寧波突出“四大創(chuàng)新”推進(jìn)全國土地二級市場改革試點(diǎn)

□ 寧波市國土資源局 陳 芳 樓立明

2017年初，寧波市列入全國28個(gè)國有建設(shè)用地二級市場試點(diǎn)城市，是浙江省唯一市級試點(diǎn)城市。同年5月，國土資源部正式批復(fù)《浙江省寧波市關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點(diǎn)的實(shí)施方案》。試點(diǎn)以來，寧波市充分發(fā)揮先行先試的政策優(yōu)勢，積極探索、大膽實(shí)踐、破難創(chuàng)新，努力開創(chuàng)土地二級市場交易的寧波模式，取得了初步成效。截至目前，全市共完成整宗土地轉(zhuǎn)讓交易710宗，面積1.07萬畝，交易金額86.8億元，帶動固定資產(chǎn)投資141億元；辦理整宗土地抵押登記1832宗，抵押面積3.45萬畝，抵押金額1043億元。在政府引導(dǎo)下，寧波市通過土地二級市場，為45家新引進(jìn)企業(yè)解決了用地問題，涉及用地面積936畝。

▲ 寧波保稅區(qū)原寰寶能源地塊轉(zhuǎn)讓后開發(fā)全景

一、填補(bǔ)法律法規(guī)空白，交易范圍能擴(kuò)則擴(kuò)

一是首次明確轉(zhuǎn)讓范圍?！秾幉ㄊ袊薪ㄔO(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押管理暫行規(guī)定》中明確，各類導(dǎo)致國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都屬于轉(zhuǎn)讓。明確劃撥土地轉(zhuǎn)讓的程序，規(guī)定劃撥土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補(bǔ)繳出讓收入，直接辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。二是明確轉(zhuǎn)讓條件。首次明確了作價(jià)出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營方式方式取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策，明確經(jīng)依法批準(zhǔn)補(bǔ)繳土地出讓收入后，其土地取得方式一律變更為出讓。此舉填補(bǔ)了法律法規(guī)層面對這一規(guī)定的空白。三是加強(qiáng)劃撥土地出租管理。按照國家法律法規(guī)規(guī)定，劃撥土地出租的，應(yīng)當(dāng)向政府繳納土地出租年收益金，但是國家層面尚未制定具體實(shí)施辦法。寧波市的試點(diǎn)政策明確了依法應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用的劃撥土地使用權(quán)，可以辦理出讓手續(xù)；不辦理出讓手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)向主管部門或其指定機(jī)構(gòu)申報(bào)備案出租情況，包括出租面積、用途、租金、租期等，并繳納土地出租年收益金。申報(bào)主體暫時(shí)限定為政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及社會團(tuán)體組織，自然人出租不需申報(bào)。國土資源部門負(fù)責(zé)出租收益金的計(jì)征，財(cái)政部門負(fù)責(zé)出租收益金的收繳、管理和分配。四是明確涉地司法處置要求。首次明確對于司法處置涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的案件，涉及凈地轉(zhuǎn)移、在建工程轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)重新約定開發(fā)建設(shè)期限和履約條款，加強(qiáng)合同履約監(jiān)管。2017年，試點(diǎn)政策實(shí)施以來，僅慈溪市就有125宗土地通過司法處置方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，保障了權(quán)利人的合法權(quán)益，又促進(jìn)了土地的及時(shí)利用。

二、突破原有僵硬限制，交易權(quán)限能放則放

一是探索未達(dá)到開發(fā)投資總額要求的土地有條件轉(zhuǎn)讓。寧波市提出的以“預(yù)告登記”方式辦理轉(zhuǎn)讓，待開發(fā)投資總額達(dá)到法定要求時(shí)，再依法辦理不動產(chǎn)登記的做法，在不突破相關(guān)法律規(guī)定的前提下，破解了“未完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上的國有建設(shè)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”的難題，在全國屬于首創(chuàng)。截至目前，余姚、江北等地共有8宗土地以預(yù)告登記方式辦理轉(zhuǎn)讓，土地面積139.5畝，按照平均每畝固定資產(chǎn)投資250萬元計(jì)算，預(yù)計(jì)可增加投資3.5億元。預(yù)告登記的做法得到了國土資源部的充分肯定，目前，全國試點(diǎn)城市中太原、武漢、南寧、天津市武清區(qū)等地已借鑒寧波市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺了類似做法。二是允許工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓。試點(diǎn)政策從盤活低效存量土地的角度出發(fā)，允許工業(yè)、倉儲和用于科研的科教用地經(jīng)批準(zhǔn)后分割轉(zhuǎn)讓，有利于提高土地的利用效率。寧?？h作為全市開展工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，目前已有12家企業(yè)獲準(zhǔn)存量建設(shè)用地分割轉(zhuǎn)讓，涉及土地面積358.6畝，有效地解決了企業(yè)困難，盤活了有限的土地資源，促進(jìn)了固定資產(chǎn)投資。三是放寬對抵押權(quán)人的限制。首次明確自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人依法申請以建設(shè)用地使用權(quán)及其地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)辦理不動產(chǎn)抵押登記，突破了《擔(dān)保法》等對非金融機(jī)構(gòu)設(shè)定抵押權(quán)的限制。同時(shí)，規(guī)定民營機(jī)構(gòu)取得的科教、醫(yī)衛(wèi)慈善等公共管理與公共服務(wù)用地可以設(shè)立抵押權(quán)。去年9月，在全國范圍內(nèi)首次為民營機(jī)構(gòu)寧波赫威斯肯特學(xué)校的教育用地辦理抵押登記，抵押金額2.2億元，為民營資本投資社會事業(yè)起到了較大的推動作用。

▲ 寧波三江口

三、鼓勵(lì)低效用地再開發(fā)，交易成本能降則降

一是鼓勵(lì)集中開發(fā)利用。寧波市明確市場主體通過收購相鄰多宗地塊（包括有合法手續(xù)的空地）進(jìn)行集中開發(fā)利用的，可以不再辦理轉(zhuǎn)讓過戶手續(xù)，此舉節(jié)省了大量的稅費(fèi)。同時(shí)明確聯(lián)合再開發(fā)的，地塊開發(fā)完成后可以按照再開發(fā)方案約定的比例將產(chǎn)權(quán)分割登記到聯(lián)合體成員名下（或分割轉(zhuǎn)讓到股東名下）。2017年，寧波完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目339個(gè)，土地面積15656畝，完成省里下達(dá)任務(wù)的216.2%，在全省低效用地再開發(fā)年度考核中排名第一。二是落實(shí)好稅收優(yōu)惠政策。加強(qiáng)宣傳輔導(dǎo)，對符合國家政策條件的轉(zhuǎn)讓行為，鼓勵(lì)納稅人用足用好稅收優(yōu)惠政策；對土地及其地上建筑物一并交易行為涉及土地增值稅的，如確實(shí)不能按實(shí)清算的，可以實(shí)行核定征收，核定征收率原則上按5%執(zhí)行。三是實(shí)施政府優(yōu)先購買。首次明確了政府優(yōu)先收購的指導(dǎo)價(jià)格下限，為土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)行優(yōu)先收購權(quán)提供了依據(jù)。在土地利用總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)確定土地用途改變?yōu)榻?jīng)營性用地（工業(yè)用地除外）的國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓和司法處置的，以及轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于近3年同土地等級同類用途土地一級市場平均出讓價(jià)格70%的國有建設(shè)用地，政府可以實(shí)施優(yōu)先購買權(quán)。同地段同類用途平均出讓價(jià)格由市物價(jià)局會同市國土資源局統(tǒng)一測定公布。

四、強(qiáng)化市場調(diào)控，交易流程能優(yōu)則優(yōu)

一是構(gòu)建統(tǒng)一的交易平臺。由浙江省國土資源廳統(tǒng)一開發(fā)的建設(shè)交易系統(tǒng)及服務(wù)監(jiān)管平臺，建立信息發(fā)布常態(tài)化、交易登記一體化、交易審批標(biāo)準(zhǔn)化、轉(zhuǎn)讓合同規(guī)范化的管理機(jī)制。同時(shí)，以寧波市建設(shè)用地全程監(jiān)管系統(tǒng)為基礎(chǔ)，開發(fā)建設(shè)土地二級市場交易管理信息子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對土地二級市場交易的交易監(jiān)管，確保一級和二級市場平等對待、陽光操作、無縫銜接。二是研究建立寧波交易指數(shù)。著手構(gòu)建土地市場價(jià)格體系和監(jiān)管機(jī)制，利用土地市場網(wǎng)上交易平臺和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，研究建立“寧波土地市場指數(shù)體系”，創(chuàng)新形成并著力打造“寧波指數(shù)”。三是建立“土地超市”。余姚市、奉化區(qū)、慈溪市已率先啟動建立“土地超市”，結(jié)合全省“最多跑一次”改革要求，擬定國有建設(shè)用地二級市場轉(zhuǎn)讓權(quán)力事項(xiàng)清單，明確辦理依據(jù)、受理材料、工作流程等內(nèi)容，發(fā)布意向性的轉(zhuǎn)讓、出租信息，增加交易機(jī)會。截至目前，余姚市已登記104宗土地轉(zhuǎn)讓信息、44宗需求信息，已促成33宗交易，土地面積736.33畝，成交金額2.1億元。