績效預算改革：動因、進程與挑戰(zhàn)
——以浙江省為例

●蘇 舟 陳小華

一、引言

自2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效考核體系”的要求以來，我國的績效預算改革已經(jīng)歷經(jīng)十多年的發(fā)展歷程，并逐漸成為推進財政預算改革的重要路徑之一。黨的十九大提出，要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。預算績效改革，本質(zhì)上就是通過一系列有效的政府行為，對財政預算實施制度約束、提高財政支出效率，以全面績效管理的方式降低政府提供公共產(chǎn)品的成本。在十多年的改革中，財政部從2003年開始，就制定績效評價考評辦法，并逐步推進績效預算改革試點工作，直至2012年頒布了《績效預算管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，明確提出我國績效預算改革的總體目標與主要任務。各地方政府均以績效評價為突破口，開展績效預算改革。浙江、河北、廣東、江蘇、上海等省市都較早建立了以財政支出績效評價為核心的績效評價體系，績效評價拓展到一般預算支出中的項目支出以及部門支出，并成立了相應的專職機構(gòu)負責績效評價。

浙江省績效預算最早始于2000年，省級政府對省農(nóng)業(yè)廳、科技廳和教育廳部門預算開展試編工作。歷經(jīng)十多年的改革，浙江省于2012年初步建立了“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，項目完成有評價，評價結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理模式，成效顯著。2014年在財政部中央部門和省級財政部門績效預算管理工作考核評估中，浙江省考核位列第一。到2016年，浙江省實現(xiàn)了績效預算管理在省級政府部門的全覆蓋。

二、浙江省績效預算改革動力機制

（一）財政收支的矛盾

分稅制改革以后，以控制為導向的財政支出方式已無法滿足不斷增長的財政需求。特別是隨著政府職能的擴張，一般性公共服務需求的增加，現(xiàn)有財稅制度下的地方財政已經(jīng)無法支撐各部門日益增長的剛性支出需求。2004年，浙江省地方財政一般預算收入完成805.95億元，比2003年決算數(shù)706.56億元增長99.39億元，增幅為14.1%；浙江省地方財政一般預算支出完成1062.94億元，為年度預算991.00億元的107.3%，比2003年決算數(shù)896.77億元增長166.17億元，增幅為18.5%。由此可見，浙江省的財政收入增速雖然很快，但財政支出增速顯然更快。此外，浙江省作為民營經(jīng)濟大省，財政收入增量與民營經(jīng)濟的形勢密切相關(guān)，經(jīng)濟的周期性波動可能會對政府財政收入造成一定影響。毫無疑問，績效預算改革能緩解財政收支壓力，有效減少政府支出。

（二）政府的支持

有學者指出,預算改革一定具備政治屬性,假使政治過程沒有被影響,預算過程就不可能會發(fā)生重大改變。像這種類型的改革，首先一定會涉及黨委、政府、人大權(quán)力關(guān)系的調(diào)整,以及政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。其次，績效預算改革涉及對有限資源的監(jiān)管與再分配，特別是在當前“零碎化的威權(quán)體制”、零碎化的非正式預算制度以及落后的正式預算制度等預算環(huán)境背景下，部門的非同質(zhì)化會使各職能部門在對待績效預算改革過程中表現(xiàn)出不同的行為態(tài)度。因此，政府部門主要領(lǐng)導的支持對推動績效預算改革起至關(guān)重要作用。浙江省正是由于政府主要領(lǐng)導的強力推動，才使得績效預算改革的步調(diào)沒有停滯，浙江省每次績效預算改革的前進，都離不開政治家的鼎力支持。

（三）官員錦標賽式的競爭

從財政角度看，財政收入是一個地方政府官員競爭的可衡量的客觀標準。有效控制財政支出，增加財政收入，不僅能使更多資源分配到其他治理領(lǐng)域，而且能增加官員在“錦標賽”中勝出的概率。從改革創(chuàng)新角度看，績效改革作為一項制度改革，不僅能增強執(zhí)政的合法性，并且有意識地創(chuàng)新能使下級官員引起上級關(guān)注，贏得競爭。

（四）績效預算制度的建構(gòu)

Schick（2007）總結(jié)了上世紀60年代美國績效預算改革遭遇的困境，他指出，制度的建構(gòu)要先于資金權(quán)力的管理，如果下放資金權(quán)力后再進行預算制度建構(gòu)，制度建構(gòu)的難度就會大大增加，并且改革的效果與力度都會受到影響 。自2005年起，浙江省績效評價處根據(jù)國家預算法及財政部相關(guān)的法律法規(guī)框架，起草并以浙江省政府辦公廳的名義下發(fā)了 《浙江省財政支出績效評價辦法 （試行）》、《浙江省財政支出績效評價指標體系》等績效類制度。從2006年開始，政府也有意識地在民生項目上引入第三方評價，一方面有效降低評價成本，另一方面提高項目評價的可信度與準確度。時至今日，在績效預算領(lǐng)域，浙江省逐漸形成了法律法規(guī)、績效類制度、特定專項類制度三個層次的制度框架，以適應績效預算改革的深入推進。

（五）績效文化的形成

Schick（2007）認為，績效文化是績效預算成功的關(guān)鍵因素，是績效文化決定了績效預算成功與否，而非是績效預算帶來成功的績效管理 。預算改革推行成功與否，很大程度上取決于相關(guān)執(zhí)行者是否具有相應的績效文化，在理念上是否認同并接受績效預算帶來的新的“游戲規(guī)則”。因此，只有當政府部門認同了績效預算理念，并在部門內(nèi)形成相應的績效組織文化，績效預算改革才能真正地從空中落到實處。否則，績效預算改革不僅不能帶來公共支出效率的提升，反而像多數(shù)發(fā)展中國家一樣，在公共項目上造成數(shù)倍財政金額的浪費。浙江省商業(yè)文化濃郁，民營經(jīng)濟發(fā)達，這種以產(chǎn)出結(jié)果為導向的財政改革順應了經(jīng)濟社會發(fā)展需要，與浙江省的商業(yè)文化不謀而合。這也使得浙江地方官員在觀念上對績效預算改革的認同普遍較高，具備一定的理念基礎(chǔ)。因此，早在2000年，浙江省便開始了對省農(nóng)業(yè)廳、科技廳和教育廳部門預算的試編工作。而自2003年呂祖善省提出建立有效的績效評價后，浙江省設(shè)立了績效評價處，專門負責制度起草、培訓、宣傳、績效預算評價等工作，績效組織文化逐漸深入各職能部門。

二、浙江省績效預算發(fā)展歷程

（一）起步階段（2003-2005年）

2003年黨的十六屆三中全會通過了 《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出“要推進財政管理體制改革，健全公共財政體制。”這是中央第一次在正式文件中提及績效評價。2004年5月，在中央文件精神的指示下，時任省長在省級財政專項資金管理工作座談會上明確指出：“從2004年下半年開始，省財政廳必須要對省級財政專項資金進行財政績效評價。專項資金不能白給，一定要和產(chǎn)出一起掛鉤，拿出與產(chǎn)出相對等的效益。”2005年，在省政府指導下，浙江省財政廳下發(fā)《關(guān)于認真做好財政支出績效評價工作的通知》，組建了績效評價處，由績效評價處專門負責制度起草、培訓、宣傳、績效預算評價等工作。當年，績效評價處制定了《浙江省財政支出績效評價辦法(試行)》，統(tǒng)一規(guī)范了全省績效評價制度，使績效評價有章可循。

（二）制度探索階段（2006-2009年）

從2006年開始，浙江省績效預算改革進入制度建設(shè)階段。首先針對省廳和財政系統(tǒng)部門，浙江省辦公廳下發(fā)了 《關(guān)于加強財政支出績效評價結(jié)果應用的意見》、《浙江省財政支出績效評價實施辦法》。文件著重從結(jié)果反饋、信息報告、結(jié)果應用三個層面，分別制定了結(jié)果的反饋機制,評價信息的報告機制與部門預算的激勵機制。從2006年開始，短短四年，全省各地出臺了343項各類績效管理制度，全省績效管理的制度框架初步搭建完成。其次引入第三方評價機制，在制度層面上，浙江省辦公廳制定了《浙江省中介機構(gòu)參與績效評價工作暫行辦法》、《浙江省財政支出績效評價專家管理暫行辦法》。在操作層面上，浙江省于2006年便著手建立省級績效評價專家?guī)?、全省參與績效評價中介機構(gòu)庫、績效評價指標庫。僅四年時間，該數(shù)據(jù)庫就涵括了346家中介機構(gòu)、1200多位專家學者、15類48款共185個項目評價指標體系。

（三）轉(zhuǎn)型階段（2010-2011年）

2010年是浙江績效預算改革轉(zhuǎn)型的一年，績效預算改革從績效評價逐漸轉(zhuǎn)向全過程的績效管理。2010年時任浙江省副省長的陳敏爾在全省財稅工作會議上指出：“績效管理是財稅工作的重點，從預算管理到跟蹤評估循序漸進，并根據(jù)績效預算管理來反思支出結(jié)構(gòu)，所有的專項資金都要根據(jù)績效預算管理的結(jié)果進行調(diào)整優(yōu)化?！敝v話反映出了政府進一步實行績效預算改革的決心，并把績效預算改革從績效評價轉(zhuǎn)到全過程管理。

在政府職能安排上，浙江省績效評價處進行職能調(diào)整，更名為“績效管理處”。更名意味著績效評價職能得到強化，管理范圍擴大。2011年底，全省市、縣一級部門全部設(shè)立了績效預算管理部門。浙江省政府則于2011年7月底成立了由省委組織部、發(fā)改委、監(jiān)察廳、財政廳、編委辦、人力社保廳、法制辦、審計廳、統(tǒng)計局九個部門組成的績效預算管理工作聯(lián)席會議制度，協(xié)助省政府實行績效預算。在制度安排上，浙江省財政廳下發(fā)《省級部門預算績效管理工作考核辦法(試行)》，其預算績效管理工作考核主要包括績效目標、指標體系、績效自評、實際績效、明確職能、制度培訓、結(jié)果應用、資料報送等九方面內(nèi)容，并要求從2011年起省級各部門開始實行。到2011年底，浙江省已經(jīng)對13569個項目實施了績效評價，覆蓋資金達2226億元。財政部門為進一步推進績效預算改革，每年委托中介機構(gòu)對1-2個省重點評價項目實施績效預算評價。

（四）深化改革階段（2012年至今）

2011年，財政部印發(fā)《財政部關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》，明確提出要逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的預算績效管理機制。過去浙江省績效預算全過程績效管理改革思路大體上與財政部文件指示精神符合。經(jīng)過七年多的探索和實踐，浙江省預算績效管理工作已走在全國前列，具備全面推進該項工作的條件和基礎(chǔ)。在時任浙江省長夏寶龍的支持下，浙江省績效改革進入快車道。2012年，浙江省人民政府下發(fā) 《浙江省人民政府關(guān)于全面推進預算績效管理的意見》，目標是建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有應用”的預算績效管理運行機制。

技術(shù)層面上，浙江省財政廳開發(fā)預算績效管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建事前、事中、事后全過程的預算績效管理系統(tǒng)。制度層面上，重點圍繞預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督制定相關(guān)考核文件，部署工作。2012年，部門項目績效自評制度在省級部門實現(xiàn)全覆蓋。財政部門專門針對績效目標管理展開流程規(guī)范工作。財政部門要求300萬元以上的部門項目，省級各部門需開展項目績效自評；300萬元以下的部門項目，需要選擇至少一個項目開展項目績效自評。2012年，浙江111個省級部門的220個項目開展了項目績效自評，實現(xiàn)了項目績效自評省級部門的全覆蓋。與此同時，浙江省績效管理處通過印發(fā)案例與指導規(guī)范，指導省級各部門有序開展績效目標審核工作。省級部門所有項目支出都必須要編報細化的績效目標，并通過“二上二下”的績效目標審核程序制度，由主管部門、財政部門、審核部門三者共同設(shè)立績效預算目標。此舉打破了財政部門與主管部門分別設(shè)立績效目標的局面，使得績效目標管趨于科學化、細致化。同年，省績效管理處對人大審查商務廳與文化廳實施的六個部門項目的績效目標展開重點審核。到了2014年，浙江省政府出臺《浙江省預算績效管理辦法》，將績效預算管理納進部門的年度考核體系，強化績效預算對部門的約束。直至2015年，財政廳規(guī)范省級績效目標填報框架，要求所有部門必須根據(jù)績效目標框架申報預算，績效目標管理所涉及財政資金達760.65億元。

三、浙江省績效預算改革實施成效

（一）財政預算更加透明

績效預算改革首先增加了財政的透明度。在過去，政府錢是怎么花掉的，錢的去處在哪里，花的效果如何，群眾都無從可知。浙江省績效預算改革為預算公開創(chuàng)造了條件。政府網(wǎng)站設(shè)立績效預算管理專欄，定期上傳政策文件，向社會公開發(fā)布評價結(jié)果。政府以白皮書的形式出版刊物，將公共支出政策績效評價內(nèi)容與結(jié)果告知于大眾，并由第三方機構(gòu)公開省政府委托的重點項目（政策）的績效評價結(jié)果。眾多措施使得財政預算更加透明化。

（二）財政支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化

財政支出效率低下表現(xiàn)在兩個方面：一是政府行政部門重支出不重成本，二是財政支出效率低下。全過程績效管理使得財政的使用與管理更加規(guī)范化，省級政府根據(jù)審核的績效目標，對項目支出實行績效預算管理，并逐步從項目評價轉(zhuǎn)到政策評價，對于評價結(jié)果實行完善、調(diào)整、取消三種應用策略，績效評價較好的項目政策給予建議，予以完善；績效評價一般的項目政策給予建議，予以調(diào)整；績效評價結(jié)果較差的項目政策給予取消，但保留項目資金，另做新項目使用。例如浙江省海洋經(jīng)濟與漁業(yè)新興產(chǎn)業(yè)政策（2012-2014年度）經(jīng)評價后，予以取消。2014年，浙江省財政廳對423個各類省級財政項目共80.48億元金額進行績效審查，凈核減資金9.51億元。全過程績效管理規(guī)范了財政的原則，提高資金分配效率，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

（三）第三方參與決策更加科學

2006年起，浙江便制定《浙江省財政支出績效評價專家管理暫行辦法》、《浙江省中介機構(gòu)參與績效評價工作暫行辦法》，建立省級績效評價專家?guī)臁⑷⑴c績效評價中介機構(gòu)庫、績效評價指標庫。通過第三方評價機構(gòu)：社會中介機構(gòu)、大專院校、科研院所和咨詢機構(gòu)等進行提案，而第三方的充分參與使得預算管理更趨向于科學化、專業(yè)化。例如2014年，省政府委托浙江大學公共政策研究院，對水稻生產(chǎn)相關(guān)的17類專項和補貼、間接的專項資金進行科學調(diào)研評估。第三方機構(gòu)從公平、可持續(xù)性、效率、效果多個維度對該涉農(nóng)政策進行評估分析，并提出相關(guān)修改意見?？梢哉f，第三方參與績效評價有利于實現(xiàn)財政決策的民主化與科學化。

（四）部門績效文化提升

在績效預算在實施過程中，各支出部門過去傳統(tǒng)預算體制下的觀念得以逐漸轉(zhuǎn)變。過去財政部門的任務僅僅是將自己的錢下發(fā)給各支出部門。但是現(xiàn)在，全過程績效管理要求財政部門對支出進行審查、追蹤、監(jiān)督與回饋。支出部門必須要報告錢是怎么花的，成效如何。經(jīng)過十多年的績效預算改革，特別是2010年以后實現(xiàn)的全過程績效預算管理，各部門開始建立財政責任意識與績效概念?？冃Ч芾淼呐嘤枙龆?，教育廳，文化廳等部門積極響應政府的文件指示，出臺本系統(tǒng)的指標體系，展開績效評價，浙江省各部門逐步樹立了績效預算觀念，績效文化逐漸融入到部門組織文化中，這在文化觀念層面上扭轉(zhuǎn)了支出部門亂花錢，盲目支出，無效支出等行為的發(fā)生。在財政部通報的2014年度中央部門和省級財政部門績效預算管理工作的考核結(jié)果中，浙江省位列考核優(yōu)秀檔次的第一位。

四、浙江省績效預算面臨的挑戰(zhàn)

（一）測量技術(shù)的挑戰(zhàn)

浙江省目前實行的全過程績效管理在技術(shù)上，仍存在一定制約。首先在事前評估上，全過程績效預算績效測量本身需要耗費大量的工作量，制定的績效指標，其社會與經(jīng)濟效益不好量化判斷，如何科學地設(shè)置績效指標成為一大技術(shù)性難題。其次在事中的評價過程中，執(zhí)行跟蹤存在一定難度，這也是浙江省在實施全過程績效預算管理中，較為薄弱的環(huán)節(jié)。對一個項目進行跟蹤，需要耗費一定的人力、財力、物力，如果投入過多的成本進行跟蹤，這些跟蹤成本將附加在項目成本上，有可能得不償失。另外，為應對上級的監(jiān)督與考核，一些下級官員往往會集中大量資源，應對考核與檢查。這不僅大大增加下級官員的工作負擔，并且造成了資源的不合理配置，浪費社會資源，引發(fā)運動式治理弊端。而一旦跟蹤執(zhí)行失敗，將會影響財政部門的公信力以及評價的公正與客觀性。最后是在事后的績效評估上，結(jié)果應用仍舊是一大難點，如何評估和測量該項目政策產(chǎn)生的社會效益和長遠的經(jīng)濟效益？目前的結(jié)果應用僅僅停留在反饋整改，政策參考層面上，還未能與下年度部門預算的資金分配產(chǎn)生實質(zhì)性的結(jié)合。

（二）預算制度的挑戰(zhàn)

績效管理的規(guī)則是前提，即法律制度。但浙江省的實踐表明，績效預算改革往往都是由處于權(quán)力核心的官員發(fā)起推進的。假使沒有政治家的支持，績效預算就有可能流于形式。這種領(lǐng)導依賴式的推進模式帶來的反思是：如何依靠預算制度，持續(xù)穩(wěn)步地推進績效預算改革？新預算法的出臺，明確了績效預算管理的地位，但頂層設(shè)計者仍然需要出臺具體可操作的法律與激勵獎懲制度，把績效預算改革落實到實處。對于浙江省而言，如何更大力度地發(fā)揮省政府績效管理工作聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)預算部門與支出部門的有機聯(lián)動，是進一步深入績效預算改革的關(guān)鍵。

（三）預算權(quán)力結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)

績效預算改革，本質(zhì)上就是預算權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生重構(gòu)。中國預算制度改革的困境在于制度更新的推動力無法撼動原有的政治權(quán)力格局。牛美麗（2012）認為，預算權(quán)力結(jié)構(gòu)主要有三個方面，一是財政部門與支出部門之間權(quán)力結(jié)構(gòu)，二是對政府領(lǐng)導預算權(quán)的規(guī)范，三是人大的監(jiān)督預算權(quán)。目前浙江省實行績效預算管理的項目往往遠離權(quán)力核心，更多的偏向于民生工程。而在績效預算管理的改革中，勢必要進一步觸及各政府部門的利益。面對的問題將是更加難以量化的評價與各部門權(quán)力之間的協(xié)調(diào)。另外，有可能遇到的問題是，績效評估不是特別理想的項目可能是某位省領(lǐng)導親自做出過批示的，是重點宣傳的形象建設(shè)工程。這樣的情況之下，績效評估就很難公正地維系下去。其次，浙江省在進行績效預算管理的過程中，人大在預算監(jiān)督的過程中起到的作用非常有限，仍舊是以政府的內(nèi)部控制為主導。帶來的結(jié)果可能就是無法繼續(xù)深化績效預算改革，行政權(quán)力難以觸動。

（四）組織績效文化的挑戰(zhàn)

績效預算改革之所以在西方取得較大成功，重要原因之一在于西方的績效文化是天然地內(nèi)嵌于組織結(jié)構(gòu)中。這種績效文化的形成，需要有一定的市場環(huán)境與時間的適應性。而實踐也證實，多數(shù)發(fā)展中國家在引入績效預算的過程中，出現(xiàn)了“績效預算悖論”，即實施績效預算的項目花費了更多的財政預算，改革結(jié)果不僅沒有提升公眾滿意度，反而降低了公眾滿意度。此問題的背后，很大的原因在于這些國家的預算改革存在對傳統(tǒng)預算的執(zhí)行模式與思維模式的路徑依賴，組織績效文化尚未形成，預算部門與支出部門嚴重脫節(jié)。浙江省績效預算文化的培育，關(guān)鍵在于如何在各部門中實施常規(guī)化的績效培訓，從文化層面上建構(gòu)預算績效的制度合法性。

五、總結(jié)

Wildavsky（2006）指出，公共預算是一種政治妥協(xié)的產(chǎn)物，不同的部門群體透過預算表達出不同的利益訴求，他們的決策不可能具有一致性。績效預算，無論如何，我們都不能避開它固有的政治屬性。面對復雜的權(quán)力與政治關(guān)系，黨的十九大提出了要建立有約束有力的預算制度。這也表明，以預算制度來持續(xù)穩(wěn)步地推進績效預算改革是下一步深化改革的方向。因此，我們就需要對現(xiàn)有的預算權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，厘清黨委、人大、政府與社會公眾的實質(zhì)關(guān)系。從國家層面看，浙江的績效預算改革基本上符合中國的預績效算漸進式的改革路徑，相較于 OECD國家的改革路徑，我們的績效預算改革是建立在預算環(huán)境缺乏基礎(chǔ)上，其中的權(quán)力關(guān)系要更為復雜。但這并不能成為中國暫緩績效預算的借口。浙江省的績效預算改革也為中國地方政府績效預算改革帶來了一定的改革經(jīng)驗，但如何在新時代下進一步深化績效預算改革，完善指標評價體系數(shù)據(jù)庫，簡化績效預算管理過程中的操作性問題，還有很多值得探討的地方?！?/p>

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