(jiān)督管理室主任王強告訴《中國新聞周刊》，這類“查沒了”的線索，都必須經(jīng)過會商了結(jié)這一關(guān)。由金華市監(jiān)委主要領(lǐng)導召集分管案件監(jiān)督管理室的領(lǐng)導，承辦線索室的分管領(lǐng)導集體會商，了解每一條線索是否已經(jīng)查清，其中的問題是否已經(jīng)落實整改。

“通過會商機制，讓紀檢監(jiān)察室感覺到，始終有雙眼睛在盯著他們，工作的質(zhì)量也會顯著提升?！?/p>

無論是查實還是查否，在線索了結(jié)之后，金華市紀委規(guī)定了“第一種形態(tài)了結(jié)件的抽查檢查機制”。案件監(jiān)督管理室會同干部監(jiān)督室，對由執(zhí)紀監(jiān)督部門承辦的第一種形態(tài)了結(jié)件，分重點抽查20%。按照目前的線索分布，第一種形態(tài)的線索占據(jù)了問題線索中的大多數(shù)。這其中的重點包括在職干部優(yōu)先、黨政班子優(yōu)先、反映經(jīng)濟問題優(yōu)先。

不久前，金華組織了第一次重點抽查，對14件已經(jīng)了結(jié)的問題線索進行剖析，研究這些問題線索處理過程中，有沒有未深入了解的內(nèi)容，三級會商制度是否履行，文書開具、報批機制是否嚴格履行等。市監(jiān)委要求，金華市各區(qū)縣監(jiān)委也必須參照此進行重點抽查。

以上所有線索處置，均要書面留痕，確保存檔。

目前，浙江各級紀委監(jiān)委均在試水干部廉政檔案建設(shè)，由執(zhí)紀監(jiān)督部門負責。希望通過收集民主生活會材料、廉政審核意見，以及相關(guān)問題線索的談話函詢資料等，將干部的形象生動地刻畫出來。

杭州市紀委第五紀檢監(jiān)察室主任邵艷告訴《中國新聞周刊》，執(zhí)紀監(jiān)督部門、派駐在各機構(gòu)的紀檢組、巡查組，都是做監(jiān)督工作的。這3個部門可以整合力量形成監(jiān)督合力。比如，在巡查時，各派駐紀檢監(jiān)察組都可以分批次抽調(diào)人手參與巡查組的工作，進行真槍實彈的操練。另外，可以由執(zhí)紀監(jiān)督部門和一些紀檢監(jiān)察組人員，共同到各區(qū)縣的重點單位進行執(zhí)紀監(jiān)督談話，積累對監(jiān)督單位的政治生態(tài)了解。

浙江省監(jiān)委委員、案件監(jiān)督管理室主任郭衛(wèi)東說，通過認真學習領(lǐng)會中央紀委監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則，自己讀出了四個字：規(guī)范、制約。

“為什么要把監(jiān)督和審查分開？為什么要對線索流轉(zhuǎn)進行全過程監(jiān)督？為什么對各項措施運行進行嚴格監(jiān)管？都是要相互形成制約?！?/p>