省屬高校投入績效評價體系研究

辛斐斐

(青島大學青島教育發(fā)展研究院,山東青島266071)

一、問題的提出

教育資源的投入產出問題一直是教育經濟學領域的重要課題。伴隨公共財政體制的日益完善，回應社會對高等教育公共資金使用效果的關切越發(fā)顯得必要，績效評價作為制度創(chuàng)新被引入公共財政管理領域。縱觀全球，根據(jù)績效引導公共資金的流向成為國際趨勢，而績效撥款也成為了主要發(fā)達國家高等教育配置資源的主要方式。

2009年，中央教育科學研究所率先對針對高?？冃нM行評測，并將教育部直屬72所院校的績效評價結果公布于眾，評價結果引起了社會公眾的高度關注。此次評價由傳統(tǒng)的單維度——僅以產出衡量，轉向投入產出雙維度，將投入和產出因素同時納入考量。評價結果顯示，部分投入高、產出低的傳統(tǒng)“好”院校績效較低，排名靠后。高?！案吆牡彤a”的評價結果自然引發(fā)社會熱議。尤其是在“雙一流”建設背景下，國家對于高等教育的投資十分慷慨。數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國教育經費總投入為38866億元，首次突破3萬億元，比上年增長7.57%。其中，國家財政性教育經費為31373億元，比上年增長7.36%。而高等教育在教育經費總投入中占比達15.84%，約6156億元。部分重點院校的“吸金”能力也是不容小覷。高校龐大規(guī)模的資金投入，其使用效果究竟如何，這不僅是社會公眾關注的焦點問題，也是教育決策者科學決策的重要依據(jù)。

正因如此，2011年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》明確指出，要對高?！耙敫偁帣C制，實行績效評估，進行動態(tài)管理”，“建立經費使用績效評價制度”?？冃гu價已然成為高等教育提升質量的常態(tài)制度?？梢哉f，對高等教育投入進行績效評價，既是教育財政管理科學化、精細化的表現(xiàn)，也是高等教育內涵發(fā)展的客觀要求。

省屬高校是我國高等教育的重要力量，其效益、效率對我國高等教育事業(yè)的發(fā)展具有決定性影響。與傳統(tǒng)重點院校相比，省屬高校的教育投入遠不如前者，然而，在人才培養(yǎng)、服務并支撐地方社會發(fā)展等方面，省屬高校的表現(xiàn)并不遜色。提升高等教育的整體績效以實現(xiàn)我國的高等教育強國夢，不能僅僅依賴數(shù)十所傳統(tǒng)重點院校，全面提升省屬高?？冃株P鍵。由于省屬高校在教學與科研水平方面與研究型大學有著諸多差異，如果我們直接套用研究型高校的績效評價體系來評判省屬高校績效，這既不科學也不合理。那么，省屬高校的投入產出績效應包含哪些內容？其評價體系應如何構建？為了回答上述問題，本研究擬對高校投入績效評價的研究進行系統(tǒng)回顧，針對省屬高校投入績效展開深入研究，同時構建省屬高校投入績效評價框架，以期為提升省屬高校投入績效、優(yōu)化高教資源配置提供思路。

二、高校績效評價研究回顧及現(xiàn)狀

(一)國外研究現(xiàn)狀

上世紀70年代，西方國家普遍開展“新公共管理運動”，績效評價在公共管理領域得到了廣泛應用。如英國在1986年就開始實行RAE制度(Research Assessment Exercises)，RAE由專家組進行同行評議，高校的RAE得分作為獲得國家分類財政撥款的依據(jù)。澳大利亞的ERA(Excellence in Research for Australia)是類似的績效撥款體系。其他歐洲國家如丹麥、芬蘭、挪威、比利時、瑞典等也將績效評價結果作為分配高校資金的依據(jù)。在美國，績效撥款多在州層面開展。田納西州1978年開始實行，隨后其他州也相繼效仿。

隨著近年來各國對“問責制”的關注，績效評價在高等教育領域再度興起。截至2013年7月，美國22個州已開始實行或者在引入高等院校績效撥款的過程中，7個州正處于績效撥款的過渡階段，10個州正在討論引進這些政策?？冃е笜说脑O定以及與這些政策相關的資金百分比在各州不盡相同，且關注更多地放在了“產出”上。

雖然各國開展高等教育績效評價形式不同，但都反映出一國、一地在某一特定階段的特殊需求。John Taylor(2014)總結了高等教育績效評價的目的，包括強化公共責任和監(jiān)管，降低財政支出、增進資金使用效益，鼓勵高校之間、個人之間的競爭以此提升教育質量和效率，為利益相關者提供信息，為科學決策提供必要的數(shù)據(jù)支撐。[1]7-24

盡管許多國家都在實施高等教育績效評價實踐，但學術界對于績效評價在高等教育領域中應用效果的看法并非一致。一種觀點認為績效是學生在經過一系列的學習體驗后的收獲，是清晰可見的，績效政策對高等教育具有積極效應。如Bleiklie(1998)強調指出，英國八九十年代推行的績效評價幫助高校教學與科研取得了卓越的成績，高校更加有效率。[2]而另一種觀點則認為，通過績效撥款來影響高等教育機構的政策是失敗的，或者至少效果是有限的。[3][4][5][6]有學者指出這種關注“產出”的導向可能會讓學校更關注數(shù)量而忽視質量，此外，并非在學校里做的所有的事情都能用一套分散的績效指標來量度，如學校為學生培養(yǎng)的種族平等思想、民主參與意識、創(chuàng)新合作精神，這些都無法在績效評價中得以體現(xiàn)。[7]

績效評價也是一個有爭議的概念，它降低了高校的自主與自治的程度，高校財政對于“政治”依賴更為強烈，盡管如此，提升績效依然是各高校獲得社會支持與認可的本質訴求。

在高等教育績效評價過程中，數(shù)據(jù)采集、指標設定可能是較為困難的地方。Claudia S. Sarrico(2010)認為制約績效評價的一個重要問題就是數(shù)據(jù)采集，高等教育績效的相關數(shù)據(jù)難以從公開渠道獲得，也正是由于這一缺陷，公平的評價十分困難。[8]尤其是在界定“教育有效性”這一標準時，如何選擇合適的指標來反映教育有效性頗有難度。此外，高等教育由于有著與企業(yè)不同的特征，評價時可能需要額外的一些信息。[9]

(二)國內研究現(xiàn)狀

隨著績效理念日益深入人心，國內學者在高等教育績效評價方面也做了大量的研究。中國知網的文獻檢索顯示，主題詞為“高等教育”和“績效評價”的論文呈現(xiàn)逐年上升趨勢。研究內容主要涉及以下兩個方面：

1.高等教育績效評價體系構建

學者們運用不同視角從理論上對高等教育評價體系進行建構。如應望江(2010)基于導向性、可比性、相對性和可操作性的原則，構建由人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和資源條件4個一級指標及13個二級指標組成的高?？冃гu估指標體系；[10]吳迎新(2010)構建了基于CORPS模式的高校績效評價PCA/DEA模型體系；[11]賈鎖堂(2009)在改造層次分析方法的基礎上，利用十分制記分法賦予指標權重,探索出一套適合于省部共建高校的績效評價指標體系。[12]在構建績效評價體系時常用的方法包括投入產出分析法、AHP法、KPI法、平衡計分卡、數(shù)據(jù)包絡分析法、標桿管理法、TOPSIS法等。丁振華(2014)總結當前高校績效評價體系的幾個新特點，包括從單一指標向多指標體系轉變，從忽略過程的投入、產出指標向全面的評價體系轉變，從單一用戶(如政府)向利益相關者(如學生、家長、捐贈校友等)的使用要求轉變，從僅僅關注績效評價本身向評價結果的解釋和建議轉變。[13]

2.高等教育績效評價的應用實踐

楊雪(2012)利用主成分分析法對某地某類9所高校投入產出進行評價；[14]張亞偉(2009)運用綜合定量指標法對二級學院的資源配置與績效進行量化評價；[15]謝梅(2015)采用部屬高校2002-2010年基本統(tǒng)計數(shù)據(jù)，基于教育產出的滯后效應和高校類型多樣化因素對部屬高校的辦學質量和資源利用效率進行了評價；[16]袁振國(2013)在《2012年高校績效評價研究報告》顯示，2012年各直屬高校之間績效差異明顯，其中，“績效偏高”為28所，“績效相當”為16所，“績效偏低”為28所。[17]曲濤(2015)采用數(shù)據(jù)包絡分析模型對非“985工程”的“211工程”高校本科教育績效進行了評價，結果表明：“211工程”高校本科辦學綜合效率明顯高于全國高校平均水平，但仍有20%的提升空間。[18]

已有文獻對本研究的開展提供了有益的借鑒，但仍存在不足，促使本研究找到開展空間。

首先，針對省屬高校研究績效評價的文獻較為不足。已有研究在高校績效研究方面，或者聚焦于高校的教學產出、科研產出，或者關注高校教師的績效產出，或者僅就高校的投入產出效率進行考察，針對省屬高校的產出進行綜合考察的研究較為薄弱。省屬高校作為我國高校的主體力量，在中國高等教育中的地位舉足輕重。因此，針對省屬高校的投入績效進行系統(tǒng)研究對提升我國高等教育綜合實力、優(yōu)化高等教育資源配置具有顯著意義。

其次，已有研究在構建本土化高等教育績效評價模式方面較為薄弱?？冃гu價作為西方高等教育行之有效的經驗模式，為我國正在進行的“雙一流”建設帶來了有益的啟發(fā)與借鑒。盡管有不少研究關注西方高?？冃гu價的經驗，但是鑒于歷史背景、制度環(huán)境以及高等教育體制等的不同，我們不可能照搬域外的現(xiàn)有模式。再者，高等教育對經濟發(fā)展、文化傳承等方面具有顯著的正外部性，如何將這些“產出”納入績效評價體系中并對之進行考量，已有研究涉及的不多。因此，建構具有本土特色的、科學的高等教育績效評價模式就顯得十分必要。

三、績效評價體系構建

(一)績效評價指標設計原則

普雷姆詹得認為，績效包含了效率、產品與服務質量及數(shù)量、機構所作的貢獻與質量，包含了節(jié)約、效益和效率。[19]顯然，績效概念遠遠超越了傳統(tǒng)評價對于數(shù)量、規(guī)模關注的這一最低要求，將焦點放在了質量、效率、效益、影響層面。績效的豐富內涵使得績效評價具有高度的專業(yè)性和技術性，如何選取績效指標也成為擺在學界面前的重要課題。本研究認為，在選取績效指標時需遵循以下原則：

一是全面性原則?？冃е笜艘娣从掣咝Ｍ度?、產出績效的各個方面，既要考慮數(shù)量因素也要兼顧質量因素，多層次、多角度地刻畫出高校的真實績效。

二是少而精原則。全面性并不等同于面面俱到，所謂少而精原則要求指標既能反映評價的主要意圖和重點，為未來高校的資金投入發(fā)揮導向作用，同時又要精簡，實現(xiàn)指標內涵和指標數(shù)量的最佳均衡。

三是實用性原則?？冃гu價指標設計是為了對高校資源使用狀況進行分析，為改善資金使用效果提供思路，換言之，指標設計是為了在實踐中能得以應用，并對未來加以指導。因此，指標設計要考慮目前的條件約束，即數(shù)據(jù)搜集、獲取的便利性和成本問題。從理論角度出發(fā)，有些績效指標固然十分重要，然而，這一指標在現(xiàn)實中難以獲得相關數(shù)據(jù)，或者無法將之量化，顯然這種指標只能停留在學術層面，無法在實踐中發(fā)揮作用。

(二)績效指標選取

上海財經大學馬國賢教授將績效評價的基本原理歸納為“一觀三論”，即“花錢買服務、花錢買效果”的預算觀、公共委托——代理理論、目標結果導向理論、顧客服務導向論。[20]138-147“一觀三論”是對績效評價的理論升華，也為績效評價的實踐應用提供了理論指導。為此，本文根據(jù)上述理論，將評價指標分為三類：投入類、產出類、效果和效益類。

1.投入類指標

高等教育事業(yè)的發(fā)展離不開資源投入，這既包括人力資源、物力資源、財力資源的有形投入，也包括諸如政策資源的無形投入。在我國高等教育的現(xiàn)行體制下，政策資源發(fā)揮的效力及其影響在某些方面遠遠勝過人、財、物等有形資源，但鑒于政策資源難以量化，考慮到績效指標設計的實用性原則，本研究僅將人力、物力、財力資源納入投入類指標研究范疇。教師是高校人力資源的核心要素，“專任教師數(shù)”、“具有博士學位教師比例”分別考察了高校人力資源的數(shù)量和質量。選擇“教學行政用房面積”、“生均教育經費數(shù)”測度物力和財力資源。

2.產出類指標

教學、科研、社會服務是高校承擔的三大職能，為此，產出類指標宜從這三方面來確定。

教學是高校三大職能中最難考核的內容。當前，我國高校的課堂教學備受詬病，教學內容陳舊、含金量不高成為大學生抱怨的焦點，因此單獨從課程設置數(shù)量、或者上課學時角度來反映教學方面的產出顯然不妥。本文認為，評價高校的教學產出需兼顧數(shù)量和質量因素，一個較為合理的方式是考察高校提供的優(yōu)質課程的數(shù)量，如國家級精品課程、省級精品課程。精品課程在一定程度上可以體現(xiàn)高校的教學水平，精品課程數(shù)量越多的高校，自然其教學服務越為優(yōu)質。為此，本文選擇“國家級精品課程門數(shù)”、“省級精品課程門數(shù)”作為高校教學方面的產出指標。此外，人才培養(yǎng)是高校教學服務的效果體現(xiàn)。經過四年大學的培養(yǎng)，畢業(yè)生在學識、能力、品行方面是否獲得了長足的進步？其接受的教育是否有助于其順利走入社會、實現(xiàn)學生到社會人的華麗轉身？顯然，“畢業(yè)生的就業(yè)率和升學率”在一定程度上作為高校教學有效性的表征，應將其納入教學產出指標。

追求真理、探究學問是高等院校的基本職能，科研產出無疑是績效評價重要的產出指標。選擇科研產出指標，與選擇教學產出指標面臨著相似的困境，即如何同時囊括數(shù)量和質量維度。在數(shù)量方面，實踐中多采用論文發(fā)表數(shù)量、專著數(shù)量、課題數(shù)量等評價指標，然而，重“量”輕“質”的學術評價標準直接引致了當前學術界劣質論文、項目泛濫的學術亂象。為解決上述評價難題，宜選擇“權威期刊論文”、“國家級出版社著作”、“省部級以上課題”替代。上述指標同時兼顧數(shù)量和質量維度，可以較為客觀地反應出高校在科研方面的產出概貌。

社會服務是高校產出的重要方面。服務國家戰(zhàn)略、服務地方經濟和社會發(fā)展不僅屬于高校的職能范疇，亦是高校尋求自身發(fā)展、拓展社會支持的內在需要。然而，服務的“軟性”特質使得對社會服務的考量始終困擾著績效評價的研究者們。本文選擇以下三類指標來測度高校的社會服務產出。一是“研究成果被政府部門、企業(yè)單位采納的次數(shù)”。高校作為高級知識分子的聚集地，智力支持應是其對國家和地方最為重要的支持形式。特別是省屬高校，常常扮演著地方智囊團的角色，對于地方企業(yè)、社會現(xiàn)實難題往往會提出有效對策，并被相關部門予以采納、付諸實施，這顯然也應被視作省屬高校的社會服務產出。二是“社會服務收入”?？陀^來說，省屬高校與地方的經濟社會發(fā)展是相互依存的關系，有學者甚至將這種關系稱為“大學與社會的共生”。[21]

可以說，省屬高校對地方社會發(fā)展的支持是全方位的，既有高校對企業(yè)的科研技術支持，也有高校對學校教師的教育培訓，還可能包括附屬醫(yī)院對社會提供的公共醫(yī)療、衛(wèi)生服務?！吧鐣帐杖搿笨梢暂^為適當?shù)睾饬渴俑咝^(qū)域社會的貢獻。三是“高校志愿者服務地方重大會議、賽事人次”。大學生對志愿精神的認同和踐行也可以被認為是高校社會服務的內容之一。以2018年上海合作組織青島峰會為例，近2000名來自駐青高校的大學生志愿者為參會嘉賓、媒體等提供抵離服務，可以說，大學生志愿者的辛勤付出有效保障了峰會的順利召開。大學生的志愿者行為離不開高校的引導和教育，該指標可以作為省屬高校提供社會服務的輔助性指標。

3.效果和效益類指標

高等教育的發(fā)展不僅對高校的直接利益相關者有著重要作用，對于高校所處城市的經濟、社會、文化發(fā)展的影響是不言而喻的。下面將從兩個方面來設計效果和效益類指標。

一是高校產出對直接利益相關者的效果和效益。按照“一觀三論”中的顧客服務導向理論，“顧客”對高等教育服務對象的滿意度是衡量高等教育服務質量的重要標準。高等教育服務的“顧客”包括學生、用人單位和科研項目委托方，針對上述三者設立滿意度指標，能夠反映省屬高校的社會效果。

二是考察高校產出對間接利益相關者的效果和效益。人才是第一生產力。尤其是“搶人大戰(zhàn)”日趨激烈的當前，作為優(yōu)質人力資源的高校畢業(yè)生，其重要性愈發(fā)引人關注。省屬高校多處于非省會的二、三線城市，畢業(yè)生若能留在就學地就業(yè)，無疑會極大地優(yōu)化本地勞動力的素質和結構，促進當?shù)亟洕?、產業(yè)的轉型升級。可以認為，留在本地就業(yè)的畢業(yè)生數(shù)量越多，高校對當?shù)厣鐣呢暙I自然就越大?？蛇x擇“留在本地就業(yè)的畢業(yè)生數(shù)量”為效果指標。

此外，大學對城市文化建設的作用也需納入效果效益類指標。大學文化與城市文化有著與生俱來的親密聯(lián)系?？梢哉f，大學文化對城市文化的促進和帶動作用，是有目共睹的。作為高等院校的主體力量，省屬高校在升華城市形象、提高城市文化競爭力方面的貢獻不容小覷。不夸張地講，省屬高校甚至可以稱為是城市文化的建構者和塑造者。借助省屬高校形式多樣的文化傳播形式，如學術講座、文藝表演、體育競賽等，大學文化中的精髓包括科學精神、創(chuàng)新意識、批判思維、人文傳統(tǒng)等在無形中傳遞給社會和公眾，引領著城市文化走向更高的層次?！皡⒓痈咝＝M織的學術講座、文藝表演、體育競賽的公眾人次”可以較為客觀地體現(xiàn)大學文化的輻射影響，衡量省屬高校對城市文化的貢獻。

(三)權重選取

評價指標的權重直接關系著評價結果的客觀和公正。本文采用德爾菲法，經過幾輪調查和修改，投入類、產出類和效果效益類指標權重分別被確定為0.25、0.4、0.35?？梢园l(fā)現(xiàn)，一級指標權重基本契合了績效評價關注效果的指導思想。與此同時，二、三級指標的權重也得以確定(表1)。

表1 省屬高校投入產出績效評價體系

四、研究局限及不足

數(shù)據(jù)獲取仍是難題?？茖W的評價結果有賴于真實、全面的數(shù)據(jù)支撐。在遵循實用性原則的前提下，本研究盡量選擇數(shù)據(jù)獲取較為便利的績效指標。然而，在實踐中能否獲得相應的數(shù)據(jù)還受制于諸多因素。以滿意度指標為例，用人單位滿意度需要進行追蹤式調查，這就需要高校提供畢業(yè)生的聯(lián)系方式。然而，畢業(yè)生聯(lián)系方式往往會在就業(yè)后更換，評價僅能獲取部分畢業(yè)生用人單位的滿意度，調查結果難免有失偏頗。

評價體系的有效性有待檢驗。本研究僅僅提出了省屬高校投入產出的績效評價的理論框架，指標設計難免會有遺漏和重復，有必要采用因子分析法對之進行驗證。