開發(fā)性金融支持我國精準(zhǔn)扶貧的投融資效應(yīng)分析
——基于國家開發(fā)銀行的實踐

一、引言

中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會宣告中國特色社會主義進入新時代，產(chǎn)生了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。十九大報告明確提出“要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。新時代中國特色社會主義的本質(zhì)要求就包括消除貧困、改善民生、共同富裕。從現(xiàn)在到2020年是全面建成小康社會決勝期，貧困已成為最大的“短板”，補足這塊“短板”的關(guān)鍵一環(huán)就是實施精準(zhǔn)扶貧，需要通過實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧來打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，這也是黨中央確定的未來三年中國經(jīng)濟社會發(fā)展三大攻堅戰(zhàn)之一。精準(zhǔn)扶貧在較短時期內(nèi)取得成效需要有效的投融資作為保證。

二、精準(zhǔn)扶貧對中國經(jīng)濟發(fā)展的長期效應(yīng)顯著

首先，貫徹落實精準(zhǔn)扶貧思想是實現(xiàn)經(jīng)濟“穩(wěn)增長”的重要前提。當(dāng)前，我國正在下大力氣破除經(jīng)濟發(fā)展的各項制約因素，扶貧工作所帶動的政策出臺、資金投入、消費支出等也成為經(jīng)濟下行壓力下拉動我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的“新引擎”。第二，實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改的重要支撐和有效措施。結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)之一是補短板，其中打贏脫貧攻堅戰(zhàn)就是補短板工作的重中之重，加快補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板、人才資源短板和觀念認(rèn)識短板，推動經(jīng)濟發(fā)展的平衡、協(xié)調(diào)與可持續(xù)，以朝著共同富裕的方向前進。第三，推進精準(zhǔn)扶貧工作是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整的重要保障。農(nóng)民增收有利于提高貧困人口的消費能力，促進消費結(jié)構(gòu)升級。支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，有利于在降低農(nóng)業(yè)發(fā)展比重的同時提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進一步調(diào)整和優(yōu)化升級。第四，完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)是我國跨越“中等收入陷阱”的重要手段。特別是加大教育扶貧的力度，徹底阻斷貧困代際傳遞，確保不出現(xiàn)新增貧困和返貧問題是扶貧開發(fā)的重要著力點和路徑終點，這有利于長期內(nèi)提高我國人力資源的整體素質(zhì)，改善勞動力供給結(jié)構(gòu)，提高勞動生產(chǎn)率，推動我國成功跨越“中等收入陷阱”，實現(xiàn)中國經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展。

三、精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是資金支持的投融資模式創(chuàng)新

貧困地區(qū)及人口缺乏的不僅是政策、資金和技術(shù)，更缺乏的是觀念、認(rèn)識和內(nèi)生脫貧動力與能力的培養(yǎng)。精準(zhǔn)扶貧作為新時代扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，在很大程度上是對傳統(tǒng)扶貧思路和模式的再造，想要取得預(yù)期的效果，需要創(chuàng)新符合精準(zhǔn)扶貧需求的投融資模式。在較短時限內(nèi)實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的前提之一就是要有大量且有效的資金支持，通過引入市場機制有效配置扶貧資源，特別是利用和發(fā)揮好金融扶貧的優(yōu)勢，依靠制度優(yōu)勢解決扶貧由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。據(jù)國務(wù)院扶貧辦測算，2016年至2020年脫貧攻堅融資需求高達4萬多億元。這其中不僅需要依靠財政投入，起到引領(lǐng)示范和帶動作用，更需要通過市場建設(shè)、完善組織體系，特別是投融資模式創(chuàng)新，引導(dǎo)金融資金有效有序支持精準(zhǔn)扶貧。

(一)財政投入僅能發(fā)揮杠桿作用，需要創(chuàng)新投融資模式支持精準(zhǔn)扶貧

作為整個貧困幫扶的主導(dǎo)者，政府控制著大量的扶貧資源特別是資金的投入，但在扶貧資源的分配與使用過程中，受信息不對稱、監(jiān)督體系缺失等多重因素的影響，政府扶貧資金的投入還比較僵化，整合使用存在較大困難，難以撬動銀行信貸資金和其他社會資金參與扶貧開發(fā)。吳國起(2011)認(rèn)為，公共財政是政府履行職能的主要經(jīng)濟手段，政府的職能范圍決定了公共財政的職能定位。貧困屬于市場失靈的范疇，政府在減輕和消除貧困方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任，因此公共財政應(yīng)履行相應(yīng)的財政職能來保證減貧目標(biāo)的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的財政扶貧政策中，財政扶貧專項資金的方式和效果比較突出。近5年來中央財政專項扶貧資金逐年遞增(見圖1)，2013-2017年，中央財政專項扶貧資金累計投入2787億元，平均每年增長22.7%；省級財政扶貧資金累計投入1825億元，平均每年增長26.9%。財政專項扶貧資金對實現(xiàn)財政兜底的社會保障比較有效，向貧困人口提供的主要基本的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會公益性服務(wù)。但僅靠財政資金投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足精準(zhǔn)扶貧的資金需求，還需依靠金融支持和投入，特別是找到符合中國實際的支持精準(zhǔn)扶貧的投融資模式。

圖1 2010年至2017年中央專項財政資金統(tǒng)計圖資料來源：WIND.

(二)政策性和商業(yè)性金融并不完全適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的要求

精準(zhǔn)扶貧是公共性強、存在較大信用與市場缺損的瓶頸領(lǐng)域，商業(yè)性金融出于交易成本高、收益低、缺乏抵押品、風(fēng)險高等盈利性與安全性考慮難以主動進入這一領(lǐng)域，傳統(tǒng)政策性金融由于缺乏市場化手段，限制了政府信用發(fā)揮杠桿作用的空間。從農(nóng)村金融的歷史發(fā)展看，商業(yè)性和政策性金融支持扶貧的效果并不佳。2003 年前，我國農(nóng)村金融體系問題突出，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要，特別是在支持扶貧開發(fā)領(lǐng)域作為有限，國有商業(yè)銀行出于盈虧平衡考慮全面收縮縣級業(yè)務(wù)和機構(gòu)網(wǎng)點，各金融機構(gòu)潛虧嚴(yán)重、不良貸款率高企，無法實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展和財務(wù)健康。一方面商業(yè)銀行對農(nóng)村信貸投放不足，另一方面郵政儲蓄制度缺陷導(dǎo)致農(nóng)村存款資金反向大量流入城市，農(nóng)村企業(yè)和個人貸款難，得不到基本的金融服務(wù)，更不用說金融支持扶貧開發(fā)的成效如何。

2003年之后，國家又出臺一系列改革措施并繼續(xù)投入大量資金，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄等機構(gòu)也先后進行改革，同時，涉及“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品和抵押方式創(chuàng)新也層出不窮。但是，農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)民特別是貧困戶仍感覺貸款難，農(nóng)村金融體系依然存在規(guī)模小、高成本、不可持續(xù)和投入效果差等問題。在市場角色定位方面，商業(yè)性金融機構(gòu)的行為一般是順周期，有“嫌貧愛富”的特點，專注于在成熟市場環(huán)境擴大份額，相互之間喜歡“搭便車”。但在那些在較短時間很難取得投資回報且“市場失靈”的范疇內(nèi)，如扶貧開發(fā)等領(lǐng)域，它們就沒有充足的參與意愿或是僅會滿足符合信貸條件的單個項目融資需求，而不會考慮可持續(xù)性、整體性和社會效益最大化的投融資模式創(chuàng)新問題。另外，政策性金融存在資金使用效率的問題，還可能直接增加財政負(fù)擔(dān)，與財政直接投入相比，在1至3年的短期內(nèi)區(qū)別并不太大，政策性金融能夠發(fā)揮的作用有限，僅體現(xiàn)在貸款資金的直接投入上。因此，傳統(tǒng)政策性和商業(yè)性金融機構(gòu)支持精準(zhǔn)扶貧是否效果最優(yōu)值得研究，或許仍解決不了長期困擾的資金投入效益問題。

四、開發(fā)性金融支持精準(zhǔn)扶貧優(yōu)勢獨特且長期效應(yīng)明顯

當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧存在的問題，不僅僅是資金投入規(guī)模的問題，關(guān)鍵是需要建設(shè)良性可持續(xù)的投融資模式和體系，為扶貧建立起資金投入可循環(huán)使用的長效機制，以解決市場空白、體制缺損和體制落后等深層次問題。開發(fā)性金融作為一種重要的金融生態(tài)，在扶貧開發(fā)中具有自身獨特的優(yōu)勢和作用，不僅能夠融資支持經(jīng)濟發(fā)展，還能促進整個市場和制度建設(shè)，對實現(xiàn)脫貧攻堅，特別是推進精準(zhǔn)扶貧路徑過程中能夠產(chǎn)生更大的推動力和發(fā)揮出長期效應(yīng)。作為開發(fā)性金融機構(gòu)的國家開發(fā)銀行(以下簡稱“開行”)通過近幾年的扶貧實踐，至2017年6月末，累積發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款3939億元，惠及1247個國家級和省級貧困縣中的958個縣，脫貧攻堅工作取得積極成效。

(一)開發(fā)性金融的獨特制度優(yōu)勢更契合精準(zhǔn)扶貧的要求

開發(fā)性金融是政策性金融的深化和發(fā)展，是政府參與資金配置的特定方式和途徑，可有效降低國家實現(xiàn)重大政策目標(biāo)的社會成本，貫徹特定的戰(zhàn)略意圖和促進社會公平。在掌握實施主導(dǎo)權(quán)和防范風(fēng)險的前提下，實現(xiàn)可持續(xù)和有效的金融支持精準(zhǔn)扶貧。其不但在短期內(nèi)可以利用資金優(yōu)勢解決貧困問題，而且在長期能夠?qū)崿F(xiàn)利用制度建設(shè)創(chuàng)新構(gòu)架符合精準(zhǔn)扶貧的框架體系。黃林(2017)通過實證分析表明，開發(fā)性金融扶貧貸款確實能夠?qū)r(nóng)村居民人均可支配收入、農(nóng)村居民可支配收入占居民可支配收入之比、第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值產(chǎn)生積極的正向影響，且這個影響的系數(shù)均顯著，存在穩(wěn)健的正相關(guān)性。

開發(fā)性金融支持精準(zhǔn)扶貧的制度優(yōu)勢主要包括組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢、融智融制優(yōu)勢和融資綜合優(yōu)勢三大方面(見圖2)，三者結(jié)合形成精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的體制機制創(chuàng)新。一是組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢。首先，創(chuàng)新銀政合作協(xié)同機制。開發(fā)性金融機構(gòu)與政府聯(lián)系合作密切，以開發(fā)性方法和市場化運作為前提，把政府的扶持政策和資金支持等設(shè)想轉(zhuǎn)化為可操作的投融資模式。雙方通過共建信用體系和制度體系來融資支持和防范風(fēng)險，體現(xiàn)的是一種共建、協(xié)作的關(guān)系。通過協(xié)同機制，能夠充分發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢和動員能力，優(yōu)化各類資源，整合財政扶貧資金，規(guī)范設(shè)立和發(fā)展扶貧開發(fā)融資主體，增強市場化融資能力和可持續(xù)發(fā)展能力，有效彌補現(xiàn)有金融制度的不足。其次，創(chuàng)新市場平臺搭建機制。開發(fā)性金融能夠發(fā)揮政府和市場之間的橋梁作用，整合各類資源，將政府的協(xié)調(diào)組織優(yōu)勢、市場的資源配置地位、銀行的投融資優(yōu)勢、企業(yè)的實施平臺作用、社會的監(jiān)督力量集中起來，共同推進市場建設(shè)，幫助貧困地區(qū)建立起吸引社會資金持續(xù)進入、良性循環(huán)的支持環(huán)境。第三，引入企業(yè)引導(dǎo)協(xié)作機制。開發(fā)性金融還能依托自身的客戶群，引導(dǎo)和培育龍頭企業(yè)進入產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，將企業(yè)的市場和行業(yè)優(yōu)勢有機結(jié)合，促進貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，帶動貧困人口增收脫貧。

二是融智融制優(yōu)勢。首先，引入規(guī)劃先行機制。以政府扶貧的宏觀政策、發(fā)展規(guī)劃、實施辦法為依托，明晰扶貧重點和熱點，緊緊圍繞政府規(guī)劃，確定自身的實踐行動計劃，全面掌握一定時期內(nèi)精準(zhǔn)扶貧的方向目標(biāo)和重點任務(wù)。有計劃、有步驟、分階段的系統(tǒng)性展開項目的開發(fā)實施。因地制宜提出差異化發(fā)展思路和融資支持方案。其次，建立人才培訓(xùn)機制。融智就是扶知識、扶思路、扶技術(shù)，特別是要先幫助貧困地區(qū)干部提升脫貧致富的綜合素質(zhì)和能力，才能帶動貧困群眾脫貧。開發(fā)性金融專機構(gòu)門為貧困地區(qū)地方干部舉辦培訓(xùn)研討班，結(jié)合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、脫貧開發(fā)政策和當(dāng)?shù)刎毨嶋H提供有針對性培訓(xùn)，以增強運用金融手段推動精準(zhǔn)扶貧、促進地方經(jīng)濟發(fā)展的能力。第三，形成人員交流機制。開發(fā)性金融機構(gòu)專門設(shè)立扶貧金融事業(yè)部，選派業(yè)務(wù)骨干到貧困地區(qū)專職開展扶貧工作，在政策宣傳、規(guī)劃編制、項目對接、融資模式設(shè)計等方面幫助地方政府找思路、出主意、用資金，以更準(zhǔn)確對接政府、銀行和貧困群眾三方，徹底解決貧困地區(qū)金融人才不足的問題，使扶貧融資效益最大化，風(fēng)險最小化。

三是融資綜合優(yōu)勢。開發(fā)性金融以國家信用為基礎(chǔ)，通過發(fā)行債券將短期、零散的居民儲蓄和社會資金集中轉(zhuǎn)化為長期、大額的資金。同時，開發(fā)性金融機構(gòu)擁有“投資、貸款、債券、租賃、證券”的金融服務(wù)全牌照，能夠發(fā)揮綜合金融服務(wù)優(yōu)勢來創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，幫助貧困地區(qū)拓寬資金渠道，引領(lǐng)構(gòu)建出社會化、市場化扶貧投融資體系。在精準(zhǔn)扶貧融資支持中可以發(fā)揮出集中、大額、長期資金優(yōu)勢，重點支持貧困地區(qū)鐵路、公路、水利、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育資助等個領(lǐng)域項目建設(shè)。最終將融資機制與財政資金相結(jié)合，發(fā)揮財政資金杠桿作用，撬動商業(yè)信貸資金，引領(lǐng)社會資金，以大額批發(fā)的方式支持精準(zhǔn)扶貧發(fā)展，幫助貧困地區(qū)由“輸血”向“自我造血”的機能轉(zhuǎn)變。

圖2 開發(fā)性金融支持精準(zhǔn)扶貧功能優(yōu)勢分析圖

(二)開發(fā)性金融通過創(chuàng)新投融資模式破解扶貧資金困境

開行的措施與國家的思路在一個頻道上，圍繞精準(zhǔn)扶貧的重點難點，在具體實踐中已探索形成“融制、融智、融資”的扶貧策略和“易地扶貧搬遷到省、基礎(chǔ)設(shè)施到縣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到村(戶)、教育資助到戶(人)”的工作思路和方法。

1.采取“省負(fù)總責(zé)”的融資模式支持易地扶貧搬遷工程。開行創(chuàng)立以省級投融資主體為貸款對象，省級借款主體“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一采購、統(tǒng)一還款”的創(chuàng)新融資模式。目前已協(xié)助22個省建立省級扶貧投融資主體，并就公司治理、主要職責(zé)、運作模式、資金整合以及設(shè)立方式為地方政府提出意見建議和咨詢服務(wù)iii。研究設(shè)計了省市政府、省級投融資主體、市縣實施方共同參與的易地扶貧搬遷資金管理機制，建立起省、市、縣三級資金管理體系，規(guī)范借、用、管、還各環(huán)節(jié)。截至2017年6月末，已完成全國有易地扶貧搬遷任務(wù)的全部22個省(區(qū)、市)的貸款承諾4466億元，惠及911萬建檔立卡貧困人口和253萬同步搬遷人口。

2.創(chuàng)新“四臺一會”融資模式支持扶貧產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展。開行參考國際普惠金融的理念與經(jīng)驗，創(chuàng)新出“四臺一會”貸款模式，通過與各級政府建立合作、動員社會各方力量，用制度安排和激勵機制共同解決精準(zhǔn)扶貧資金長期“沉不到底”的困境。“四臺一會”是指管理平臺、統(tǒng)貸平臺、擔(dān)保平臺和信用(行業(yè))協(xié)會這五類機構(gòu)一起為扶貧貸款發(fā)揮作用(見圖3)。這種模式在依托當(dāng)?shù)卣慕M織動員優(yōu)勢基礎(chǔ)上，由開行協(xié)助政府規(guī)劃主要產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，采取批量的貸款申請、管理、發(fā)放模式，用批發(fā)方式解決零售問題，大幅提高融資效率，從而支持農(nóng)村經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，以體制機制建設(shè)防范風(fēng)險，打通金融扶貧的“最后一公里”，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，產(chǎn)生了良好的成效。

圖3 開行“四臺一會”貸款模式資料來源：國家開發(fā)銀行.開發(fā)性金融脫貧攻堅發(fā)展報告(2017)[M].北京：人民出版社，2017。

(三)開發(fā)性金融支持教育扶貧長期效應(yīng)顯著

開行以教育扶貧為治本之舉的著力點，通過教育資助到人的方式阻斷貧困代際傳遞，是精準(zhǔn)扶貧的核心工作。從助學(xué)貸款業(yè)務(wù)發(fā)展案例來看，河南省2004年高校國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)招標(biāo)流標(biāo)，因風(fēng)險高等因素?zé)o商業(yè)銀行愿意開展助學(xué)貸款業(yè)務(wù)。在此背景下，開行從2005年主動進入該領(lǐng)域，在河南試點，將政府和教育部門的組織優(yōu)勢與開發(fā)性金融的融資優(yōu)勢相結(jié)合，創(chuàng)新融資模式，克服了無受理業(yè)務(wù)基層網(wǎng)點等根本性制約問題，在風(fēng)險防范可控的基礎(chǔ)上取得理想實效，當(dāng)年一年助學(xué)貸款額就超過了其他銀行歷年在河南的發(fā)放總和。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，助學(xué)貸款“河南模式”在全國推廣。2007年，開行又創(chuàng)新開發(fā)了“生源地信用助學(xué)貸款”業(yè)務(wù)品種，貧困學(xué)生可在家門口辦理助學(xué)貸款，打破了生源地和就學(xué)地的隔離，方便了受資助的貧困家庭。經(jīng)過近十多年的發(fā)展，形成了以生源地助學(xué)貸款為主、高校助學(xué)貸款為輔的工作格局。截至2016年底，開行已在829個脫貧攻堅重點縣中的640個縣累計發(fā)放生源地信用助學(xué)貸款441億元，支持學(xué)生425萬人次，占全國助學(xué)貸款的87%，遙遙領(lǐng)先其他商業(yè)性金融機構(gòu)，位列金融機構(gòu)第一名(見圖4)。

圖4 開發(fā)銀行2012年至2016年助學(xué)貸款和教育資助資金占比分析資料來源：根據(jù)教育部全國學(xué)生資助管理中心2012年至2016年《中國學(xué)生資助發(fā)展報告》整理。

從對教育扶貧的實例中可以看出，開發(fā)性金融對精準(zhǔn)扶貧長期效應(yīng)顯著。開發(fā)性金融具有培育市場、社會信用建設(shè)和制度建設(shè)的功能，進入商業(yè)金融機構(gòu)不愿進入且又極度缺乏資金、對國民經(jīng)濟發(fā)展和國家戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)均具有重大意義的領(lǐng)域，也正是通過在市場失靈的地方發(fā)揮自己獨特的優(yōu)勢，建立和改善金融生態(tài)環(huán)境，深入對接精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，在政府與市場之間探索出一條支持精準(zhǔn)扶貧的有效模式和途徑，以提高金融扶貧的效率和成效，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，體現(xiàn)出最優(yōu)的精準(zhǔn)扶貧路徑選擇。

五、結(jié)語

開發(fā)性金融支持精準(zhǔn)扶貧優(yōu)勢獨特，開發(fā)性金融機構(gòu)重點圍繞易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)和健康教育等領(lǐng)域開展的精準(zhǔn)扶貧實踐已經(jīng)取得成效。在精準(zhǔn)扶貧的攻堅階段應(yīng)一步利用好開發(fā)性金融機構(gòu)這個平臺，加大支持力度，包括考慮人民銀行的抵押補充貸款(PSL)等多種貨幣政策工具的資金，通過貨幣渠道直接應(yīng)用于扶貧領(lǐng)域，以此增加政策性資金的投入規(guī)模和降低資金成本。同時，應(yīng)進一步發(fā)揮好開發(fā)性金融的引導(dǎo)性功能，引導(dǎo)和吸引商業(yè)性金融和民間資本及時跟進，對創(chuàng)新的投融資模式批量復(fù)制，起到撬動社會資金的金融杠桿作用，更好的滿足精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)融資需求。

(中國社會科學(xué)院金融研究所，北京 100028)

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