《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》的理解與適用（一）

●陳淵鑫 路宜玲

《政府采購(gòu)法》自2003年1月1日起施行以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域逐步形成了以政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例為統(tǒng)領(lǐng)，以若干部門(mén)規(guī)章為依托的政府采購(gòu)法律體系。《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）自2004年頒布施行以來(lái)，有效防止和糾正了政府采購(gòu)不當(dāng)和違法行為，保護(hù)了政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，取得了良好效果。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及政府采購(gòu)制度改革的深入，其已不能夠完全適應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)及實(shí)際監(jiān)管的需要。為了落實(shí)黨的十九大報(bào)告中關(guān)于堅(jiān)持全面依法治國(guó)的要求，優(yōu)化政府采購(gòu)監(jiān)管救濟(jì)措施，推動(dòng)政府采購(gòu)管理從“重審批、輕監(jiān)管”向“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益和公平公正的市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)活力的持續(xù)釋放，財(cái)政部對(duì) 《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》進(jìn)行了修訂，修改了規(guī)章名稱(chēng)，公布了《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），著力構(gòu)建陽(yáng)光政府、透明財(cái)政?！掇k法》包括總則、質(zhì)疑提出與答復(fù)、投訴提起、投訴處理、法律責(zé)任、附則，共6章 45條，自2018年3月 1日起施行。與《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》相比較，《辦法》新增14條，刪除1條，修訂29條?！掇k法》對(duì)規(guī)章名稱(chēng)作了修改，增加了“質(zhì)疑提出與答復(fù)”一章，對(duì)質(zhì)疑供應(yīng)商的資格、質(zhì)疑函和質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容、質(zhì)疑的處理期限、處理方式等相關(guān)方面進(jìn)行了規(guī)范，并針對(duì)實(shí)踐中采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拒收供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函、不依法答復(fù)質(zhì)疑等問(wèn)題，明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，為進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴行為，保護(hù)參加政府采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，本文結(jié)合財(cái)政監(jiān)督檢查的實(shí)踐，對(duì)《辦法》部分條文予以解讀。

一、供應(yīng)商提出質(zhì)疑和投訴的基本原則

法律條文：

第三條 政府采購(gòu)供應(yīng)商（以下簡(jiǎn)稱(chēng)供應(yīng)商）提出質(zhì)疑和投訴應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法依規(guī)、誠(chéng)實(shí)信用原則。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于供應(yīng)商提出質(zhì)疑和投訴基本原則的規(guī)定。

（一）依法依規(guī)原則

依法依規(guī)是法治原則的必然要求。所謂的依法依規(guī)原則，是指政府采購(gòu)供應(yīng)商提起質(zhì)疑和投訴不得違反法律的規(guī)定。盡管質(zhì)疑和投訴是《政府采購(gòu)法》賦予供應(yīng)商的一項(xiàng)重要權(quán)利，但任何權(quán)利都不是漫無(wú)邊際的，權(quán)利的行使必須合法。一是供應(yīng)商在行使權(quán)利時(shí)要尊重他人的權(quán)利。二是供應(yīng)商在行使權(quán)利時(shí)，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的和集體的利益。三是供應(yīng)商要在法律允許的范圍內(nèi)行使權(quán)利。四是供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)以合法的方式行使權(quán)利。

（二）誠(chéng)實(shí)信用原則

誠(chéng)實(shí)信用原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一項(xiàng)基本道德準(zhǔn)則，是現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)基本法律規(guī)則。誠(chéng)實(shí)信用原則，要求人們?cè)诿袷禄顒?dòng)中應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)、守信用，正當(dāng)行使權(quán)利和履行義務(wù)。對(duì)政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴而言，誠(chéng)實(shí)信用原則主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：一是供應(yīng)商進(jìn)行投訴或質(zhì)疑過(guò)程中要誠(chéng)實(shí)，不得弄虛作假，不得欺詐，不得進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；二是供應(yīng)商進(jìn)行投訴或質(zhì)疑過(guò)程中應(yīng)善意行使權(quán)利，不以損害他人和社會(huì)利益的方式來(lái)獲取私利；三是供應(yīng)商進(jìn)行投訴或質(zhì)疑過(guò)程中應(yīng)信守諾言，不擅自毀約，嚴(yán)格按法律規(guī)定和當(dāng)事人的約定履行義務(wù)，兼顧各方利益；四是在當(dāng)事人約定不明確或者訂約后客觀(guān)情形發(fā)生重大改變時(shí)，應(yīng)依誠(chéng)實(shí)信用的要求確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。

二、政府采購(gòu)質(zhì)疑答復(fù)和投訴處理的基本原則

法律條文：

第四條 政府采購(gòu)質(zhì)疑答復(fù)和投訴處理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法依規(guī)、權(quán)責(zé)對(duì)等、公平公正、簡(jiǎn)便高效原則。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于政府采購(gòu)質(zhì)疑答復(fù)和投訴處理基本原則的規(guī)定。

采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)是處理政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴的責(zé)任主體，其應(yīng)當(dāng)按照法治原則的要求進(jìn)行依法處理。本條結(jié)合政府采購(gòu)的實(shí)踐，系統(tǒng)總結(jié)了處理政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴的基本原則。

（一）依法依規(guī)原則

法諺語(yǔ)曰：“法無(wú)授權(quán)即禁止”。即對(duì)行政機(jī)關(guān)而言法律沒(méi)有授權(quán)的，則其不得從事該法律行為。因此，對(duì)政府采購(gòu)質(zhì)疑答復(fù)和投訴處理而言，所謂的依法依規(guī)原則，是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，對(duì)供應(yīng)商提出的質(zhì)疑和投訴行為進(jìn)行審查。具體而言，合法原則包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是處理質(zhì)疑和投訴主體合法。本《辦法》第五條明確規(guī)定：“采購(gòu)人負(fù)責(zé)供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)。采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在委托授權(quán)范圍內(nèi)作出答復(fù)?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén) （以下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)政部門(mén)）負(fù)責(zé)依法處理供應(yīng)商投訴。”即負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)質(zhì)疑和答復(fù)的主體只能是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)，其他單位無(wú)權(quán)對(duì)政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴進(jìn)行處理。二是處理質(zhì)疑和投訴的依據(jù)合法。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)處理政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴的依據(jù)，主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。值得注意的是，這些法律依據(jù)必須是現(xiàn)行有效的，并與上位法不相互抵觸。三是處理質(zhì)疑和投訴的程序應(yīng)當(dāng)合法。為確保法律所規(guī)定的程序正義，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)必須嚴(yán)格遵守《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《辦法》所規(guī)定的法定程序，即按照法定的步驟、形式、時(shí)限進(jìn)行處理政府采購(gòu)的質(zhì)疑和投訴。

（二）權(quán)責(zé)對(duì)等原則

所謂權(quán)責(zé)對(duì)等原則也就是權(quán)責(zé)一致原則，是指在一個(gè)組織中的管理者所擁有的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與其所承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)的準(zhǔn)則。對(duì)于處理政府采購(gòu)的質(zhì)疑和投訴而言，作為處理政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴的法定責(zé)任主體，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)所享有的權(quán)利和責(zé)任是一致的。本《辦法》一方面賦予了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)處理政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴方面的調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)，另一方面又規(guī)定了處理答復(fù)和投訴的法定期限和程序，并明確了違反法定義務(wù)的法律責(zé)任。

（三）公平公正原則

公平公正原則是指采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)在處理政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴時(shí)要做到客觀(guān)公正，不僅應(yīng)當(dāng)審查其合法性，而且應(yīng)當(dāng)審查其適當(dāng)性。即采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在合法性的前提下，盡可能做到合理、充分、無(wú)偏私。

（四）簡(jiǎn)便高效原則

簡(jiǎn)便高效，是指采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)在處理政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴的程序中應(yīng)當(dāng)盡可能為供應(yīng)商提供必要的便利，從而確保政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴制度的目的的實(shí)現(xiàn)。在具體實(shí)踐中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)為供應(yīng)商提出質(zhì)疑和投訴提供便利的條件。

三、質(zhì)疑答復(fù)和投訴處理的主體

法律條文：

第五條 采購(gòu)人負(fù)責(zé)供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)。采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在委托授權(quán)范圍內(nèi)作出答復(fù)。

縣級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)政部門(mén)）負(fù)責(zé)依法處理供應(yīng)商投訴。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于質(zhì)疑答復(fù)和投訴處理法定主體的規(guī)定。

處理政府采購(gòu)中質(zhì)疑和答復(fù)必須由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行負(fù)責(zé)。本條明確規(guī)定，對(duì)于供應(yīng)商的質(zhì)疑由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；對(duì)于供應(yīng)商的投訴由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。

（一）采購(gòu)人

采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)中的需方。所謂的采購(gòu)人，是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。即使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、服務(wù)和工程的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。值得注意的是，采購(gòu)人不包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。在起草《政府采購(gòu)法》期間，有學(xué)者曾建議，采購(gòu)人也應(yīng)當(dāng)包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。其認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)也是政府設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，自身也有采購(gòu)需求，是政府采購(gòu)的需方之一，并且集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)雖然是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，但其權(quán)利與義務(wù)與其他采購(gòu)機(jī)構(gòu)基本相同，對(duì)于不同之處，可以通過(guò)有關(guān)條款加以明確，從而可以維護(hù)概念的統(tǒng)一性。采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)的信息掌握比較全面，因此，由其答復(fù)供應(yīng)商的質(zhì)疑比較適合。

（二）采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十二條明確所稱(chēng)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，是指集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。即采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)兩類(lèi)。其中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是代理集中采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，是從事采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。2014年8月31日通過(guò)的《政府采購(gòu)法》已經(jīng)取消了從事采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定的行政許可事項(xiàng)。為了保障從事采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的信息發(fā)布、專(zhuān)家抽取等業(yè)務(wù)工作需要，同時(shí)便于采購(gòu)人選擇代理機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管，2014年9月26日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后相關(guān)政策工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕122 號(hào)），按照“自愿、免費(fèi)、一地登記、全國(guó)通用”的辦法，對(duì)取消資格認(rèn)定后從事采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)行網(wǎng)上登記管理。在實(shí)踐中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人之間是一種委托關(guān)系，采購(gòu)人是委托人，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是受托人。根據(jù)民法的基本原理，受托人應(yīng)當(dāng)在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)從事委托事務(wù)，不得越權(quán)。為此，本條明確規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在委托授權(quán)范圍內(nèi)作出答復(fù)。

（三）財(cái)政部門(mén)

《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》明確處理政府采購(gòu)?fù)对V的主體為財(cái)政部門(mén)。值得注意的是，此處的財(cái)政部門(mén)是指縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。

四、投訴人撤回投訴的處理

法律條文：

第三十條 財(cái)政部門(mén)受理投訴后，投訴人書(shū)面申請(qǐng)撤回投訴的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)終止投訴處理程序，并書(shū)面告知相關(guān)當(dāng)事人。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于投訴人撤回投訴處理的規(guī)定。

財(cái)政部門(mén)受理投訴后，投訴人書(shū)面申請(qǐng)撤回投訴的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)終止投訴處理程序。本條第二款的這一規(guī)定主要出于以下考慮：第一，借鑒民事訴訟和行政復(fù)議中的原告或行政復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)撤訴制度，體現(xiàn)了對(duì)投訴人行使自身處分權(quán)的尊重?！睹袷略V訟法》第一百四十五條規(guī)定：“宣判前，原告申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。”原告申請(qǐng)撤訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審查，申請(qǐng)符合條件的，裁定準(zhǔn)許撤訴，案件審理終結(jié)；申請(qǐng)不符合條件的，裁定駁回申請(qǐng)，案件繼續(xù)審理?！缎姓?fù)議法》第二十五條規(guī)定：“行政復(fù)議決定作出前，申請(qǐng)人要求撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，經(jīng)說(shuō)明理由，可以撤回；撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，行政復(fù)議終止?！鄙暾?qǐng)撤回投訴是投訴人對(duì)其投訴權(quán)利行使處分權(quán)的一種自治行為。投訴人是享有投訴權(quán)利的主體，它既可以以主張的方式行使權(quán)利，也可以以不主張的方式放棄權(quán)利。第二，體現(xiàn)了“息訴止紛”的原則。投訴人自愿申請(qǐng)撤回投訴的，財(cái)政部門(mén)終止投訴處理程序，有利于及時(shí)化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)案結(jié)、事了、人和。對(duì)本款的理解必須注意兩點(diǎn)：一是投訴人撤回投訴必須采用書(shū)面形式，如果投訴人口頭作出撤回投訴表示的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)告知其書(shū)面提出，否則不能按撤回投訴處理。二是只要投訴人書(shū)面申請(qǐng)撤回投訴，財(cái)政部門(mén)就應(yīng)當(dāng)終止投訴處理程序。這一點(diǎn)與民事訴訟撤訴制度有所不同。根據(jù)民事訴訟撤訴制度，對(duì)于人民法院已經(jīng)開(kāi)庭審理的案件，原告在判決前，可以撤訴，但是原告撤訴是否準(zhǔn)許，應(yīng)當(dāng)由人民法院裁定。如果當(dāng)事人有違反法律的行為需要依法處理的，不但不能撤訴，還要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。但是，需要說(shuō)明的是，本款規(guī)定并不意味著只要投訴人書(shū)面申請(qǐng)撤回投訴，財(cái)政部門(mén)即使發(fā)現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)中存在違法違規(guī)行為，也只能 “睜一只眼閉一只眼”。對(duì)于投訴人書(shū)面申請(qǐng)撤回投訴的案件，假如財(cái)政部門(mén)發(fā)現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)中的確存在違法違規(guī)行為，影響或可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，財(cái)政部門(mén)首先應(yīng)當(dāng)按照本款的規(guī)定，終止投訴處理程序。隨后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十三條、第五十九條、第六十五條所賦予的政府采購(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)在投訴處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的采購(gòu)活動(dòng)違法違規(guī)行為依法進(jìn)行查處。

五、投訴處理決定書(shū)的送達(dá)

法律條文：

第三十四條 財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將投訴處理決定書(shū)送達(dá)投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人，并及時(shí)將投訴處理結(jié)果在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告。

投訴處理決定書(shū)的送達(dá)，參照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》關(guān)于送達(dá)的規(guī)定執(zhí)行。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于投訴處理決定書(shū)送達(dá)的規(guī)定。

法律文書(shū)只有送達(dá)當(dāng)事人才能發(fā)生法律效力。《政府采購(gòu)法》要求財(cái)政部門(mén)以書(shū)面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人，但其并沒(méi)有要求必須進(jìn)行公告。為擴(kuò)大行政處罰的警示作用，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五十八條第二款明確規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)對(duì)投訴事項(xiàng)作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告?！睘榇?，本條進(jìn)一步重申投訴處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告。財(cái)政部門(mén)在指定媒體上公開(kāi)投訴處理結(jié)果，不僅能“以案說(shuō)法”擴(kuò)大政府采購(gòu)宣傳，還能強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督效果，對(duì)惡意投訴的供應(yīng)商能起到較好的震懾作用，為凈化政府采購(gòu)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)發(fā)揮積極作用。

法律文書(shū)的送達(dá)是特定部門(mén)遵循法定的程序和方式進(jìn)行的職權(quán)行為，是法律文書(shū)生效的前提，保障當(dāng)事人的權(quán)利行使，并為當(dāng)事人預(yù)設(shè)法律后果。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，送達(dá)的方式主要包括以下幾種形式：（1）直接送達(dá)。直接送達(dá)又稱(chēng)交付送達(dá)，是指人民法院派專(zhuān)人將訴訟文書(shū)直接交付給受送達(dá)人簽收的送達(dá)方式。直接送達(dá)是送達(dá)方式中最基本的方式，就是說(shuō)凡是能夠直接送達(dá)的，就應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)，以防止拖延訴訟，保證訴訟程序的順利進(jìn)行。在一般情況下，受送達(dá)人是公民的，由該公民直接簽收，該公民不在時(shí)可交由與其同住的成年家屬簽收；受送達(dá)人是法人的交由其法定代表人或者該法人負(fù)責(zé)收件的人簽收；受送達(dá)人是其他組織的交由其主要負(fù)責(zé)人或者該組織負(fù)責(zé)收件的人簽收；受送達(dá)人有訴訟代理人的，可以交由其簽收；受送達(dá)人已向人民法院指定代收人的，由代收人簽收。（2）留置送達(dá)，是指受送達(dá)人無(wú)理拒收訴訟文書(shū)時(shí)，送達(dá)人依法將訴訟文書(shū)放置在受送達(dá)人的住所并產(chǎn)生送達(dá)的法律效力的送達(dá)方式?！睹袷略V訟法》第86條規(guī)定：“受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書(shū)的，送達(dá)人可以邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場(chǎng)，說(shuō)明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見(jiàn)證人簽名或者蓋章，把訴訟文書(shū)留在受送達(dá)人的住所；也可以把訴訟文書(shū)留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過(guò)程，即視為送達(dá)?！庇嘘P(guān)基層組織或所在單位的代表及其他見(jiàn)證人不愿在送達(dá)回證上簽字或蓋章的，由送達(dá)人在送達(dá)回證上記明情況，把送達(dá)文書(shū)留在受送達(dá)人住所，即視為送達(dá)。（3）委托送達(dá)，是指負(fù)責(zé)審理該民事案件的人民法院直接送達(dá)訴訟文書(shū)有困難時(shí)，依法委托其他人民法院代為送達(dá)。委托送達(dá)與直接送達(dá)具有同等法律效力。負(fù)責(zé)審理該民事案件的人民法院稱(chēng)為委托法院，接受送達(dá)任務(wù)的法院稱(chēng)為受托法院。委托送達(dá)應(yīng)當(dāng)出具委托函，并附相關(guān)的訴訟文書(shū)和送達(dá)回證。受送達(dá)人在送達(dá)回證上簽收的日期為送達(dá)日期。（4）郵寄送達(dá)，是指人民法院將所送達(dá)的文書(shū)通過(guò)郵局并用掛號(hào)信寄給受送達(dá)人的方式。實(shí)踐表明，法院采用郵寄送達(dá)通常是受送達(dá)人住地離法院路途較遠(yuǎn)，直接送達(dá)有困難時(shí)所采用的一種送達(dá)方式。郵寄送達(dá)，應(yīng)當(dāng)附有送達(dá)回證。掛號(hào)信回執(zhí)上注明的收件日期與送達(dá)回證上注明的收件日期不一致的，或者送達(dá)回證沒(méi)有寄回的，以?huà)焯?hào)信回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。（5）轉(zhuǎn)交送達(dá)，是指人民法院將訴訟文書(shū)送交受送達(dá)人所在單位代收，然后轉(zhuǎn)交給受送達(dá)人的送達(dá)方式。（6）代為轉(zhuǎn)交的機(jī)關(guān)、單位收到訴訟文書(shū)后，必須立即交受送達(dá)人簽收，并以其在送達(dá)回證上簽收的時(shí)間為送達(dá)日期。（7）電子送達(dá)，是指法院利用傳真、電子郵件、移動(dòng)通信等現(xiàn)代化電子手段進(jìn)行的送達(dá)。根據(jù)《民事訴訟法》第87條的規(guī)定，采用電子送達(dá)方式應(yīng)依照下列條件和程序進(jìn)行：一是必須經(jīng)受送達(dá)人同意，法院不得在未經(jīng)受送達(dá)人同意的情況下依照職權(quán)采用此送達(dá)方式送達(dá)。受送達(dá)人同意采用電子方式送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)在送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)中予以確認(rèn)。二是電子送達(dá)方式只適用于對(duì)判決書(shū)、裁定書(shū)、調(diào)解書(shū)以外的訴訟文書(shū)的送達(dá)。三是電子送達(dá)的具體手段包括傳真、電子郵件、移動(dòng)通信等及時(shí)收悉的能夠確認(rèn)受送達(dá)人可以收悉的方式。采用電子送達(dá)的，送達(dá)日期以傳真、電子郵件、移動(dòng)通信等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為準(zhǔn)?！督忉尅返?35條規(guī)定，到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期，為法院對(duì)應(yīng)系統(tǒng)顯示發(fā)送成功的日期，但受送達(dá)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期與法院對(duì)應(yīng)系統(tǒng)顯示發(fā)送成功的日期不一致的，以受送達(dá)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期為準(zhǔn)。（8）公告送達(dá)，是指法院在受送達(dá)人下落不明，或者以其他方式無(wú)法送達(dá)的情況下，發(fā)出公告，公告發(fā)出后經(jīng)過(guò)一定的時(shí)間即視為送達(dá)的方式。公告送達(dá)的前提條件是受送達(dá)人下落不明，或者受送達(dá)人有音訊，但行蹤不定，沒(méi)有通訊地址，無(wú)法聯(lián)系，采用其他方式均無(wú)法送達(dá)。以公告方式送達(dá)的，自公告之日起，經(jīng)過(guò)60日，有關(guān)訴訟文書(shū)或法律文書(shū)即視為送達(dá)。公告送達(dá)的，應(yīng)在案卷內(nèi)記明公告的原因和經(jīng)過(guò)。對(duì)公告送達(dá)方式有特殊要求的，應(yīng)按要求的方式進(jìn)行公告。對(duì)于政府采購(gòu)?fù)对V決定書(shū)的送達(dá)方式，財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)具體情況確定。

六、投訴人的法律責(zé)任

法律條文：

第三十七條 投訴人在全國(guó)范圍12個(gè)月內(nèi)三次以上投訴查無(wú)實(shí)據(jù)的，由財(cái)政部門(mén)列入不良行為記錄名單。

投訴人有下列行為之一的，屬于虛假、惡意投訴，由財(cái)政部門(mén)列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)：

（一）捏造事實(shí);

（二）提供虛假材料;

（三）以非法手段取得證明材料。證據(jù)來(lái)源的合法性存在明顯疑問(wèn)，投訴人無(wú)法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于投訴人法律責(zé)任的規(guī)定。

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，供應(yīng)商惡意投訴的情形屢見(jiàn)不鮮。如，有的供應(yīng)商只要自己沒(méi)有中標(biāo)、成交就要質(zhì)疑、投訴；有的供應(yīng)商因自己中標(biāo)時(shí)被其他供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴，因而在其他供應(yīng)商中標(biāo)時(shí)為了“報(bào)復(fù)”而進(jìn)行質(zhì)疑、投訴等。這種現(xiàn)象不僅妨礙了政府采購(gòu)活動(dòng)的正常進(jìn)行，影響了政府采購(gòu)效率，而且會(huì)增加行政監(jiān)管成本，虛耗財(cái)政部門(mén)有限的政府采購(gòu)監(jiān)管資源。更有甚者，有些供應(yīng)商通過(guò)捏造事實(shí)、偽造證明材料等惡意進(jìn)行投訴，嚴(yán)重?cái)_亂了政府采購(gòu)秩序，損害了社會(huì)誠(chéng)信。為此，本條對(duì)供應(yīng)商惡意投訴的行為予以規(guī)制。

（一）12個(gè)月內(nèi)3次投訴查無(wú)實(shí)據(jù)

本條第一款規(guī)定了供應(yīng)商12個(gè)月內(nèi)3次投訴查無(wú)實(shí)據(jù)的法律責(zé)任。即供應(yīng)商在全國(guó)范圍12個(gè)月內(nèi)三次以上投訴查無(wú)實(shí)據(jù)的，由財(cái)政部門(mén)列入不良行為記錄名單。供應(yīng)商構(gòu)成12個(gè)月內(nèi)3次投訴查無(wú)實(shí)據(jù)的行為通常需要具備以下條件：一是時(shí)間條件。供應(yīng)商投訴的時(shí)間是12個(gè)月內(nèi)，即超過(guò)12個(gè)月則不符合本行為的構(gòu)成要件。二是次數(shù)條件。必須在12個(gè)月內(nèi)投訴3次以上。根據(jù)辦法的有關(guān)規(guī)定，以上包括本數(shù)，即12個(gè)月內(nèi)投訴3次即達(dá)到本行為構(gòu)成的次數(shù)要件。三是事實(shí)要件。供應(yīng)商在12個(gè)月內(nèi)所進(jìn)行的3次以上的投訴都查無(wú)實(shí)據(jù)。即供應(yīng)商的投訴經(jīng)查證屬實(shí)的，則不構(gòu)成本行為。四是主觀(guān)要件。本行為不考慮供應(yīng)商主觀(guān)方面的過(guò)程，即不管供應(yīng)商是否具有故意或過(guò)失，只要其在12個(gè)月內(nèi)3次投訴查無(wú)實(shí)據(jù)即構(gòu)成本行為，類(lèi)似于刑法上客觀(guān)歸罪。對(duì)于供應(yīng)商12個(gè)月內(nèi)3次投訴查無(wú)實(shí)據(jù)的行為，本條明確財(cái)政部門(mén)列入不良行為記錄名單。

（二）惡意投訴的行為

供應(yīng)商捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取證的材料進(jìn)行投訴，破壞了政府采購(gòu)供應(yīng)商救濟(jì)制度，損害了政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，擾亂了正常的政府采購(gòu)秩序，故應(yīng)追究其法律責(zé)任。

1、捏造事實(shí)。“捏造事實(shí)”，是指無(wú)中生有編造，或者歪曲事實(shí)，其目的是詆毀、排擠中標(biāo)、成交供應(yīng)商，意圖使其投訴成立而使相關(guān)供應(yīng)商受到處罰，進(jìn)而謀取其中標(biāo)、成交。捏造事實(shí)具有明顯的主觀(guān)惡意，在性質(zhì)上屬于“誣告”，必須堅(jiān)決加以遏制。因此，《辦法》規(guī)定，投訴人捏造事實(shí)進(jìn)行投訴的，應(yīng)給予相應(yīng)行政處罰。

2、提供虛假材料?！疤峁┨摷俨牧稀?，是指?jìng)卧?、變?cè)煊嘘P(guān)材料，從而達(dá)到詆毀、排擠中標(biāo)、成交供應(yīng)商的目的。偽造即編造，捏造，以假亂真，利用不存在的事物來(lái)謀取利益。變?cè)?，是指用涂改、挖補(bǔ)等手段來(lái)改變證據(jù)資料的真實(shí)內(nèi)容、歪曲事實(shí)真相的行為。偽造與變?cè)斓母緟^(qū)別在于變?cè)煲哉鎸?shí)的依據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行加工和修改，而偽造則完全不存在真實(shí)的資料。

3、以非法手段取得證明材料。“非法手段取得證明材料”，是指采取欺騙、強(qiáng)迫、威脅、利誘等手段取得相關(guān)投訴所需的證明材料。合法性是證據(jù)材料的基本要求之一。證據(jù)的合法性，又稱(chēng)證據(jù)的法律性，具體是指審判人員、檢察人員、偵察人員和當(dāng)事人依照法律規(guī)定的程序，進(jìn)行收集、固定、保全和審查認(rèn)定證據(jù)，才具有合法性。通常，證據(jù)合法性包括三個(gè)方面的要求：一是證據(jù)主體合法。證據(jù)主體是指形成證據(jù)內(nèi)容的個(gè)人或單位，證據(jù)主體合法，是指形成證據(jù)的主體須符合法律的要求。主體不合法也將導(dǎo)致證據(jù)的不合法。對(duì)證據(jù)主體的法律要求，也是為保障證據(jù)的真實(shí)性。因此法律根據(jù)證據(jù)特點(diǎn)，對(duì)某些證據(jù)的證據(jù)主體規(guī)定了相應(yīng)的要求。二是證據(jù)形式合法。證據(jù)形式的合法性，是指作為證據(jù)不僅要求在內(nèi)容上是真實(shí)的，還要求形式上也符合法律規(guī)定。三是證據(jù)取得方式合法。當(dāng)事人收集的證據(jù)材料能否作為法院認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)，還要看該證據(jù)材料的取得方法是否符合法律的規(guī)定。法律規(guī)定證據(jù)取得方法必須合法，是為了保障他人的合法權(quán)利不至于因?yàn)樽C據(jù)的違法取得而受到侵害。在政府采購(gòu)實(shí)踐中，投訴人利用非法手段獲取證據(jù)進(jìn)行投訴的，在投訴案件中占有相當(dāng)比例。最常見(jiàn)的表現(xiàn)形式是，投訴人采用不正當(dāng)手段從采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或評(píng)審專(zhuān)家處獲取政府采購(gòu)活動(dòng)中依法應(yīng)當(dāng)保密的有關(guān)信息和資料，然后以此為依據(jù)進(jìn)行投訴。例如，投訴人通過(guò)非法手段從評(píng)審專(zhuān)家處獲取有關(guān)投標(biāo)文件評(píng)審和比較情況、中標(biāo)候選人推薦情況和評(píng)標(biāo)過(guò)程中的其他情況；通過(guò)情感聯(lián)絡(luò)、利益輸送等手段從采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)處得知其他供應(yīng)商投標(biāo)或響應(yīng)文件中所包含的重要信息甚至商業(yè)秘密；利用采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)當(dāng)保密的有關(guān)資料保存不善，投訴人明知屬于保密信息，依然進(jìn)行了瀏覽、抄錄、復(fù)制甚至竊取等。

投訴人惡意投訴的行為違反了 《政府采購(gòu)法》的禁止性規(guī)定，不僅侵害了他人合法權(quán)益，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，還嚴(yán)重破壞了正常政府采購(gòu)秩序。為了有效遏制惡意投訴，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十三條明確規(guī)定：“供應(yīng)商捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，由財(cái)政部門(mén)列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)?！睘榇?，本條進(jìn)一步重申了惡意投訴的法律責(zé)任，即對(duì)捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的供應(yīng)商列入不良行為記錄名單，并根據(jù)具體情況給予其禁止1至3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰?！?/p>