城市群是城鎮(zhèn)化的關鍵

日前，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》。通知對城市群建設著墨甚多，充分表明官學兩界一直呼吁的以城市群為抓手，推進城鎮(zhèn)化建設的設想已經(jīng)成為政策發(fā)力點。

通知要求全面實施城市群規(guī)劃，穩(wěn)步開展都市圈建設，加快培育新生中小城市。這三者間有著邏輯遞進關系?？梢哉f，城市群戰(zhàn)略和規(guī)劃是推進都市圈建設的基礎，而只有搞好城市群和都市圈，新生中小城市的培育才有了依托和平臺。

相當長一段時間以來，從中央到地方都提倡大力發(fā)展中小城市，其出發(fā)點主要是避免大城市攤子越鋪越大，城市病沉疴難治，因此希望合理控制城市規(guī)模，通過發(fā)展中小城市疏解大城市功能，分流大城市壓力。與此同時，當然也希望實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，避免勞動力向沿海過度集聚，造成內(nèi)地和鄉(xiāng)村的空心化。

然而實踐證明，大力發(fā)展中小城市的政策沒有取得預期的效果。因為沒有大城市做依托和通過城市群戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展的中小城市，如同一個個產(chǎn)業(yè)集聚能力不強和公共服務水平不高的孤島，很難對人們形成吸引力。人們依然更愿意去那些有著更多工作機會和科教文衛(wèi)水平更高的大城市去工作和居住，結果就導致大城市難以減負和中小城市又難當大任雙重尷尬并存的局面。

城市群戰(zhàn)略和都市圈建設無疑可以打通大城市和中小城市這兩張皮之間的區(qū)隔，實現(xiàn)兩者之間雙贏式發(fā)展。當然，城市群和都市圈戰(zhàn)略的推出也不是橫空出世，之前官學兩界也不乏動議，一些地方也有過各種實踐。但是囿于GDP論英雄政績觀下的畫地為牢心態(tài)，以及公共服務產(chǎn)品供給跨行政區(qū)域統(tǒng)籌力度的匱乏，似乎一直給人一種雷聲大雨點小的感覺。一些城市群和城市帶的規(guī)劃推出經(jīng)年，也未能實現(xiàn)預期中的功能疏解、產(chǎn)業(yè)和人員分流以及優(yōu)勢互補等目標。

也因此，此次發(fā)改委在通知中明確指出，要建立城市群協(xié)同發(fā)展機制及配套政策，強化規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)保等重點領域合作，促進城市群內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡化發(fā)展。

沒有協(xié)同發(fā)展機制，所謂城市群規(guī)劃必然難以跨越從紙面到現(xiàn)實之間的距離。人們注意到此次發(fā)改委提出要實施的城市群規(guī)劃中，基本上都屬于跨省區(qū)城市群規(guī)劃，如果能真正做到超越行政區(qū)隔實現(xiàn)城市群內(nèi)部的互通有無協(xié)同發(fā)展，則善莫大焉，因為其意義將遠超城鎮(zhèn)化層面。

比如發(fā)改委在通知中指出，要實現(xiàn)以居住證為載體向未落戶人口提供城鎮(zhèn)基本公共服務及辦事便利，鼓勵城市群及都市圈內(nèi)居住證互認，并提出要整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度，深入推進城鄉(xiāng)居民異地就醫(yī)直接結算，強化基本醫(yī)保、大病保險和醫(yī)療救助等制度的銜接，發(fā)展遠程醫(yī)療服務。這不僅會給城市群規(guī)劃和都市圈建設提供助力，更會帶來中國社會治理的巨大變革。

城市群規(guī)劃要真正落到實處，離不開都市圈建設。用通俗的話說就是需要找一個帶頭大哥領一幫小兄弟眾志成城搞建設。發(fā)改委在關于開展都市圈建設的表述指出，在城市群內(nèi)選擇若干具備條件的中心城市及周邊中小城市，提高中心城市產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和公共服務水平，增強對人口的吸引力和承載力；引導要素在城市間高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和產(chǎn)業(yè)；完善公共交通主導的交通網(wǎng)絡體系，加快布局建設市域（郊）鐵路，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，推動基礎設施聯(lián)通和公共服務共享，打造同城效應明顯、一體化程度高的都市圈。

從表述中可以看出，都市圈建設需要軟硬件同步推進，既要推動基礎設施聯(lián)通，也要實現(xiàn)公共服務共享。其中比較耐人尋味的是，在強調(diào)有效疏解中心城市非核心功能和產(chǎn)業(yè)的同時，發(fā)改委也強調(diào)提高中心城市產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和公共服務水平，增強對人口的吸引力和承載力。

事實證明，與其汲汲于限制中心城市人口規(guī)模甚至不惜驅(qū)趕所謂低端人口，不如順應市場規(guī)律多在城市產(chǎn)業(yè)結構上下功夫，從而合理引導人口的集聚與分布。一個比較理想的狀態(tài)是，中心城市更多以高新技術產(chǎn)業(yè)和高端服務業(yè)為主，從而吸引更多的生產(chǎn)力和創(chuàng)造力旺盛的年輕人前來就業(yè)和居住，而老年人則更多“分流”到與中心城市基礎設施聯(lián)通、公共服務共享、同城效應明顯且一體化程度高的周邊中小城市，從而實現(xiàn)更合理的空間和社會資源配置。

城市群規(guī)劃和都市圈建設的順利實施，將為城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進打下堅實基礎。發(fā)改委在通知中提出要繼續(xù)落實1億非戶籍人口在城市落戶方案，而2018年則要實現(xiàn)進城落戶1300萬人。這無疑將大大推動中國的城鎮(zhèn)化進程，為中國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展繼續(xù)釋放可觀的城鎮(zhèn)化紅利。