我國(guó)港口發(fā)展面臨的新形勢(shì)新要求

作為港口后發(fā)者，在經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易30多年持續(xù)保持兩位數(shù)增長(zhǎng)的背景下，我國(guó)港口吞吐量迅速增長(zhǎng)，世界吞吐量、集裝箱吞吐量前10大港中，我國(guó)均居7位，港口吞吐能力適應(yīng)性實(shí)現(xiàn)了由瓶頸制約到適度超前的跨越，作業(yè)效率位于世界前列，港口發(fā)展的內(nèi)部要素問(wèn)題基本解決，也面臨新的發(fā)展形勢(shì)，要求港口形成新的生態(tài)融合發(fā)展機(jī)制。

一是吞吐量需求增速減緩，全程物流、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)質(zhì)量需求提高。隨著我國(guó)生活水平進(jìn)入中高收入國(guó)家行列，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)，重化工業(yè)進(jìn)程基本完成，工業(yè)化進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源、資源等大宗散貨需求彈性明顯下降，整體保持增速放緩和高位徘徊狀態(tài)，第三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整將使得吞吐量需求彈性由2.0降為不足1.0，未來(lái)3年可望保持約5%的增長(zhǎng)速度。同時(shí)，對(duì)港口服務(wù)功能提出更高要求，推進(jìn)港口由第二代工業(yè)功能向第三代物流功能和第四代網(wǎng)絡(luò)化功能轉(zhuǎn)變，在追求專業(yè)化、作業(yè)效率的同時(shí)，更加追求柔性化、多功能服務(wù)；在追求客貨轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)功能的同時(shí)，追求港口休閑娛樂(lè)功能和全面融入供應(yīng)鏈服務(wù)功能（轉(zhuǎn)運(yùn)、堆存與信息、金融服務(wù)深度融合），實(shí)現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

二是能力供給保持適度超前，構(gòu)筑新平衡機(jī)制。我國(guó)沿海港口吞吐能力適應(yīng)性已保持在適度超前狀態(tài)。同時(shí)，隨著各港新港區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，使得港口之間距離由約200公里，逐步演變?yōu)槟壳凹s50公里，加之公路鐵路建設(shè)的高速發(fā)展，港口與腹地間運(yùn)輸通道無(wú)論從連通性還是運(yùn)輸能力都得到了顯著改善，港口服務(wù)共同腹地范圍不斷擴(kuò)大，使得相鄰港口區(qū)域服務(wù)壟斷性降低、競(jìng)爭(zhēng)性提高，甚至出現(xiàn)惡性價(jià)格殺價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的局面，投資凈資產(chǎn)收益率呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢(shì)（如圖1所示），不利于港口的可持續(xù)發(fā)展，長(zhǎng)遠(yuǎn)看也將反作用于對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能適應(yīng)性。當(dāng)前集裝箱班輪運(yùn)輸?shù)穆?lián)盟化趨勢(shì)，進(jìn)一步提高了市場(chǎng)集中度，議價(jià)能力相對(duì)于分散的港口處于強(qiáng)勢(shì)地位。我國(guó)港口發(fā)展面臨的的這一態(tài)勢(shì)，有世界港口發(fā)展面臨的共性問(wèn)題，也有港口發(fā)展規(guī)模遠(yuǎn)大于世界其他國(guó)家港口的所特有的問(wèn)題，要求形成新的生態(tài)：保持供給能力適度超，實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)與提升資源利用效率的平衡，既要防止過(guò)度投資造成資源浪費(fèi)、有效面對(duì)班輪公司集中度提高的壓力，又要防止壟斷可能導(dǎo)致創(chuàng)新服務(wù)動(dòng)力不足和強(qiáng)制服務(wù)、捆綁服務(wù)。

三是環(huán)境、資源價(jià)值提升，港城追求共榮發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)一步推進(jìn)，由重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展服務(wù)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接貨物流動(dòng)需求增長(zhǎng)明顯放緩，城市綜合服務(wù)功能逐步提升，國(guó)際影響力逐漸增強(qiáng)，人們對(duì)大氣、水和生態(tài)環(huán)境要求明顯提高，解決交通擁堵、實(shí)現(xiàn)出行便捷性使大城市面臨的共性挑戰(zhàn)，岸線、陸域價(jià)格不斷提升特別是區(qū)域核心城市尤為突出。資源環(huán)境價(jià)值的提升和港口的發(fā)展，使集疏運(yùn)與城市交通、港口生產(chǎn)對(duì)環(huán)境影響與城市日益提高環(huán)境要求、對(duì)陸域和岸線等相關(guān)資源爭(zhēng)奪逐漸顯現(xiàn)，港城關(guān)系向以提高環(huán)境質(zhì)量、資源利用效率衡的共榮方向發(fā)展。資源利用上，表現(xiàn)為城市第三產(chǎn)業(yè)土地資源、環(huán)境資源的利用效率往往高于碼頭裝卸和倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)，要求港口從提高城市整體資源價(jià)值角度優(yōu)化碼頭布局，原近城市核心區(qū)的碼頭業(yè)務(wù)逐步遷移至城市邊緣地區(qū)，將有更大開(kāi)發(fā)潛力的濱水岸線、陸域轉(zhuǎn)換為城市功能區(qū)，核心城區(qū)資源利用效率得以提高，同時(shí)通過(guò)陸域資源綜合開(kāi)發(fā)（遠(yuǎn)離城市核心區(qū)、圍海造地、人工島），以及城區(qū)碼頭從老城區(qū)轉(zhuǎn)移，港口、城市均將獲得發(fā)展空間；環(huán)境友好上，隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和公路運(yùn)輸綠色發(fā)展，工業(yè)排放、汽車(chē)排放的大幅度下降，綠色運(yùn)輸方式-海運(yùn)，船舶進(jìn)出港和碼頭作業(yè)期間的排放對(duì)城市的影響比重將大幅度上升，甚至成為部分污染物的重要來(lái)源，要求港口實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，近期特別表現(xiàn)為建立排放控制區(qū)，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步、清潔能源使用等，減少大氣和水污染物的排放。

四是“走出去”發(fā)展，提升網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)水平。15世紀(jì)后期至20世紀(jì)中葉，世界列強(qiáng)抓住一輪全球性大國(guó)形成的歷史機(jī)遇，依托堅(jiān)船利炮，一方面在遠(yuǎn)海形成了海外島嶼、海外省等直接擁有領(lǐng)土，依托聯(lián)盟構(gòu)筑了全球網(wǎng)絡(luò)，形成其全球快速反應(yīng)、有效應(yīng)對(duì)常態(tài)和非常態(tài)突發(fā)事件的基地。作為后發(fā)國(guó)家，中國(guó)不可能靠掠奪、復(fù)制他國(guó)的模式以構(gòu)筑全球網(wǎng)點(diǎn)，而是走利益共同體、命運(yùn)共同體的道路。我國(guó)作為世界港口大國(guó)，在港口建設(shè)、碼頭運(yùn)營(yíng)效率等方面已居世界領(lǐng)先水平，也形成了港-產(chǎn)-城融合發(fā)展的模式，對(duì)內(nèi)“走出去”應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化集疏運(yùn)通道，推動(dòng)海鐵聯(lián)運(yùn)、江海聯(lián)運(yùn)和水水轉(zhuǎn)運(yùn)發(fā)展，沿內(nèi)河、鐵路和公路集疏運(yùn)通道，形成完善的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，提升港口對(duì)腹地網(wǎng)絡(luò)化和全程物流服務(wù)水平；對(duì)外應(yīng)跟隨國(guó)家資本、產(chǎn)業(yè)走出去戰(zhàn)略、“一帶一路”戰(zhàn)略，抓住機(jī)遇實(shí)現(xiàn)全球化布局，是為世界港口發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，解決港口作為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，特別是在發(fā)展中國(guó)家面臨的難題貢獻(xiàn)中國(guó)方案；是推進(jìn)中國(guó)貿(mào)易便利化，構(gòu)筑全球網(wǎng)點(diǎn)，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，維護(hù)海外資本安全、人命安全；也是港口轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成全球碼頭經(jīng)營(yíng)人和國(guó)際碼頭經(jīng)營(yíng)人，實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的需要。

五是完善港口資源整合，推動(dòng)港口融合發(fā)展新生態(tài)基于發(fā)展面臨的新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)港口新要求，港口資源整合一度成為推動(dòng)港口新生態(tài)的重要抓手，在需求增速減緩、能力適度超前、投資回報(bào)持續(xù)下滑以及班輪公司聯(lián)盟化發(fā)展的背景下，港口資源整合的動(dòng)力越來(lái)越強(qiáng)。包括行政資源整合、自然資源整合和經(jīng)營(yíng)資源整合三個(gè)方面。

遼寧省在大連港集團(tuán)、營(yíng)口港集團(tuán)跨市域發(fā)展的基礎(chǔ)上，2017年與招商局集團(tuán)合作建立遼寧港口統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，兩港資產(chǎn)正式劃撥遼寧省，開(kāi)啟了遼寧港口經(jīng)營(yíng)主體一體化整合的進(jìn)程；河北省2009年成立河北港口集團(tuán)有限公司，實(shí)現(xiàn)了秦皇島港、唐山港部分港區(qū)和黃驊港部分港區(qū)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。為推動(dòng)京津冀一體化，2015年天津港（集團(tuán)）有限公司與河北港口集團(tuán)有限公司簽署框架合作協(xié)議，合資成立渤海津冀港口投資發(fā)展公司，建設(shè)運(yùn)營(yíng)高沙嶺港區(qū)建材碼頭、黃驊綜合港區(qū)多用途碼頭，合資成立唐山集裝箱碼頭公司，負(fù)責(zé)唐山港京唐港區(qū)全部集裝箱碼頭的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，推動(dòng)津冀港口跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展。2017年交通運(yùn)輸部與天津、河北省部省聯(lián)動(dòng)推出《加快推進(jìn)津冀港口協(xié)同發(fā)展工作方案（2017-2020年）》，共同推動(dòng)津冀港口跨省級(jí)行政區(qū)域資源整合先行先試。江蘇省在太倉(cāng)港、常熟港和張家港港整合為蘇州港的基礎(chǔ)上，2017年將連云港港、南通港、蘇州港、鎮(zhèn)江港、常州港、泰州港、揚(yáng)州港和南京港等8個(gè)港口國(guó)有企業(yè)資源整合，組建了江蘇省港口集團(tuán)。上海國(guó)際港務(wù)集團(tuán)公司實(shí)施“長(zhǎng)江戰(zhàn)略”，與寧波港集團(tuán)成立合資公司，陸續(xù)參股、控股蘇州港、江陰港、南京港、蕪湖港、安慶港、九江港、長(zhǎng)沙港、武漢港、宜賓港和重慶港等港口碼頭資源。浙江省在2005年底寧波、舟山兩港合并為寧波—舟山港的基礎(chǔ)上，2015年成立海洋港口發(fā)展委員會(huì)，并整合寧波港、舟山港、嘉興港、臺(tái)州港和溫州港五大港口資源，成立浙江省海港投資運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司，2016年寧波港股份有限公司完成對(duì)舟山港股份有限公司收購(gòu)，標(biāo)志著浙江省港口從行政機(jī)構(gòu)、資本和經(jīng)營(yíng)等方面實(shí)現(xiàn)全方位深度融合。福建省分別于2006年、2008年和2011年通過(guò)三次港口資源整合，形成跨行政區(qū)劃的三大港口，設(shè)置與三大港口相適應(yīng)的港口管理機(jī)構(gòu)，即跨廈門(mén)、漳州行政區(qū)的廈門(mén)港口管理局，跨泉州、莆田行政區(qū)劃的湄洲灣港口管理局，跨福州、寧德行政區(qū)的福州港口管理局。廣東省在招商局港口相繼收購(gòu)湛江港集團(tuán)和汕頭港集團(tuán)的基礎(chǔ)上，按照粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略，以廣州港為龍頭，積極整合珠江口內(nèi)及珠江西岸港口資源，力爭(zhēng)打造成粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)樞紐港。

在總結(jié)各地港口資源經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，交通運(yùn)輸部向全行業(yè)印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)區(qū)域港口一體化改革的通知》，引導(dǎo)各地因地制宜有序推進(jìn)港口資源整合，優(yōu)化水運(yùn)供給，加快行業(yè)提質(zhì)增效。

我國(guó)港口資源整合既有資本層面的市場(chǎng)動(dòng)力推動(dòng)，也有行政力量推動(dòng)下的行政機(jī)構(gòu)重組和股權(quán)合作，打破了“一港一城一政”的分散發(fā)展模式，有利于形成現(xiàn)代化綜合性的大型港群，持續(xù)升級(jí)的政府協(xié)調(diào)機(jī)制有利于克服了區(qū)域間行政壁壘和地區(qū)界限，有利于平衡多重利益關(guān)系，也暴露出值得關(guān)注的問(wèn)題：

一是與現(xiàn)行港口法律、法規(guī)體系的關(guān)系。《港口法》的基本邏輯是“一城一港”，而我國(guó)港口資源整合有形成“一省一港”的趨勢(shì)，現(xiàn)行法規(guī)難以在港口資源整合中發(fā)揮指導(dǎo)作用；港口已經(jīng)徹底下放地方，交通運(yùn)輸部作為行業(yè)主管部門(mén)，也難以在盛行的港口資源整合進(jìn)行行業(yè)管理，市級(jí)的港口管理機(jī)構(gòu)難以省級(jí)的港口以及省級(jí)企業(yè)進(jìn)行管理。因此，應(yīng)及時(shí)總結(jié)、評(píng)估《港口法》實(shí)施14年來(lái)的成效，結(jié)合當(dāng)前港口、航運(yùn)發(fā)展趨勢(shì)和港口資源整合實(shí)際，對(duì)《港口法》進(jìn)行修訂，為港口形成生態(tài)融合發(fā)展新模式奠定法律基礎(chǔ)。

二是巨型港口與良性競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。由于集疏運(yùn)費(fèi)用往往大于港口轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)用，用戶轉(zhuǎn)移成本高，使港口本身對(duì)部分腹地具有壟斷屬性，而港口資源整合推動(dòng)了資源集中度的進(jìn)一步提高，甚至形成省港，降低經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性可能導(dǎo)致提升服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力，甚至可能涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和濫用優(yōu)勢(shì)地位的壟斷行為，輕則強(qiáng)制服務(wù)、捆綁銷(xiāo)售，重則從臨港經(jīng)濟(jì)投資者分得一杯羹，從而擠走潛力投資者特別是全球化投資者，而選擇中小型企業(yè)落戶，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，應(yīng)完善港口反壟斷行為法規(guī)的細(xì)化，在推動(dòng)港口資源整合的同時(shí)，通過(guò)碼頭運(yùn)營(yíng)商的適度分散，實(shí)現(xiàn)資源的集中開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)之間的生態(tài)平衡。

三是港口與港口群的關(guān)系。港口群就是指服務(wù)共同腹地、遵循共同規(guī)范、共享公共資源（如集疏運(yùn)通道、錨地等公共資源）、行政資源統(tǒng)籌、自然資源統(tǒng)籌、經(jīng)營(yíng)資源統(tǒng)籌的港口集合。從空間和地理布局看，就是形成以區(qū)域國(guó)際航運(yùn)中心的港口為主、以周邊港口和沿集疏運(yùn)通道的無(wú)水港以及內(nèi)河港口為輔的港口網(wǎng)絡(luò)；從經(jīng)營(yíng)角度看，就是形成以跨區(qū)域碼頭運(yùn)營(yíng)商提供的全稱供應(yīng)鏈服務(wù)；從城市角度看，就是實(shí)現(xiàn)港城共榮，一方面就是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，帶動(dòng)金融、保險(xiǎn)、現(xiàn)代物流、航運(yùn)等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，另一方面就是提高岸線、能源利用效率，降低建設(shè)和生產(chǎn)的污染物排放?？v觀我國(guó)沿海港口發(fā)展現(xiàn)狀和態(tài)勢(shì)，應(yīng)抓住港口整合的歷史機(jī)遇，加快形成包括遼寧港口群、津冀港口群、山東港口群（從共同腹地角度、區(qū)域國(guó)際航運(yùn)中心、公共資源交叉等多角度看，遼寧、津冀和山東不屬于一個(gè)港口群）、長(zhǎng)三角港口群、海峽西岸港口群和珠三角港口群等，既提高港口資源利用效率，實(shí)現(xiàn)自我平衡機(jī)制，又通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和服務(wù)質(zhì)量的提高，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在港口資源整合形成港口群過(guò)程中，涉及行政區(qū)劃、港口管理機(jī)構(gòu)、臨港產(chǎn)業(yè)、海洋、交通等諸多行業(yè)和部門(mén)的利益，即使是省級(jí)政府主導(dǎo)的港口資源整合也難免陷入各方、各環(huán)節(jié)的利益訴求中，要求以發(fā)揮港口群整體優(yōu)勢(shì)為基本原則和出發(fā)點(diǎn)，平衡地方發(fā)展港口和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的訴求，加強(qiáng)政府間協(xié)調(diào)，理順各地政府在港口管理方面的關(guān)系，強(qiáng)化港口與臨港產(chǎn)業(yè)、物流園區(qū)的有效對(duì)接，推進(jìn)港口與經(jīng)濟(jì)腹地運(yùn)輸大通道建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)陸無(wú)水港節(jié)點(diǎn)布局，促進(jìn)港口與沿集疏運(yùn)通道的內(nèi)河港、無(wú)水港的聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)促進(jìn)港產(chǎn)城一體化發(fā)展，完善港口群布局規(guī)劃和港口總體規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)港口的合理分工和港口群的優(yōu)化發(fā)展。同時(shí)，鼓勵(lì)以資本為紐帶，形成跨區(qū)域碼頭運(yùn)營(yíng)商，避免政府可能取代市場(chǎng)配置功能造成效率低下的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)港口群內(nèi)形成有序競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)。