保險監(jiān)管20年：三任主席，三重人生

俞燕

近來，北京市西城區(qū)金融大街15號西門前的牌子前，總是聚集著三三兩兩的人，在白色的掛牌前擺著各種姿勢，自拍或被拍，周圍是圍觀或等候拍照的人。這塊寫著“中國保險監(jiān)督管理委員會”（下稱“保監(jiān)會”）11字的牌子，不久之后將被摘下。

3月13日，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，保監(jiān)會將與銀監(jiān)會進行整合成為中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（下稱“銀保監(jiān)會”）。

第一任保監(jiān)會主席馬永偉（1998年11月—2002年10月）

這意味著，到今年11月18日就要滿20年歷史的保監(jiān)會，即將走入歷史。

這20年既是保險業(yè)發(fā)展史，也是保監(jiān)會探索監(jiān)管之路，亦是金融監(jiān)管從混業(yè)監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管再到綜合監(jiān)管改革的歷程。期間，保監(jiān)會共迎來三任主席。三任掌門人的監(jiān)管思路和風(fēng)格，雖不同，但亦有共性，即力倡發(fā)展，以問題為導(dǎo)向施監(jiān)管手段。

一位保監(jiān)會人士表示，監(jiān)管永遠(yuǎn)落后于市場，監(jiān)管部門始終要緊隨市場的步伐。如果能夠把問題盡可能地消除在萌芽狀態(tài)，就可以說達到了監(jiān)管目標(biāo)。

現(xiàn)實中，發(fā)展與監(jiān)管難免出現(xiàn)錯位，監(jiān)管者對于如何發(fā)展也有不同的理解。如何把握監(jiān)管藝術(shù)以及對市場的理解，決定了不同掌門人的監(jiān)管風(fēng)格，亦在一定程度上影響著監(jiān)管者乃至保監(jiān)會的自身命運。

1997年12月，央行接管永安財險，震驚金融業(yè)。據(jù)一位參與籌建保監(jiān)會的人士回憶，此事成為保監(jiān)會成立的重要動因。次年11月，在保險業(yè)整頓小組領(lǐng)導(dǎo)辦公室基礎(chǔ)上，保監(jiān)會成立。

保險業(yè)是經(jīng)營風(fēng)險的行業(yè)，而保險公司自身的風(fēng)險恰恰是保監(jiān)會得以成立的肇因，亦成為保監(jiān)會最終被合并的重要推動力。

“回首向來蕭瑟處，歸去，也無風(fēng)雨也無晴”。

首任馬永偉：建章立制

保監(jiān)會成立后，一切從頭開始。作為首任主席的馬永偉著手立章建制，逐步建立起基于當(dāng)時行業(yè)發(fā)展階段的保險監(jiān)管體系。比如，2000年1月出臺《保險公司管理規(guī)定》，2001年4月發(fā)布《保險公司最低償付能力及監(jiān)管指標(biāo)管理規(guī)定》，2002年1月，發(fā)布《人身保險新型產(chǎn)品信息披露管理暫行辦法》，2月發(fā)布《保險公司營銷服務(wù)部管理辦法》等。

第二任保監(jiān)會主席吳定富（2002年10月—2077年10月）

與此同時，保險監(jiān)管組織體系框架逐漸構(gòu)建完成，到2001年4月底，中國保監(jiān)會派出機構(gòu)的組建工作已完成。

永安財險大案暴露出來的保險監(jiān)管重機構(gòu)設(shè)置、輕業(yè)務(wù)監(jiān)管的弊端，促使保監(jiān)會開始探索新的監(jiān)管機制。

2002年2月9日召開的全國保險監(jiān)管工作會議上，馬永偉提出，保險監(jiān)管在繼續(xù)堅持市場行為監(jiān)管和償付能力監(jiān)管并重的前提下，逐步向以償付能力監(jiān)管為核心過渡。后來被稱作“償一代”的償付能力監(jiān)管體系已見雛形。

永安財險的風(fēng)險剛消，平安投連險退保風(fēng)波又成監(jiān)管者面臨的新危局。

自1996年以來，銀行存款利率多次下調(diào)導(dǎo)致傳統(tǒng)險保費收入驟降。1999年6月10日，保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整壽險保單預(yù)定利率的緊急通知》，將長期壽險保單的預(yù)定利率調(diào)整為不超過年復(fù)利2.5%。在此后的十年內(nèi)，該預(yù)定利率成為各家壽險產(chǎn)品定價的“高壓線”。該政策在一定程度上維護了市場的健康發(fā)展，避免了新利差損的產(chǎn)生。

為了降低利差損風(fēng)險，馬永偉還要求加快研制和開發(fā)新產(chǎn)品，以滿足保險市場發(fā)展的需要。于是，投連險應(yīng)運而生。

2001年7月因牛市泡沫消退，A股急挫，平安投連險賬戶的投資收益出現(xiàn)虧損。加之銷售誤導(dǎo)，引起大批客戶不滿和投訴，退保潮最終席卷全國，引起國務(wù)院高度關(guān)注，最終在多部委的聯(lián)合行動下才得以平息。

事后，有業(yè)內(nèi)人士反思，除了保險公司本身的問題，也與當(dāng)時的監(jiān)管手段不成熟，監(jiān)管理念、技術(shù)和手段比較薄弱有關(guān)。比如，2001年2月，保監(jiān)會發(fā)布的《投資連結(jié)保險管理暫行辦法》，對于其投資方式、投資渠道等信息的披露要求不夠全面和詳細(xì)，而消費者的理性投資，有賴于監(jiān)管部門制定完善的監(jiān)管規(guī)則和信息披露制度。

在探索構(gòu)建保險監(jiān)管體系和實踐專業(yè)監(jiān)管之外，馬永偉任內(nèi)還牽頭研究國有保險公司股份制改革。2001年，保監(jiān)會會同國家計委、 財政部、 央行、證監(jiān)會和三家國有保險公司，成立了保險業(yè)改革與發(fā)展調(diào)研小組。

2002年，中國人民保險公司、中國人壽保險公司和中國再保險公司三家公司的股改方案獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。不過，三家公司股改收官，則由馬永偉的繼任者吳定富見證。

截至2001年，全國保費收入已達2109.4億元，總資產(chǎn)為4591億元。全國共有保險公司52家（其中11家籌建）。

二任吳定富：隨勢而變

2002年10月，馬永偉到齡退休。曾任保監(jiān)會副主席，時任中央紀(jì)委常委、秘書長的吳定富，重返保險業(yè)，成為保監(jiān)會第二任主席，執(zhí)掌保監(jiān)會長達九年。

第三任保監(jiān)會主席項俊波（2077年10月—2017年5月）已被雙開和立案審查

彼時，保險業(yè)正籠罩在巨大的利差損陰影下。吳定富在2003年全國保險工作會議上透露，我國壽險保單1999年前的利差損高達500多億元，而2002年保險業(yè)總資產(chǎn)僅有6000多億元。

因此，化解利差損風(fēng)險，解決保險公司發(fā)展資本金不足的問題，成為擺在吳定富面前的首要任務(wù)。他隨即提出保險業(yè)“做大做強”的要求，繼而提出“又快又好”。

2003年9月，吳定富首次提出“現(xiàn)代保險功能理論”，即保險具有經(jīng)濟補償、資金融通和社會管理三大功能，認(rèn)為后兩種功能亟待快速全面發(fā)展。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士回憶，發(fā)展幾乎成了吳定富的口頭禪，幾乎逢會必講“發(fā)展”二字，乃至還專門成立了發(fā)展改革部這一保監(jiān)會所獨有的“特色”部門。

經(jīng)過重組改制后的人保財險和中國人壽，2003年相繼實現(xiàn)海外上市，2004年平安登陸香港H股，通過上市完成了自我造血。幾家公司的利差損壓力逐漸緩解。

2004年12月保險業(yè)進入全面開放，國際巨頭紛至沓來。尚顯稚嫩的國內(nèi)保險機構(gòu)如何應(yīng)戰(zhàn)虎視眈眈的強敵？

保險業(yè)開始進入業(yè)務(wù)擴張期。2004年5月底，保險業(yè)總資產(chǎn)首次突破1萬億元，到2006年已近2萬億元，翻番僅用了約一年半時間。

對于當(dāng)時保險業(yè)的狂飆突進，業(yè)內(nèi)亦有不同聲音傳出。2004年4月，《中國保險報》刊登了一篇讀者評論《保險業(yè)：做大做強還是做秀》，對“做大做強”口號提出質(zhì)疑，認(rèn)為“數(shù)字大，不等于保險業(yè)做大”，保險業(yè)對“做大做強”存在誤讀。

這場爭議以《中國保險報》社長、總編和副總編皆被免職而告終。保險業(yè)依然沿著“以保費論英雄”之路前行，且至今仍未有實質(zhì)改觀。

一位行業(yè)長期觀察者指出，保險公司的“保費沖動”其實源于監(jiān)管部門對保險公司的業(yè)績考核和管理評價，公司的保費收入規(guī)模關(guān)乎其業(yè)績評價、職位升遷，甚至重要會議的座次。

不過，監(jiān)管者亦有自己的思考角度和行業(yè)理解。一位保監(jiān)會部門負(fù)責(zé)人對《財經(jīng)》記者談及，當(dāng)時保險業(yè)尚處在初級階段，基礎(chǔ)薄弱，抗風(fēng)險能力亦弱。只有迅速發(fā)展，才能增強行業(yè)實力和抗風(fēng)險能力。作為監(jiān)管者，在這個階段的主要任務(wù)就要為行業(yè)發(fā)展開路護航。

2006年6月，《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（即“國十條”）發(fā)布，被視為保險業(yè)的重大政策紅利，被吳定富評為“保險業(yè)發(fā)展史上的一個里程碑”。為此而召開的保險工作座談會，成為當(dāng)時保險史上首次高規(guī)格的大會。

“國十條”提高險資入市比例，允許參股商業(yè)銀行、境外投資、投資資產(chǎn)證券化、投資不動產(chǎn)、投資創(chuàng)投企業(yè)等一系列政策，投資渠道的瓶頸漸次打破，險資從此開疆破土。

“國十條”的出臺可謂及時雨，險企隨即趕上了次年的大牛市，賺得盆滿缽滿。2017年行業(yè)資金運用收益達2791.7億元，已實現(xiàn)投資收益率在10%左右，創(chuàng)下歷史最好水平。吳定富對此總結(jié)為“一年賺了五年的錢”。

2008年初，在強調(diào)“又好又快、做大做強的首要任務(wù)沒有變”的同時，吳定富亦指出，一定要看到其中蘊含的風(fēng)險。

“富貴隱危機”，那場肇始于美國的金融危機，2008年時已傳導(dǎo)到中國。美國國際集團（下稱“AIG”）等一批國際保險巨頭身陷危機、平安投資富通巨虧等一連串事件，亦令保監(jiān)會開始警醒。據(jù)當(dāng)時的保監(jiān)會人士回憶，金融危機發(fā)生后，保監(jiān)會內(nèi)部確實很擔(dān)心波及中國市場，還專門開會研究AIG對中國保險業(yè)的影響。

國內(nèi)市場亦從牛市盛宴的狂歡中夢醒，滬指腰斬，投資收益縮水，又一場投連險呼嘯而至。而此前新華保險挪用資金、中華聯(lián)合保險巨虧，已為行業(yè)敲響警鐘。

從2008年起，保險業(yè)進入全面排查和化解風(fēng)險的階段。重拳整治市場秩序，成為當(dāng)下重任。吳定富的監(jiān)管思路開始從“加速發(fā)展、做大做強保險業(yè)”轉(zhuǎn)向“防風(fēng)險、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長”。

監(jiān)管體系亦進一步完善。2008年9月1日，以主席“一號令”形式發(fā)布的《保險公司償付能力監(jiān)管規(guī)定》，首次引入資本充足率指標(biāo)，“三支柱”的現(xiàn)代保險監(jiān)管體系和監(jiān)管法規(guī)體系確立。

行業(yè)漸漸企穩(wěn)之后， 2009年保監(jiān)會提出“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險、促發(fā)展”，回到“促發(fā)展”的目標(biāo)上。

吳定富接受媒體采訪時曾表示，保監(jiān)會的工作重心，在不同階段有不同的切入點。

有多年從政經(jīng)驗的吳定富，非常強調(diào)政治和政策對經(jīng)濟的影響，常告誡保險業(yè)高管們要以政治經(jīng)濟學(xué)的眼光看待保險問題，要“跳出保險看保險”。

在一次內(nèi)部會議上，吳定富半開玩笑地提到，他知道業(yè)內(nèi)常有人說他不懂保險，只會“玩政治”。

吳定富執(zhí)掌的九年，是保險業(yè)高速發(fā)展的時期，亦是跌宕起伏、市場與監(jiān)管不斷碰撞的階段。

2010年，保費收入達1.45萬億元，總資產(chǎn)5.05萬億元，利潤總額576.7億元。中國一躍成為新興保險大國。

三任項俊波：濫權(quán)失速

2011年是“十二五”規(guī)劃開局之年，亦是吳定富結(jié)束九年之治隱退之時。同年10月，農(nóng)行董事長項俊波成為第三位保監(jiān)會主席，五年后則成為這一職位的終結(jié)者。

項俊波上任之年，國內(nèi)保險業(yè)告別高速發(fā)展期，陷入瓶頸期：保險業(yè)總資產(chǎn)增速出現(xiàn)2008年金融危機爆發(fā)以來首次下滑。總保費收入出現(xiàn)唯一一次負(fù)增長。僅有3.39%的全行業(yè)平均投資收益率無法覆蓋壽險成本，中小保險公司背負(fù)資本壓力陷入困局。

整頓、松綁、改革，成為項俊波任內(nèi)的三大關(guān)鍵詞。

2012年被項俊波定為“整頓年”，同年6月，以放松管制和拓寬范圍為名推出13項保險投資新政，囊括當(dāng)時所能預(yù)期的所有投資工具，力度空前，被業(yè)內(nèi)評為“超出市場預(yù)期”。

這還只是行業(yè)大松綁的試水。2013年，項俊波宣布，要進行以“放開前端、管住后端”的市場化定價機制、保險資金運用和準(zhǔn)入退出機制三大市場化改革。

2014年8月13日，《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》（下稱新“國十條”） 再次為保險業(yè)大“松綁”，其中新政策多達31項。

多重松綁之下，保險業(yè)的成績看著很靚麗：2014年保費收入突破2萬億元，總資產(chǎn)突破10萬億元，增速達17.5%，達到2008年國際金融危機以來最高。利潤總額激增106.48%，創(chuàng)出新高。

2015年初，萬能險費率改革啟動，分紅險亦將隨后展開。隨著投資政策不斷松綁和萬能險改革，投資型產(chǎn)品和險資投資雙雙進入狂歡期，一批中小公司借此實現(xiàn)“彎道超車”。

2015年7月，保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于提高保險資金投資藍籌股票監(jiān)管比例有關(guān)事項的通知》，隨后，寶萬之爭啟幕。

除了在負(fù)債和資產(chǎn)兩端發(fā)力，項俊波亦大開資本擴容之門。2013年4月，保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于〈保險公司股權(quán)管理辦法〉第四條有關(guān)問題的通知》，將單個股東股比一舉提至51%，突破維持多年的20%單一股比鐵頂。

自新“國十條”發(fā)布以來，保監(jiān)會共批籌財、壽和資管公司分別為24家、17家和16家。其中，2016年就有18家保險公司和2家保險資管公司批籌，月均一家。其間，一批資本大鱷亦蟄伏其中，成為日后興風(fēng)作浪的主角。

一位保險業(yè)內(nèi)人士指出，保險是最需要耐心的行業(yè)，而保險公司背后的資本卻是最缺乏耐心的功利主義者。來自資本急于獲利的訴求將保險業(yè)推入不顧成本發(fā)展的沖動

負(fù)債端萬能險井噴引來的“妖精論”，資產(chǎn)端頻頻舉牌引發(fā)的爭議，資本大鱷把保險公司作為融資平臺進行的資本狩獵，這場行業(yè)狂歡最終把項俊波本人以及保險業(yè)導(dǎo)向不可預(yù)知的命運。

業(yè)內(nèi)人士指出，雖然項氏改革促進了行業(yè)發(fā)展，但以保費論英雄的行業(yè)魔咒依然未解。高歌猛進之下，風(fēng)險亦在積聚。2016年全行業(yè)利潤銳減四成，滿期給付及退保金額逾萬億元。

彼時，以高杠桿和泡沫化為主要特征的金融風(fēng)險蔓延之下，防范金融風(fēng)險已成當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)年3月的政府工作報告首提金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋，要求加快改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制。2016年中央經(jīng)濟工作會議、2016年召開的三次中央政治局會議，皆將防范金融風(fēng)險放在突出位置。

奈何一語未驚夢中人。據(jù)多位業(yè)內(nèi)人士透露，在某次會議上，其他金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人都在談如何防范風(fēng)險，只有項俊波大談如何發(fā)展保險業(yè)。一位當(dāng)時的與會人士事后評價，當(dāng)時就感覺此人遲早要出事，因為其對當(dāng)前經(jīng)濟形勢和決策層的意圖缺乏領(lǐng)悟力。

事實上，保險業(yè)的喧囂已引起高層的高度關(guān)注。據(jù)《財經(jīng)》記者從有關(guān)渠道獲悉，2016年國務(wù)院對保監(jiān)會作出如下批復(fù)：“防風(fēng)險嚴(yán)監(jiān)管，完善規(guī)則，內(nèi)外有別，遏制非法，保護合法，堅持市場化法制化原則不變，促進保險市場和資本市場健康穩(wěn)健發(fā)展。”

保監(jiān)會此前放開的股票投資和股權(quán)比例等政策開始收回，此時的多項治亂監(jiān)管措施顯得倉促而零亂。

在經(jīng)過種種傳聞之后，項俊波的職業(yè)生涯在2017年4月9日戛然而止。據(jù)了解，時值周末，保監(jiān)會內(nèi)部對項俊波的變故事前毫無覺察，直至有關(guān)方面通知項俊波被帶走接受調(diào)查。

2017年5月5日，國務(wù)院免去項俊波的保監(jiān)會主席職務(wù)。9月23日，中紀(jì)委發(fā)布公告，對其作出雙開和立案審查的處理。項俊波被定性為濫用審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)，謀取個人政治利益等，利用職務(wù)之便為他人謀利益等。

項俊波的身影雖然在保監(jiān)會消失，其留下的“監(jiān)管遺產(chǎn)”卻延綿至今。保監(jiān)會發(fā)布的信息顯示，2017年以來，個別保險公司盲目擴張，一些重點領(lǐng)域、重點公司的流動性不足、公司治理失效等風(fēng)險正逐步顯現(xiàn)。

自從項俊波“落馬”后，一場以“強監(jiān)管、補短板、治亂象、防風(fēng)險”為主旨的項氏流毒清除戰(zhàn)全面鋪開。保監(jiān)會接連下發(fā)一系列文件，對監(jiān)管部門和行業(yè)進行全面風(fēng)險梳理和排查。“對監(jiān)管行為再監(jiān)督”成為保監(jiān)會不同于以往的監(jiān)管思路。多位保監(jiān)會高層人士數(shù)次在公開發(fā)言中強調(diào)要全面強化保險監(jiān)管，徹底摒棄本位主義和“父愛主義”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生指出，監(jiān)管權(quán)力的邊界與約束以及相關(guān)的法治建設(shè)，是討論所有監(jiān)管體制與機構(gòu)改革的前提，“但這一點似乎沒有得到應(yīng)有的重視”。

全面治亂、回歸保險本源之下，唯規(guī)模論的發(fā)展已不再是重要目標(biāo)。

一位保監(jiān)會部門負(fù)責(zé)人表示，保險業(yè)現(xiàn)在已進入“倉稟實知禮節(jié)”的階段，現(xiàn)階段保險業(yè)的重點不是增長式發(fā)展，而是完善和維護保險市場運行的規(guī)則，更好地進行風(fēng)險監(jiān)控和消費者保護。

多位保監(jiān)會人士此前在接受《財經(jīng)》記者采訪時指出，保險業(yè)的一些風(fēng)險點和問題，病根并不在本行業(yè)之中。需要相關(guān)監(jiān)管部門一起尋找治病藥方，共同探尋風(fēng)險防范的方式和監(jiān)管技術(shù)。

監(jiān)管模式之變?yōu)榫C合“治病”提供了可能性。2017年7月召開的全國金融工作會議，著重強調(diào)了以強化金融監(jiān)管為重點，加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管。這是中央首次在高規(guī)格層面對監(jiān)管模式的改變進行了確認(rèn)。如今一行兩會的監(jiān)管體制改革，是進一步落實之舉。

去年4月項俊波落馬后，保監(jiān)會主席職位一直空懸至今達11個月之久，業(yè)界已在流傳保監(jiān)會將被合并的消息。如今靴子落地，在諸保險業(yè)人士看來乃意料之中?！安贿^還是有點傷感”，一位保監(jiān)會人士向《財經(jīng)》記者感嘆。