法律視角下的土地征收和房屋拆遷

□ 嘉興市國(guó)土資源局秀洲區(qū)分局 韓 超

案例：2016年3月，嘉興市秀洲區(qū)王店鎮(zhèn)鎮(zhèn)中村吳某，向嘉興市國(guó)土資源局秀洲區(qū)分局申請(qǐng)要求履行法定職責(zé)，查處該村集體土地上的違法用地行為和違法拆遷行為。經(jīng)調(diào)查，申請(qǐng)人反映的建設(shè)項(xiàng)目是寶華村安置小區(qū)、王店鎮(zhèn)中心小學(xué)。兩個(gè)項(xiàng)目的土地審批手續(xù)合法，經(jīng)浙江省人民政府批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，秀洲區(qū)分局已履行征地報(bào)批手續(xù)之法定職責(zé)。關(guān)于違法拆遷行為，根據(jù)部門職責(zé)分工，建議申請(qǐng)人向房屋拆遷主管部門或王店鎮(zhèn)人民政府反映。

▲ 土地整治復(fù)墾出大片優(yōu)質(zhì)良田

一、主要問(wèn)題

上述的案例反映出，征地拆遷問(wèn)題涉及到鎮(zhèn)、區(qū)、市、省多級(jí)政府，以及國(guó)土資源、規(guī)劃建設(shè)、房屋征收等多個(gè)職能部門的工作職責(zé)。征遷行為的法律關(guān)系較復(fù)雜，體現(xiàn)在三方面。

一是征地和拆遷關(guān)系的復(fù)雜性。一方面征地和拆遷具有緊密性，征收的集體土地涉及宅基地的，按照“房地一致”的原則，在征收宅基地的同時(shí)，自然要對(duì)其上的住宅房屋進(jìn)行拆遷。另一方面，征地和拆遷又具有可分性。2008年，嘉興市啟動(dòng)實(shí)施的“兩分兩換”，把征地和拆遷分開(kāi)，允許農(nóng)戶退出宅基地的同時(shí)也可以保留承包地，

二是征地和拆遷分屬不同的法律規(guī)范。征地由土地管理的法律來(lái)規(guī)范，如《土地管理法》。拆遷分為城市房屋征收和農(nóng)村房屋拆遷。城市房屋征收由房地產(chǎn)管理、城鄉(xiāng)建設(shè)的法律來(lái)規(guī)范，如：《城市房地產(chǎn)管理法》《國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償條例》。農(nóng)村房屋拆遷，即集體土地上的房屋征收，目前沒(méi)有相關(guān)的法律來(lái)規(guī)范。

三是土地和規(guī)劃不同步。雖然土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃正在朝著“兩規(guī)合一”的方向發(fā)展。但在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，也有不同步的情況：因城市中心快速發(fā)展蔓延，把城郊結(jié)合部的集體土地提前劃入了城市規(guī)劃區(qū)；也有因規(guī)劃未及時(shí)調(diào)整，在一些集鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，已被征收為國(guó)有土地的區(qū)域還沒(méi)有劃入城市規(guī)劃區(qū)。這樣，就會(huì)出現(xiàn)同一房屋征收決定涉及國(guó)有土地和集體土地上房屋的現(xiàn)象。

二、法律視角

征遷法律關(guān)系的復(fù)雜性，導(dǎo)致征地拆遷矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)。所以，有必要正確認(rèn)識(shí)土地征收和房屋拆遷的基本概念，準(zhǔn)確把握兩者的法律關(guān)系、法定程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，深入調(diào)查、分析研究。

（一）法律依據(jù)

土地征收：《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《浙江省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》《征收土地公告辦法》等。

國(guó)有土地上房屋征收：《房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》等。

集體土地上房屋拆遷：無(wú)法律規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照《土地管理法》關(guān)于地上附著物補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。如果房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，經(jīng)土地權(quán)利人請(qǐng)求，可以參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定。

（二）法律關(guān)系

1.土地征收

土地征收即征收集體土地，為國(guó)家行為，屬于行政法律關(guān)系，是國(guó)家與土地所有者（鄉(xiāng)、村、村民小組三級(jí)農(nóng)民集體所有）之間的關(guān)系，內(nèi)涵是通過(guò)征收手續(xù)將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。征地除了直接與土地所有者發(fā)生關(guān)系外，還直接與土地使用者（農(nóng)民）發(fā)生關(guān)系，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)歸于消滅。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)屬于《物權(quán)法》明文規(guī)定的用益物權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種），是農(nóng)民賴以生存的權(quán)利，在現(xiàn)行土地制度下，這里面還涉及到一種身份資格的權(quán)利（非身份權(quán)，身份權(quán)在法律中特指親權(quán)、配偶權(quán)、榮譽(yù)權(quán)），即只有本村村民（或村經(jīng)濟(jì)合作社成員）才享有申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的身份資格。在依法申請(qǐng)并獲得宅基地使用權(quán)后，有權(quán)在宅基地上建造房屋及附屬設(shè)施，這是宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的外在表現(xiàn)形式。征收中，可以看出集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的中國(guó)特色。

2.房屋拆遷（征收）

國(guó)有土地上房屋征收（原來(lái)稱“城市房屋拆遷”）是國(guó)家行為，屬于行政法律關(guān)系，在國(guó)家（房屋征收部門）與房屋所有人之間發(fā)生關(guān)系，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，但不能以營(yíng)利為目的。房屋征收涉及到被征收人的房屋所有權(quán)，也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。

集體土地上房屋拆遷：民事法律關(guān)系，是建設(shè)單位與被拆遷人之間的關(guān)系，實(shí)踐中極易引發(fā)矛盾（如：暴力拆遷）。集體土地上房屋拆遷又可細(xì)分為村（組）集體土地上房屋拆遷和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地上房屋拆遷，主要涉及廣大的農(nóng)房（農(nóng)村村民住宅用房、附屬房、禽畜養(yǎng)殖棚等）、村辦企業(yè)（或文化禮堂等公益事業(yè)）、集鎮(zhèn)上的房屋（如：鄉(xiāng)辦企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)），這里面涉及到私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、村級(jí)資產(chǎn)所有權(quán)、鄉(xiāng)政府（或事業(yè)單位）財(cái)產(chǎn)權(quán)。實(shí)踐中，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下屬的國(guó)資公司組織實(shí)施集體土地上房屋拆遷，國(guó)資公司又往往委托相應(yīng)的建設(shè)單位組織實(shí)施拆遷工作。建設(shè)單位根據(jù)政府文件、規(guī)劃要求，在取得拆遷許可證的情況下，對(duì)拆遷紅線內(nèi)的房屋進(jìn)行拆除，將該范圍內(nèi)的單位和居民予以安置，建設(shè)單位與被拆遷人之間就因拆遷造成的損失簽訂補(bǔ)償協(xié)議。

從“拆遷”到“征收”。在城市房屋拆遷的歷史變遷中，拆遷是開(kāi)發(fā)商行為，原來(lái)的國(guó)有土地出讓是“毛地出讓”，政府將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給土地競(jìng)得者后，地上房屋尚需受讓方（土地開(kāi)發(fā)公司）進(jìn)行拆遷、補(bǔ)償、安置。為了解決現(xiàn)實(shí)中開(kāi)發(fā)商與被拆遷人之間巨大的利益矛盾，2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)后，城市房屋拆遷轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地上房屋征收，國(guó)有土地出讓改為“凈地出讓”，開(kāi)發(fā)商拿到的土地上沒(méi)有房屋，可以直接開(kāi)發(fā)。

（三）法定程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.土地征收

法定程序：根據(jù)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《征收土地公告辦法》《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》的規(guī)定，概括起來(lái)，法定征收程序是：告知；聽(tīng)證（征詢村民意見(jiàn)）；確認(rèn)（草簽協(xié)議）；地籍調(diào)查和地上附著物登記；一書(shū)四（三）方案組卷上報(bào)審批；征用土地公告；征地補(bǔ)償安置方案公告；報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案；土地補(bǔ)償?shù)怯?；?shí)施補(bǔ)償安置方案并交付土地。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：主要規(guī)定于《土地管理法》第47條、《土地管理法實(shí)施條例》第26條、《浙江省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第23-26條。筆者采取解讀法條的方式，層層分析法條本意。

解讀《土地管理法》第47條，有這些信息點(diǎn)：一是征收土地，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。（與城市房屋建設(shè)開(kāi)發(fā)的巨大差距，剝奪了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配、土地增值收益分配，土地出讓金全部歸入中央財(cái)政和地方政府財(cái)政，這由中國(guó)土地制度決定，土地是國(guó)家和集體所有，農(nóng)民享有的是使用權(quán)，補(bǔ)償?shù)氖寝r(nóng)作物產(chǎn)值）。二是補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，地上附著物隱藏著集體土地上房屋價(jià)值的補(bǔ)償。補(bǔ)償數(shù)量直接與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)作物年產(chǎn)值有關(guān)，國(guó)家規(guī)定了一定的倍數(shù)。三是安置補(bǔ)助費(fèi)，安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)與征地所在村（組）人均耕地?cái)?shù)有關(guān)，征收非耕地的，不涉及安置農(nóng)業(yè)人口。筆者認(rèn)為，這與《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于農(nóng)村土地的規(guī)定有關(guān)聯(lián)，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有（使用）的耕地、林地、草地，以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定安置人口與耕地相掛鉤，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)征收耕地的慎重，對(duì)征地農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合法權(quán)益的保護(hù)。四是土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省級(jí)政府規(guī)定。

解讀《土地管理法實(shí)施條例》第26條，有這些信息點(diǎn)：一是補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問(wèn)題。因土地是集體所有的，地上附著物和青苗是農(nóng)戶個(gè)人所有的，所以土地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的農(nóng)戶所有。二是安置補(bǔ)償費(fèi)的分配和歸屬問(wèn)題。需要安置的（涉及耕地），由村集體經(jīng)濟(jì)組織安置，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織；由其他單位安置的（勞力安置），安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位（用工單位）；不需要統(tǒng)一安置的（貨幣安置、養(yǎng)老安置），安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給農(nóng)戶或用于支付養(yǎng)老金。

解讀《浙江省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第23-26條，有這些信息點(diǎn)：一是征用耕地、耕地以外的其他農(nóng)用地、未利用地、建設(shè)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)區(qū)分不同的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)付。二是安置補(bǔ)助費(fèi)?？钣糜趧趧?dòng)力安置，采取社會(huì)保險(xiǎn)、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、興辦企業(yè)、一次性補(bǔ)助等方式。三是建筑物、構(gòu)筑物按照其實(shí)際價(jià)值（重置成本）計(jì)算。

2.國(guó)有土地上房屋征收

法定程序：根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，法定征收程序是：擬定征收補(bǔ)償方案；征收補(bǔ)償方案征求公眾意見(jiàn)；視情修改征收補(bǔ)償方案，修改情況及時(shí)公告；對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記；調(diào)查結(jié)果向被征收人公告；確定房屋征收范圍；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；作出房屋征收決定；落實(shí)征收補(bǔ)償費(fèi)用；實(shí)施房屋征收和搬遷。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：與集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償差別很大，最主要的是考慮被征收房屋的區(qū)位價(jià)值、土地增值等方面，具體規(guī)定于《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》。

3.集體土地上房屋拆遷

對(duì)未劃入城市規(guī)劃區(qū)的集體土地上房屋拆遷，依據(jù)《土地管理法》關(guān)于地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償，房屋只是作為地上附著物一并征收，房屋的私有財(cái)產(chǎn)屬性沒(méi)有得到體現(xiàn)（按照重置成本）。根據(jù)中央文件、最高院的規(guī)定，筆者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村房屋拆遷，程序上應(yīng)參照《國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償條例》，逐步規(guī)范和完善拆遷行為。

2011 年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部印發(fā)的《中共中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀(jì)辦發(fā)〔2011〕8 號(hào)）規(guī)定：“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行?！蓖?，最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第12條第2款規(guī)定：“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)?！?/p>

三、對(duì)策和建議

（一）正確認(rèn)識(shí)征地和拆遷的關(guān)系

征地和拆遷是兩個(gè)不同的概念，征地的對(duì)象是土地，拆遷的對(duì)象是房屋。對(duì)因征地引起的拆遷，應(yīng)采取貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式補(bǔ)償，確保戶有所居。對(duì)因土地綜合整治、“兩分兩換”引起的拆遷，即農(nóng)房搬遷，應(yīng)在農(nóng)民自愿、有償?shù)那疤嵯?，鼓?lì)其放棄宅基地，到城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房或置換拆遷安置房，或者引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃的農(nóng)村新社區(qū)或者中心村集中建房，以提高土地節(jié)約集約利用率，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民采用轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、入股、置換社會(huì)保障等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）正確把握征地和拆遷的法律規(guī)范范疇

關(guān)于土地征收，主要由《土地管理法》規(guī)范，目前適用的《土地管理法》是經(jīng)1998年8月29日修訂的，于1999年1月1日起施行，全國(guó)人大常委會(huì)已提上第2次修訂日程。關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第6條，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，完成了國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)募軜?gòu)。關(guān)于集體土地上房屋征收，僅有《土地管理法》“地上附著物”這一模糊的概念。筆者建議，按照《立法法》第8條規(guī)定，在《土地管理法》征收集體土地的條款中增加“地上建筑物（房屋）一并征收”的內(nèi)容，然后借鑒《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)的路徑，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，建立起集體土地房屋所有權(quán)保障機(jī)制。

（三）依法開(kāi)展房屋征收補(bǔ)償與安置工作

根據(jù)最高人民法院機(jī)關(guān)刊《人民司法》2015年第20期，《同一房屋征收決定涉及國(guó)有土地和集體土地上房屋可區(qū)分處理》一文提出，同一房屋征收決定確定的征收范圍同時(shí)包括國(guó)有土地和集體土地上的房屋，因土地性質(zhì)及四至明確可區(qū)分、法定職權(quán)明確可區(qū)分、法定程序明確可區(qū)分、法律適用明確可區(qū)分，可作區(qū)分處理。該觀點(diǎn)涵射到房屋征收補(bǔ)償與安置，可作這樣的理解：對(duì)涉及城市規(guī)劃區(qū)集體土地上房屋，參照國(guó)有土地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償與安置；反之，應(yīng)按照《土地管理法》等規(guī)定進(jìn)行征收農(nóng)村集體土地及地上附著物的補(bǔ)償與安置。筆者認(rèn)為，按照“公平補(bǔ)償”原則，當(dāng)?shù)卣梢暻樵诓顑r(jià)范圍內(nèi)對(duì)受償價(jià)值較少的被征收人予以合理合情的補(bǔ)償。

四、結(jié)語(yǔ)

土地征收、城市和農(nóng)村的房屋征收都服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，都是為了推動(dòng)城鎮(zhèn)一體化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。近年來(lái)，關(guān)于征地拆遷、補(bǔ)償安置的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，出現(xiàn)了信訪、履職申請(qǐng)、信息公開(kāi)、網(wǎng)絡(luò)輿情、復(fù)議訴訟相互疊加的趨勢(shì)，想要徹底解決，實(shí)屬不易。筆者期望通過(guò)對(duì)征地、拆遷在法律關(guān)系上的梳理，能使各位同仁進(jìn)一步把握基本概念，理清思路，在開(kāi)展征遷工作中，減少和化解矛盾糾紛，維護(hù)相關(guān)人員的合法權(quán)益，依法依規(guī)“公平補(bǔ)償”，落實(shí)好相關(guān)政策。