推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的探析

文 （中共欽州市委黨校，廣西欽州 535000）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這為解決當(dāng)前不斷涌現(xiàn)的發(fā)展問題和社會(huì)矛盾問題指明了方向。地方政府治理作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是國家行政管理的中間和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，它能否充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)、公民等主體參與到政府治理過程當(dāng)中來，將直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，關(guān)乎到廣大人民群眾的切身利益和地方政府的整體效能。因此，推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化是亟待解決的重要課題。

一、地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)在特質(zhì)

作為研究和分析地方公共事務(wù)管理的一個(gè)新視角，地方政府治理集中體現(xiàn)為“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會(huì)組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展過程”［1］。它是治理理論與地方行政改革和公共事務(wù)管理模式創(chuàng)新的共同結(jié)晶，具有不同于官僚制的政府管理模式的內(nèi)在特質(zhì)。

（一）從治理的主體看，具有多元性

當(dāng)代地方政府治理已不同于傳統(tǒng)自上而下的層級(jí)節(jié)制結(jié)構(gòu)，政府組織與非政府組織的邊界和公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界限均由于合作而交集在一起。也就是說，在地方政府治理過程中，政府不再是唯一的主體，非政府組織包括民營組織、志愿性社會(huì)團(tuán)體、民眾，乃至全球性的國際組織、跨國公司、國際非營利組織等，都可以直接或間接地成為地方政府治理過程中的主體，參與到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理和公共服務(wù)的供給中來。

（二）從治理的運(yùn)行看，具有合作性

基于政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的互動(dòng)視角，當(dāng)代地方政府治理能夠把市場(chǎng)和社會(huì)的活力釋放出來，而形成具有互動(dòng)合作的多元治理模式，主要表現(xiàn)在：政府作用在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而不是取代市場(chǎng)，只有在市場(chǎng)出現(xiàn)失靈的時(shí)候，政府才應(yīng)加以干預(yù)和調(diào)控，要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用；政府要授權(quán)、還權(quán)于社會(huì)，通過多樣、靈活的組織形式生產(chǎn)公共物品和提供公共服務(wù)，使政府和非政府組織能夠共同承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任，借助社會(huì)力量彌補(bǔ)政府失靈。

（三）從治理的方式看，具有多樣性

在一些地方政府治理實(shí)踐中，圍繞特定的政策領(lǐng)域、政策議題而形成的治理方式極具多樣靈活，又富有彈性，體現(xiàn)了“資源交換、相互依賴、信任、協(xié)商和相互協(xié)作等多元運(yùn)作方式”［2］。例如，在提供公共服務(wù)上，除了政府的法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段提供外，也有企業(yè)等營利組織和非營利組織通過市場(chǎng)化方式提供。

（四）從治理的目標(biāo)看，具有公共性

政府作為公共利益的代表，公正地分配社會(huì)資源，有效地推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和增加社會(huì)公平是其價(jià)值追求，主要表現(xiàn)為“使公共利益最大化的社會(huì)管理過程和管理活動(dòng)”［3］。為此，地方政府治理的目標(biāo)就是要以公共利益為基礎(chǔ)，通過社會(huì)治理和政府與公民合作，使人的全面發(fā)展和社會(huì)公共利益得以最大化的滿足與實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前地方政府治理面臨的困難和問題

隨著改革開放不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善以及社會(huì)和民眾權(quán)利意識(shí)日漸覺醒，市場(chǎng)與社會(huì)逐步成為可以相對(duì)獨(dú)立地提供各種資源和各種機(jī)會(huì)的主體，使得地方政府治理面臨的困難和問題趨于復(fù)雜多變。這對(duì)于承擔(dān)向轄區(qū)社會(huì)民眾提供公共物品和公共服務(wù)的地方政府來說，官僚制的政府管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要，弊端凸顯。

（一）官僚制的地方政府治理容易造成執(zhí)政效能偏低

當(dāng)前地方政府治理的中心任務(wù)，就是解決和處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)，但容易產(chǎn)生地方政府的官僚化、科層化問題，造成行政機(jī)構(gòu)臃腫和內(nèi)部組織僵化，并削弱維護(hù)公共利益和拓展公共服務(wù)的公共資源。同時(shí)，由于存在傳統(tǒng)的精英決策模式，地方政府成為單一的決策主體，其他主體則被排除在公共決策之外，造成公共利益表達(dá)體現(xiàn)為決策精英的單方面意思，而不能完整、全面地反映社會(huì)民眾的利益訴求，從而導(dǎo)致地方政府治理的執(zhí)行難度加大，執(zhí)政成本過高，結(jié)果造成執(zhí)政效能偏低。

（二）官僚制的地方政府治理容易造成權(quán)力尋租膨脹

地方政府作為官僚制的單一治理權(quán)威，掌握著大量的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，缺乏必要的多元主體監(jiān)督和行之有效的制度化約束，使得地方政府官員在公共行政過程中以官為本、以民為末，漠視社會(huì)的公共利益和民眾的正當(dāng)權(quán)益，濫用職權(quán)，弄虛作假，謀取私利，造成權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易等腐敗叢生的尋租現(xiàn)象不斷膨脹，從而導(dǎo)致不能合理、有效地綜合利用公共行政資源造福于民，以至于社會(huì)民眾對(duì)地方政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生質(zhì)疑，嚴(yán)重影響地方政府的形象和公信力。

（三）官僚制的地方政府治理容易造成公民組織軟弱

在官僚制的政府管理模式下，政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系存在脫節(jié)。由于缺乏制度化的參與渠道，社會(huì)組織及公民個(gè)人均難以有效地參與地方政治決策；而地方政府亦以民眾參與意識(shí)薄弱、能力不足和社會(huì)組織不具備相應(yīng)議事能力為由，把社會(huì)組織和民眾排除決策過程之外，不給予參與機(jī)會(huì)。然而，社會(huì)組織本應(yīng)是連接地方政府與公民的橋梁和化解社會(huì)矛盾的載體，地方政府卻采取以其為單一治理主體的路徑，動(dòng)用公共行政資源干預(yù)社會(huì)組織的成長和發(fā)展，限制其社會(huì)活動(dòng)，由此造成地方政府的財(cái)政壓力不斷增加，機(jī)構(gòu)臃腫，效能低下。同樣使得社會(huì)組織不能以客觀、公正的立場(chǎng)服務(wù)于公共利益，為民請(qǐng)?jiān)?，從而造成公民組織軟弱無力，無足輕重。

三、推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的動(dòng)力機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這不僅將深刻改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的配置方式，而且還將深刻改變整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的利益格局和生活秩序。而正是這樣的變革，為推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化提供了不竭的動(dòng)力。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變是推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)生動(dòng)力

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民組織進(jìn)一步成熟和完善，官僚制的地方政府治理必然要求自我變革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，即從全能的政府職能轉(zhuǎn)化為有限的政府職能，從計(jì)劃指令轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)決定，并積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)管理創(chuàng)新。也就是說，地方政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)的職能必然要向間接的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)化，地方政府全面管理社會(huì)的部分職能必然要向社會(huì)組織分流。這是推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的必然的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）政治參與訴求是推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的外在推力

隨著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的利益格局和生活秩序發(fā)生深刻變革，社會(huì)個(gè)體從完全依附于國家、沒有自主選擇權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袀€(gè)人利益和獨(dú)立意志的市場(chǎng)主體和社會(huì)行為主體，并從中強(qiáng)烈認(rèn)識(shí)到政治在社會(huì)價(jià)值分配中的權(quán)威性地位，政治參與對(duì)于保障個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)和自由平等具有特別的現(xiàn)實(shí)意義，從而對(duì)政治權(quán)利產(chǎn)生強(qiáng)烈的參與訴求，期望通過參與政治決策過程來爭取、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益。這種基于自身利益訴求的政治參與，對(duì)于變革官僚制的地方政府治理來說，是一種強(qiáng)大的外在推力。

（三）社會(huì)組織成長是推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)拉力

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，自主性的社會(huì)中介組織亦大量涌現(xiàn)，例如民間商會(huì)，逐步提高了社會(huì)的組織化程度，為推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。通過與地方政府的互動(dòng)溝通，能夠形成一種組織化的參與機(jī)制。一方面，社會(huì)中介組織借助于組織化的利益表達(dá)機(jī)制，或者通過向人大、政協(xié)和政府提出相關(guān)行業(yè)發(fā)展的政策性建議，幫助組織成員解決在發(fā)展過程中面臨的一些問題、困難和要求。另一方面，社會(huì)中介組織亦可以在政府與社會(huì)、政府與公民的溝通方面發(fā)揮橋梁和紐帶作用。例如，通過參與行業(yè)規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略研究，為地方政府提供決策咨詢，發(fā)揮參謀智囊作用。

四、推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的對(duì)策建議

（一）再造地方政府治理體系

隨著行政體制改革的不斷深化，政府職能加快轉(zhuǎn)變，再造地方政府治理體系，要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量的作用，推動(dòng)公共產(chǎn)品與服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化，形成多元地方治理主體的互動(dòng)合作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。一是要再造地方政府，轉(zhuǎn)換角色，主動(dòng)調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系。地方政府只有深化行政體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，明確合理邊界，大膽授權(quán)放權(quán)，轉(zhuǎn)換自身角色，才能理順權(quán)力運(yùn)行體制，規(guī)范權(quán)力結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府與其他治理主體的互動(dòng)合作。二是要再造政府與市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)鍵在于激活企業(yè)活力。政府要承認(rèn)企業(yè)在市場(chǎng)中與其具有平等的法人地位，而賦權(quán)于企業(yè)，尊重企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，維護(hù)公平競(jìng)爭的良好市場(chǎng)秩序，取消有差別的歧視性政策，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。同時(shí)，也要注意防止市場(chǎng)失靈，必要時(shí)政府應(yīng)該進(jìn)行適度干預(yù)，避免由市場(chǎng)缺陷引起的無序競(jìng)爭和盲目發(fā)展。三是要再造政府與社會(huì)的關(guān)系。政府通過授權(quán)、還權(quán)于社會(huì)，創(chuàng)新社會(huì)管理，著重培育社會(huì)組織，拓寬社會(huì)組織的生存空間，支持和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與供給公共服務(wù)，擴(kuò)大政府購買社會(huì)服務(wù)，讓社會(huì)進(jìn)行自我管理。由此調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，形成平等的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合作治理社會(huì)。四是要再造政府與公民的關(guān)系。通過加強(qiáng)立法和政策規(guī)章的制定，規(guī)范公民參與治理的程序及渠道，形成一個(gè)合法、有序的公民參與機(jī)制，來調(diào)整政府與公民的關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)自治及合作治理。

（二）提升地方政府治理能力

提升地方政府治理能力是推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的重要保證。地方政府治理現(xiàn)代化是與政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民多元結(jié)構(gòu)范式相適應(yīng)的新型政府管理模式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和政治民主及行政民主的不斷健全，公共政策逐步成為地方政府調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和加強(qiáng)社會(huì)管理的重要工具。然而，地方政府由于受自身的缺陷和復(fù)雜的公共事務(wù)等因素影響，僅靠其單方面力量已難以制定出科學(xué)、合理、公正的政策措施，因而造成地方政府能力趨于下降。而支持和鼓勵(lì)公民參與公共政策決策，對(duì)于提高公共政策的質(zhì)量，并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)具有舉足輕重的作用。為此，地方政府要完善公民參與機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)公民的參與熱情，不斷增強(qiáng)公民的參政議政能力，通過協(xié)商、合作、伙伴關(guān)系等方式，形成政府與公民的互動(dòng)合作治理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，提升地方政府治理能力。另外，要把科學(xué)的企業(yè)管理方法引入地方政府治理，提升地方政府治理能力。通過學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)管理的先進(jìn)方法和技術(shù)，地方政府根據(jù)自身特點(diǎn)加以轉(zhuǎn)化吸收，提高工作績效，改善公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)地方政府治理的透明、民主、高效。

（三）大力發(fā)展公民組織

大力發(fā)展公民組織是推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的基本條件。隨著改革開放的不斷深入，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民組織亦不斷成長和發(fā)展起來，并成為連接地方政府與公民的重要紐帶。在表達(dá)利益訴求和協(xié)調(diào)利益的過程中，民間組織成為了地方政府與公民之間的互動(dòng)平臺(tái)，開展地方政府與公民的合作，推進(jìn)地方政府治理的目標(biāo)達(dá)成。為此，要大力發(fā)展公民組織，推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化。一是要從制度建設(shè)上，推進(jìn)公民組織管理科學(xué)化，為第三部門發(fā)展創(chuàng)造空間，形成可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制；二是要從自主建設(shè)上，推進(jìn)公民組織自我治理，為擴(kuò)大第三部門的管理權(quán)限自主化，地方政府應(yīng)把直接掌握的一些管理權(quán)力下放給第三部門，明確規(guī)定第三部門的管理責(zé)任制、經(jīng)營管理權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和自主決定權(quán)；三是要從績效評(píng)估上，推進(jìn)第三部門之間競(jìng)爭，為實(shí)現(xiàn)第三部門的管理目標(biāo)，引入績效評(píng)估制度，打破限制同一領(lǐng)域內(nèi)民間組織的成立和發(fā)展，支持和鼓勵(lì)第三部門之間的競(jìng)爭，從而為政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的合作治理奠定基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)地方電子政府建設(shè)

加強(qiáng)電子政府建設(shè)是推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的技術(shù)支撐。當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)顯著特征就是知識(shí)化和信息化。隨著知識(shí)化、信息化的社會(huì)發(fā)展，電子政府應(yīng)運(yùn)而生。它既為提高地方政府治理能力，又為推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化提供技術(shù)支撐。因?yàn)殡娮诱诔杀短嵘胤秸畔⑻幚砟芰Φ耐瑫r(shí)，也在為政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的合作治理提供有效載體。為此，要加強(qiáng)地方電子政府建設(shè)，推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化。一方面要使地方政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員充分認(rèn)識(shí)到電子政府建設(shè)的重要性和必要性，否則，認(rèn)識(shí)不到位，會(huì)嚴(yán)重地制約地方政府的電子政府建設(shè)；另一方面要加強(qiáng)教育培訓(xùn)公務(wù)員的信息知識(shí)和運(yùn)用信息工具技能，這是決定電子政府建設(shè)的順利與否、電子政府的功能能否得以有效發(fā)揮的關(guān)鍵因素。另外，加強(qiáng)電子政府建設(shè)，還應(yīng)加快地方行政體制的變革和調(diào)整，使地方政府的職能設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)、行政流程能夠適應(yīng)電子政府建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。

總之，推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化，并不是某一個(gè)或幾個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)的簡單變化，而是帶有整體性的、結(jié)構(gòu)性的系統(tǒng)變革，要與官僚制的政府管理模式?jīng)Q裂，走民主政治、法治政府的發(fā)展路徑，合理確定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的邊界，形成多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，提升地方政府治理能力，促進(jìn)地方政府治理創(chuàng)新。

［1］孫柏瑛.當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn).北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：33.

［2］俞可平.治理與善治.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：34-35.

［3］俞可平.治理與善治.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：87.