浙江省農(nóng)村農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款研究

孫淑萍

[摘要]農(nóng)村住房是農(nóng)民手中最主要的資產(chǎn)，通過農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款創(chuàng)新，能有效撬動(dòng)農(nóng)村地區(qū)大額信貸資金投放。為有效推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)擴(kuò)面增量提質(zhì)并形成可復(fù)制的創(chuàng)新樣板，本文以浙江麗水為例對(duì)此開展了調(diào)查分析。結(jié)果顯示，麗水作為全國農(nóng)村金融改革試點(diǎn)市和“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，在農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)方面具有良好基礎(chǔ)并取得積極進(jìn)展，未來發(fā)展存在較大空間，但需要在配套機(jī)制等方面繼續(xù)健全完善。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán) “兩權(quán)”抵押貸款 金融改革

一、引言

長期以來，農(nóng)村地區(qū)由于有效抵押物缺失，融資難問題普遍存在。與此同時(shí)，農(nóng)民住房作為農(nóng)民手中價(jià)值較高的資產(chǎn)，其金融屬性沒有得到有效激活。近年來，隨著農(nóng)村的快速發(fā)展，農(nóng)村融資需求不斷擴(kuò)張。在此背景下，中央對(duì)農(nóng)村金融改革的重視程度不斷增加，特別是對(duì)于推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款力度不斷提高。2015年明確提出在全國59個(gè)地區(qū)開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。麗水市作為全國農(nóng)村金融改革試點(diǎn)地區(qū)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款方面進(jìn)行了連續(xù)多年的探索創(chuàng)新，圍繞農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押貸款的制度設(shè)計(jì)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、確權(quán)發(fā)證、交易流轉(zhuǎn)、價(jià)值評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、抵押物處置等方面先行先試，取得了初步成效。

為推動(dòng)麗水農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作取得更大成效，本文通過對(duì)浙江麗水1800戶農(nóng)村居民關(guān)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的相關(guān)調(diào)查，獲取關(guān)于麗水農(nóng)民關(guān)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款需求的第一手資料；同時(shí)結(jié)合麗水實(shí)踐的目前進(jìn)展，總結(jié)分析麗水農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作的市場(chǎng)潛力、發(fā)展空間、制約因素，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議。

二、浙江省麗水市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資需求特點(diǎn)及滿足情況

本文通過問卷形式對(duì)麗水市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資需求特點(diǎn)及滿足情況開展了調(diào)查。調(diào)查采取隨機(jī)抽樣方式，共選取轄內(nèi)9個(gè)縣（市、區(qū)）1800戶農(nóng)戶開展調(diào)查，收回有效問卷1786份，樣本回收率為99.2%。從居住地看，78.2%的家庭居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)，其中村級(jí)家庭815戶，占比為45.6%。從住房擁有數(shù)量看，74.6%的家庭擁有1套住房，16.8%的家庭擁有2套及以上住房。從收入水平看，家庭年收入主要集中在5萬15萬元區(qū)間，占比達(dá)71.7%，其中，5萬10萬元的家庭戶占比為42.8%；多數(shù)家庭具有一定的經(jīng)濟(jì)償付能力。從收入來源看，家庭主要收入來源是外出經(jīng)商的有540戶，占比達(dá)30.2%；外出打工的有370戶，占比達(dá)20.7%；種養(yǎng)殖的有541戶，占比達(dá)30.3%。

（一）融資需求情況

調(diào)查顯示，1786戶家庭中有672戶家庭有融資需求，占比為37.6%，戶均融資需求金額為25.6萬元。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，人口集聚程度、收入水平、從事行業(yè)對(duì)家庭融資需求有顯著影響。

從人口集聚程度看：人口集聚程度越高，融資需求就越多。居住在縣城的家庭戶中有融資需求的占比為48.7%，而居住在行政村的家庭戶中有融資需求的家庭戶占比為30.2%。

從收入水平看：收入水平越高，有融資需求的家庭比例也越高。年收入超過15萬元的家庭有融資需求的比例為68.0%，而年收入低于5萬元的家庭有融資需求的比例僅為16.5%。

從從事行業(yè)看：外出經(jīng)商家庭中有融資需求占比高于從事種養(yǎng)殖家庭。外出經(jīng)商的家庭有融資需求的比例為43.1%，高出種養(yǎng)殖家庭11.1個(gè)百分點(diǎn)。

（二）貸款申請(qǐng)和獲得情況

（D貸款申請(qǐng)方面。銀行貸款已成為多數(shù)農(nóng)戶的融資首選。有融資需求的672戶家庭中有613戶家庭向銀行申請(qǐng)了貸款，占比為91.2%，戶均申請(qǐng)貸款金額24.8萬元。在59戶未申請(qǐng)銀行貸款的農(nóng)戶中，28戶通過其他渠道獲得融資，25戶因利率水平高而放棄申請(qǐng)銀行貸款。

（2）款獲得方面。613戶向銀行申請(qǐng)了貸款的家庭中有592戶家庭獲得貸款，貸款申請(qǐng)獲得率為96.6%，戶均貸款金額為25萬兀o

（3）從獲得貸款的主要影響因素看。57.1%的家庭認(rèn)為自身還款能力較強(qiáng)，而認(rèn)為是有抵押物和找人擔(dān)保而獲得貸款的比例分別是24.5%和29.2%。這表明銀行發(fā)放貸款比較強(qiáng)調(diào)借款人的還款能力，同時(shí)也要求貸款人具有充足的抵押或擔(dān)保。

（三）農(nóng)房抵押貸款情況

（1）從申請(qǐng)情況來看。有融資需求的672戶家庭中有248戶家庭向銀行申請(qǐng)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，占比為36.996，戶均申請(qǐng)貸款金額24.5萬元。

（2）從貸款發(fā)放情況來看。248戶申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款的家庭中有224戶家庭獲得農(nóng)房貸款，占比為90.3%。戶均貸款金額24.3萬元。

（3）從貸款用途看。資金主要用于生產(chǎn)經(jīng)營，占比達(dá)88.8%。其中，貸款用途為外出創(chuàng)業(yè)經(jīng)商的占47.3%，貸款用途為農(nóng)業(yè)經(jīng)營開發(fā)的占30.8%。

由此可以得出結(jié)論：麗水農(nóng)房抵押貸款已經(jīng)成為農(nóng)戶申請(qǐng)銀行貸款的一種重要渠道，為農(nóng)戶生產(chǎn)生活提供了重要資金來源。

三、農(nóng)房抵押貸款的麗水實(shí)踐

早在上世紀(jì)八、九十年代，麗水轄內(nèi)的慶元、縉云、龍泉等縣（市）就開始進(jìn)行農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)的探索實(shí)踐。2008年，麗水市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款工作的意見》，在全省較早試點(diǎn)開展了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。

2012年，麗水成為全國首個(gè)經(jīng)央行批準(zhǔn)的農(nóng)村金融改革試點(diǎn)市，農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)順勢(shì)大力推進(jìn)，步入全面發(fā)展的新階段，其中，轄內(nèi)青田縣于2015年獲批為全國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。截至2016年末，全市累計(jì)發(fā)放農(nóng)房抵押貸款30073筆、79.96億元，余額37.79億元，單筆平均貸款金額27萬元。

（一）圍繞需求，創(chuàng)新農(nóng)房抵押貸款品種

針對(duì)不同經(jīng)營類型、不同資產(chǎn)狀況、不同貸款額度農(nóng)村市場(chǎng)主體的多元化需求，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合各自經(jīng)營特點(diǎn)，創(chuàng)新推出了多種貸款產(chǎn)品。目前，全市農(nóng)房抵押貸款主要包含農(nóng)房直接抵押貸款、農(nóng)房按揭貸款、“農(nóng)房+信用”授信循環(huán)貸款、“農(nóng)房+村級(jí)擔(dān)?！钡人念惍a(chǎn)品。

（二）立足實(shí)際，因地制宜做好制度設(shè)計(jì)

推動(dòng)地方政府先后制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款工作的實(shí)施意見》、《麗水市農(nóng)村住房抵押貸款管理暫行辦法》等制度文件，建立了包含確權(quán)頒證、價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)交易、風(fēng)險(xiǎn)防范與分擔(dān)機(jī)制、抵押物處置、貸款管理等多個(gè)方面的制度框架。

（三）注重防控，建立風(fēng)險(xiǎn)防范和分擔(dān)機(jī)制

（1）建立信用風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。為解決銀農(nóng)信息不對(duì)稱導(dǎo)致的貸款難問題，自2009年以來，麗水在全市范圍全面開展農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)，將44萬戶農(nóng)戶信用信息納入自主研發(fā)的數(shù)據(jù)庫，持續(xù)組織開展信用農(nóng)戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和信用縣“四信”創(chuàng)建工作，評(píng)定出信用農(nóng)戶41.4萬戶、信用村962個(gè)、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)39個(gè)、信用縣2個(gè)，為開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供了優(yōu)質(zhì)的金融生態(tài)環(huán)境。

（2）建立農(nóng)村擔(dān)保分擔(dān)機(jī)制。受法律限制，農(nóng)民住房還不具備完整物權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)房不良貸款處置難。為分散處置風(fēng)險(xiǎn)，麗水全面推進(jìn)財(cái)政出資、行業(yè)合作、商業(yè)經(jīng)營、村級(jí)互助等“四級(jí)”融資擔(dān)保體系建設(shè)，重點(diǎn)開展了村級(jí)互助擔(dān)保組織創(chuàng)新，以“產(chǎn)權(quán)抵押+互助擔(dān)保”模式發(fā)放貸款，有效破解了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)等難題，避免了農(nóng)房、宅基地只能村內(nèi)流轉(zhuǎn)、“一戶一宅”等法律障礙。截至2016年底，全市已建成村級(jí)互助擔(dān)保組織177家，累計(jì)為農(nóng)戶提供擔(dān)保8.5億元。

（3）建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償分擔(dān)機(jī)制。為進(jìn)一步激發(fā)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性，推動(dòng)市、縣兩級(jí)地方政府建立了對(duì)農(nóng)房抵押貸款的財(cái)政貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，按前一年度農(nóng)房抵押貸款余額的5‰逐年提取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)在抵押資產(chǎn)追償后不足以彌補(bǔ)本金損失的貸款給予補(bǔ)償。同時(shí)，大力推廣農(nóng)村住房保險(xiǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)房保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用，分散農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)壓力。目前全市政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)投保率超過90%。

（四）積極探索，創(chuàng)新建立抵押物處置模式

（1）明確兩類處置方式。借款人無法正常償還貸款的，①抵押權(quán)人可與抵押人以抵押房屋折價(jià)或以拍賣、變賣所得的價(jià)款受償；②協(xié)商不成的，抵押當(dāng)事人可根據(jù)合同約定，向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。

（2）創(chuàng)新出臺(tái)兩項(xiàng)處置制度。①制定出臺(tái)司法保障意見。制定出臺(tái)了《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”抵押工作提供司法保障的試行意見》，明確要求轄內(nèi)各級(jí)法院積極支持農(nóng)村金融改革試點(diǎn)，穩(wěn)妥受理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押糾紛案件，為銀行通過司法途徑解決農(nóng)房不良貸款提供了司法制度依據(jù)和暢通了司法處置渠道。②建立事前承諾制度。明確申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款的借款人要取得房屋所在村集體經(jīng)濟(jì)組織同意借款人進(jìn)行抵押、在其債務(wù)到期未清償時(shí)予以處置的書面承諾；同時(shí)申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款的房屋所有權(quán)人要作出在抵押房屋依法處置后有第二住所的書面承諾。

（3）建立兩類公開流轉(zhuǎn)處置平臺(tái)。①建立市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)在抵押物需要處置變現(xiàn)時(shí)，將抵押農(nóng)房通過平臺(tái)公開競(jìng)價(jià)流轉(zhuǎn)，成交所得用于抵償金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。②建立淘寶網(wǎng)司法拍賣模式。法院判決銀行勝訴后，法院執(zhí)行局通過“淘寶網(wǎng)”的“司法拍賣”平臺(tái)，組織開展對(duì)抵押物拍賣工作，充分發(fā)揮“淘寶網(wǎng)”廣為人知的網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)，有效提高拍賣成交率。

四、發(fā)展前景及制約因素分析

（一）發(fā)展前景分析

（1）農(nóng)房作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的主要形式，具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，具備開展農(nóng)房抵押貸款的物質(zhì)條件。樣本家庭房產(chǎn)套數(shù)為1套及以上的有1572戶，占比達(dá)88%。這表明多數(shù)樣本家庭擁有農(nóng)房，具備進(jìn)行農(nóng)房抵押貸款的基本條件。在對(duì)農(nóng)房進(jìn)行自我評(píng)估時(shí)，認(rèn)為價(jià)格在10萬-30萬元的有486戶，占比達(dá)27.2%；30萬-50萬元的有482戶，占比達(dá)27.0%；50萬元以上的有487戶，占比達(dá)27.3%。按平均價(jià)格40萬元、抵押率為60%計(jì)算，每戶農(nóng)戶可獲得貸款金額近24萬元，基本可滿足多數(shù)農(nóng)戶的融資需求。

（2）農(nóng)村融資需求較大，農(nóng)戶和銀行機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)房抵押貸款均有較高積極性。麗水“三農(nóng)”占比較高，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?8%。且近年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展速度較快，形成香菇、茶葉等多個(gè)具有全國影響力的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村電子商務(wù)等逐步興起，“三農(nóng)”發(fā)展的資金需求特別是大額融資需求不斷增長。如問卷調(diào)查顯示：1786戶家庭中有672戶家庭有融資需求，占比達(dá)37.6%，戶均融資需求金額達(dá)到25.6萬元。由于農(nóng)房具有較高的價(jià)值，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)房抵押貸款普遍表示支持。

同時(shí)，隨著近年來金融機(jī)構(gòu)逐步意識(shí)到農(nóng)村金融市場(chǎng)的巨大潛力，紛紛加大農(nóng)村金融發(fā)展力度，尤其是通過開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)來有效拓展農(nóng)村市場(chǎng)。目前全市25家銀行機(jī)構(gòu)已全部推出了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。

（3）麗水在農(nóng)房抵押貸款方面已經(jīng)具備了較為扎實(shí)的工作基礎(chǔ)。近年來，麗水市已經(jīng)圍繞確權(quán)頒證、價(jià)值評(píng)估、流轉(zhuǎn)交易、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、抵押物處置等方面進(jìn)行了一系列的探索，特別是在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)方面已經(jīng)取得了積極成效，將不良率持續(xù)維持在較低水平。截至2016年底，全市農(nóng)房抵押貸款不良率僅為0.24%。健全的工作機(jī)構(gòu)、實(shí)踐探索為下一階段深入開展農(nóng)房抵押貸款工作提供了扎實(shí)基礎(chǔ)。

（4）農(nóng)房貸款尚處于探索階段，未來存在較大發(fā)展空間。與城市住房按揭貸款相比，農(nóng)房貸款發(fā)展相對(duì)偏緩，未來發(fā)展空間較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年末，全市城鎮(zhèn)居民常住人口125.6萬人、人均住房建筑面積44.2平方米，農(nóng)村居民常住人口90.9萬人、人均住房建筑面積58.2平方米。2016年末，以個(gè)人住房為抵押品的貸款余額564.1億元（含公積金貸款），而同期農(nóng)房直接抵押貸款僅12.9億元，占比僅為2.3%。

（二）制約因素分析

農(nóng)房確權(quán)頒證進(jìn)度偏慢。雖然麗水從2013年開始，大力開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在全市范圍內(nèi)全力推進(jìn)農(nóng)房確權(quán)頒證工作。但從目前進(jìn)展情況來看，確權(quán)頒證進(jìn)度較為緩慢，較大程度影響了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)的開展。截至2016年底，全市農(nóng)村宅基地使用權(quán)證累計(jì)發(fā)證46.1萬本、占比為77%，農(nóng)村住房所有權(quán)證20.5萬本、占比僅為38%。全市銀行機(jī)構(gòu)普遍反映，農(nóng)房確權(quán)頒證進(jìn)度緩慢，制約了其推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)度。同時(shí)問卷顯示：在672戶有融資需求的家庭戶中，41.4%的家庭戶由于農(nóng)房證件不齊全而沒有申請(qǐng)農(nóng)房貸款。

究其原因，主要有三個(gè)方面：一是農(nóng)村房屋兩違問題較普遍。由于歷史原因，農(nóng)民住房存在大量違法用地和違法建筑等情況，農(nóng)村宅基地農(nóng)房少批多建、未批先建、一戶多宅等違法違建情況較為普遍，加上管理難度大，有些至今尚未依法進(jìn)行處理，嚴(yán)重制約了農(nóng)村住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作步伐。二是農(nóng)戶辦理產(chǎn)權(quán)證意愿弱。農(nóng)房發(fā)證采取農(nóng)戶自愿主動(dòng)申請(qǐng)方式。長期以來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性未得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民用權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。三是確權(quán)頒證工作量和經(jīng)費(fèi)壓力大。農(nóng)房發(fā)證工作涉及到測(cè)量等工作，需要大量人力、財(cái)力。麗水農(nóng)村人口占比高、經(jīng)濟(jì)總量小，依靠自身財(cái)政力量開展確權(quán)工作壓力較大。

五、對(duì)策建議

浙江麗水作為全國農(nóng)村金融改革試點(diǎn)市和“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，在農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)方面進(jìn)行了有效的探索和實(shí)踐并取得了積極的成效。當(dāng)然，與城市居民住房貸款相比，農(nóng)房抵押貸款尚處于起步階段，未來發(fā)展存在較大空間和潛力，需要不斷健全完善相關(guān)配套機(jī)制，才能形成可持續(xù)發(fā)展的模式予以復(fù)制推廣。

（一）市、縣層面：加大實(shí)踐創(chuàng)新力度

建議市、縣兩級(jí)政府圍繞農(nóng)房抵押貸款工作中存在的問題，繼續(xù)加大創(chuàng)新力度。

（二）省級(jí)層面：給予一定經(jīng)費(fèi)支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)

建議省財(cái)政對(duì)全國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)給予專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持試點(diǎn)地區(qū)加快解決由于經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致的確權(quán)頒證緩慢等難題，為試點(diǎn)夯實(shí)工作基礎(chǔ)條件。同時(shí)，建議省政府組織做好農(nóng)房抵押貸款指導(dǎo)工作，特別是針對(duì)農(nóng)房價(jià)值評(píng)估、抵押物處置等基層經(jīng)驗(yàn)普遍缺失方面的難題，可加強(qiáng)指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)推廣等工作。

（三）國家層面：適時(shí)修訂相應(yīng)法律

建議國家適時(shí)修訂相應(yīng)法律，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。適時(shí)對(duì)《土地管理法》中有關(guān)“一戶一宅”、“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”等內(nèi)容進(jìn)行修訂，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，允許有條件突破“一戶一宅''和限于同村內(nèi)流轉(zhuǎn)的限制。借鑒城市住房貸款的成功經(jīng)驗(yàn)，從增加市場(chǎng)供求的角度，研究建立宅基地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓制度，切實(shí)增加農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)的可交易性。