論“以人民為中心”思想下的城市治理——以上海為例

王 振

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論“以人民為中心”思想下的城市治理——以上海為例

王 振

（中共上海市寶山區(qū)委黨校 調(diào)研室，上海 201901）

“以人民為中心”思想，契合了馬克思主義的治理觀，正確地回答了治理“為什么人”的問題，代表著城市治理的基本原則和方向。上海在推進(jìn)城市治理進(jìn)程中深入踐行“以人民為中心”的治理思想，堅(jiān)持以人民利益為中心、以人民作用為中心、以人民滿意為中心，不斷夯實(shí)人民至上的治理根基，逐漸走出了一條符合上海城市特色和規(guī)律的治理新路子。

以人民為中心；城市治理；人民至上；上海特色

黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，就是要堅(jiān)持以人民為中心?！耙匀嗣駷橹行摹彼枷耄侵袊伯a(chǎn)黨人對馬克思主義治理觀的進(jìn)一步深化，彰顯了人民至上的價(jià)值追求，呼應(yīng)了以人為本的發(fā)展理念。上海在城市治理實(shí)踐中深入踐行“以人民為中心”的治理思想，著力夯實(shí)人民至上的治理根基，著力補(bǔ)足創(chuàng)新不足的治理短板，著力釋放體制機(jī)制的制度活力，開創(chuàng)了具有上海特色的城市治理新局面。

一、“以人民為中心”思想契合并深化了馬克思主義的治理觀，是科學(xué)的治理理念

馬克思也關(guān)注社會治理，人的問題是馬克思治理理論的核心問題。在以往任何階級社會里，治理成為單向度的自上而下的指令性活動。治理的控制權(quán)掌握在國家手中，政府成為國家唯一的權(quán)力中心，他們運(yùn)用強(qiáng)制性手段以及國家機(jī)器迫使人們遵守他們制定的一系列法律和規(guī)則。勞動人民則是被統(tǒng)治對象，始終處于被壓迫、被統(tǒng)治的地位，他們只能在政府設(shè)定的既有框架內(nèi)活動，治理成為少數(shù)統(tǒng)治階級“精英”的政治游戲。

因此，在馬克思看來，推進(jìn)治理，一方面，最終落腳點(diǎn)應(yīng)該是人的解放。資本主義社會里，人處于異化狀態(tài)，“人的本質(zhì)不具有真正的現(xiàn)實(shí)性”，推進(jìn)治理，最終應(yīng)該是人的解放，使每個(gè)人都能過上“隨自己的興趣今天干這事，明天干那事，上午打獵，下午捕魚，傍晚從事畜牧，晚飯后從事批判”[1]的自由自覺、全面發(fā)展的幸福生活。另一方面，人的解放還得靠無產(chǎn)階級自己來完成。因?yàn)檫^去社會的一切治理活動以及一切運(yùn)動都不能代表社會絕大多數(shù)人的利益，只有“無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動”。[2]無產(chǎn)階級克服了自私狹隘的階級性，克服了那種取得統(tǒng)治地位后就轉(zhuǎn)而謀求私利的局限性。無產(chǎn)階級的歷史地位和作用，意味著無產(chǎn)階級只有解放全人類最終才能解放自己。這就決定了只有無產(chǎn)階級才有打破舊治理秩序，建立新治理格局的決心和勇氣，治理必須依靠無產(chǎn)階級，治理的主體必須是無產(chǎn)階級，社會的善治必須靠無產(chǎn)階級來推動。在新的治理格局下，治理的主動權(quán)掌握在無產(chǎn)階級手中，治理是為了人民的利益，治理是全民共同參與。

不難發(fā)現(xiàn)，馬克思關(guān)注的治理話題始終繞不開以下議題：一是創(chuàng)新治理體制機(jī)制能為廣大人民群眾帶來什么。二是創(chuàng)新治理體制機(jī)制的最大受益群體是不是人民。三是治理依不依靠人民群眾來完成。也正是由于馬克思的理論始終是從現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，所以才有了對馬克思“如果僅從哲學(xué)家的角度看待馬克思，他有著嚴(yán)重的缺點(diǎn)——過于關(guān)注實(shí)際和現(xiàn)實(shí)問題。馬克思的眼界局限于我們這個(gè)星球，在這個(gè)星球范圍內(nèi)，又局限于人類”[3]的誤解。事實(shí)上，馬克思全部理論和實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)是現(xiàn)實(shí)中的人，歸結(jié)到一點(diǎn)也就是希望能建立一個(gè)善治的社會，在社會善治的環(huán)境里，最終實(shí)現(xiàn)人的解放、自由和全面發(fā)展。馬克思把人和人的發(fā)展置于前所未有的崇高地位，呼應(yīng)了當(dāng)前城市治理的理論和實(shí)踐，這也是馬克思治理觀成為科學(xué)、具有強(qiáng)大生命力根本之所在。

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我們黨在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，創(chuàng)造性地把馬克思主義基本原理與中國具體實(shí)際相結(jié)合，不失時(shí)機(jī)提出了“以人民為中心”的治國理政新思想、新理念，積極推進(jìn)“以人民為中心”思想在治理領(lǐng)域的運(yùn)用和實(shí)踐，這既是對馬克思主義唯物史觀的繼承和發(fā)展，也是對人民群眾在推進(jìn)社會治理進(jìn)程中作用發(fā)揮的支持與肯定，彰顯了人民至上的人民主體地位；既是對馬克思主義治理觀的深化和創(chuàng)新，也為治理的推進(jìn)設(shè)計(jì)了基本原則和方向。上海堅(jiān)持“以人民為中心”的治理理念，契合和深化了馬克思實(shí)現(xiàn)“人的自由全面發(fā)展”的治理觀，也是“以人民為中心”思想在上海城市治理進(jìn)程中的深刻體現(xiàn)和具體運(yùn)用。

二、上海特色的城市治理：堅(jiān)持“以人民為中心”的治理思想

“以人民為中心”思想作為馬克思主義治理觀的核心要義，是我們黨治國理政的重要?jiǎng)?chuàng)新性理論成果，代表著城市治理的基本方向。上海在探索城市治理的過程中，堅(jiān)持“以人民為中心”的治理思想，以人民利益為中心，一切為了人民；以人民作用為中心，一切依靠人民；以人民滿意為中心，成果人民共享，用實(shí)踐回答了城市治理“為什么人”的問題，走出了具有上海特色的城市治理之路。

“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”。[4]上海積極貫徹習(xí)近平總書記2014年參加全國“兩會”上海代表團(tuán)審議時(shí)所強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序”的思想，[5]創(chuàng)新社會治理理論和實(shí)踐，2014年“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”一號課題應(yīng)運(yùn)而生，以一號課題為抓手，探索治理難題破解新路徑，2015、2016、2017年連續(xù)三年將這項(xiàng)工作列為市委重點(diǎn)推進(jìn)和督查工作，每年召開工作推進(jìn)會，通過頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)抓推進(jìn)抓落實(shí)。2017年更是發(fā)布上海第一個(gè)社會治理五年專項(xiàng)規(guī)劃《上海市社會治理“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），改進(jìn)社會治理方式，努力走出了一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路，為人民營造一個(gè)有溫度的城市。

（一）上海城市治理特色：以人民利益為中心，一切為了人民

十九大強(qiáng)調(diào)，為什么人的問題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，就要不斷提高保障和改善民生水平。而保障和改善民生首先要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，心中有人民，做事為人民，才能真正使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

“民有所呼，我有所應(yīng)”。社區(qū)是城市的動脈，社區(qū)治理是城市治理在基層的延伸，是城市治理成效顯著與否的晴雨表。城市治理首要任務(wù)就是做好社區(qū)治理。社區(qū)治理好，群眾滿意高，城市才能治理好。上海牢牢抓住這一條，站在城市發(fā)展的全局高度推動社區(qū)治理，從整體著手，在小處布局，釋放基層自治的制度活力。當(dāng)前，上海在大力推動城市治理的進(jìn)程中，以為居民營造一個(gè)更加幸福、安全、舒適、有溫度的城市為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)提高居民的生活水平，改善居民的生活條件，增強(qiáng)居民對城市的歸屬感、認(rèn)同感。特別突出基層的基礎(chǔ)作用。社會治理重心轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)和社區(qū)，完善社區(qū)共治自治機(jī)制，夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)作用。完善區(qū)、街鎮(zhèn)、村居三級區(qū)域化黨建組織體系，健全社區(qū)黨委運(yùn)行機(jī)制，做實(shí)社區(qū)黨建服務(wù)中心，發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和資源整合作用。推動駐區(qū)單位、“兩新”組織、社區(qū)群眾等各類力量共同參與，加強(qiáng)相互間的協(xié)同聯(lián)動。理順條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)條塊對接，形成工作合力，為人民至上的城市治理土壤夯實(shí)根基。作為社區(qū)治理的創(chuàng)新性服務(wù)平臺，上海寶山“社區(qū)通”2017年開通以來，始終堅(jiān)持以基層治理需求為導(dǎo)向，設(shè)立社區(qū)公告、黨建園地、辦事指南、議事廳、左鄰右舍、警民直通車、家庭醫(yī)生、物業(yè)之窗、業(yè)委連線、公共法律服務(wù)、鄰里交流、社區(qū)服務(wù)等板塊，同時(shí)，針對農(nóng)村特點(diǎn)專門開設(shè)“村務(wù)公開”“鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)音”板塊。人民群眾的需求、問題第一時(shí)間在這里提出，第一時(shí)間得到回應(yīng)、處置，真正讓全區(qū)的工作資源、工作系統(tǒng)面向基層、面向一線、面向群眾，已然成為寶山信息速遞的窗口、思想教育的陣地、為民服務(wù)的平臺。從社區(qū)等細(xì)微處著手，解決基層群眾的訴求，破解基層社區(qū)中的難題，化解基層社區(qū)中的矛盾，推動社區(qū)治理水平不斷提高，與此同時(shí)，以基層社區(qū)和諧、宜居、綠色、安全的治理局面帶動并輻射城市其他方面的治理，以小帶大，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市的善治局面。這也是當(dāng)前推進(jìn)社會治理“四化”的應(yīng)有理念和格局。

幾年來，通過找準(zhǔn)基層社區(qū)存在的共性問題，從體制機(jī)制改革入手激發(fā)基層活力；通過堅(jiān)持問題導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)社會治理、城市管理中的短板痼疾，持續(xù)做好補(bǔ)短板工作；通過利用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化手段，不斷提高基層服務(wù)效率與城市管理效能；通過運(yùn)用法治思維，在全社會樹立規(guī)則意識，提高城市文明水平。[6]上海在城市治理精細(xì)化進(jìn)程中取得了很大成效，人民群眾切切實(shí)實(shí)地感受到了創(chuàng)新城市治理帶來的益處。

（二）上海城市治理特色：以人民作用為中心，一切依靠人民

以往的治理方式和理念，都是站在政府的角度，以有利于管理為目的，所謂的治理也就是政府對人民的統(tǒng)治和管理，是單向度的，治理更多的是在行政領(lǐng)域內(nèi)單獨(dú)完成，缺乏人民監(jiān)督，缺乏人民參與，缺乏有效互動，治理成為管理，成為政府單向度的自上而下的派發(fā)行為，人民群眾的價(jià)值和能動性自然也就不會得到重視和運(yùn)用。

創(chuàng)新城市治理理念，就需要根本克服以上治理弊端，跳出政府單獨(dú)控制的局面，更多融入社會和市民元素，鼓勵(lì)社會組織和個(gè)人參與進(jìn)去，從政府單方面支配到社會多元互動轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動人民的積極性、能動性、創(chuàng)造性。從中央到地方的各級政府、各個(gè)企業(yè)、各個(gè)社會組織，甚至是每個(gè)人，實(shí)際上都是城市治理的一份子，尤其是當(dāng)今處于大數(shù)據(jù)時(shí)代，城市治理越來越多借助信息技術(shù)，大數(shù)據(jù)也越來越多地融入到治理和決策當(dāng)中?！按髷?shù)據(jù)時(shí)代本身就是共享、共創(chuàng)、共贏的時(shí)代。單純依靠政府管理和保護(hù)數(shù)據(jù)的做法，會使政府在面對大規(guī)模且復(fù)雜的數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)?！盵7]基于此，新時(shí)代城市治理更需主動擁抱互聯(lián)網(wǎng)，把大數(shù)據(jù)運(yùn)用到治理的實(shí)踐當(dāng)中，發(fā)揮市民在治理中的聰明才智和創(chuàng)造性。

當(dāng)然，市民有效參與治理之中，在治理議題上發(fā)揮正向作用，治理決策的正確制定，大數(shù)據(jù)在治理中的科學(xué)運(yùn)用等等，這些最終還是需要相關(guān)人才來實(shí)現(xiàn)。所以，《規(guī)劃》提出要加強(qiáng)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)，完善社會治理人才保障。社會治理的核心是人，《規(guī)劃》重點(diǎn)列出了三類人才隊(duì)伍的建設(shè)，首先是社會組織人才，實(shí)施以“百名社會組織帶頭人”激勵(lì)計(jì)劃、“千名社會組織專門人才”成長項(xiàng)目、“萬名社會組織人才”能力培訓(xùn)活動為主要內(nèi)容的“社會組織重點(diǎn)人才”培育工程。其次是社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)工作者隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。再次是社區(qū)活動團(tuán)隊(duì)骨干隊(duì)伍建設(shè)，加大對突出貢獻(xiàn)團(tuán)隊(duì)骨干的激勵(lì)、表彰和支持保障。[8]同時(shí)，強(qiáng)調(diào)在多個(gè)層次培育“共治”與“自治”，以解決社區(qū)公共性不足問題。比如，進(jìn)一步激活居民區(qū)的自治活力，實(shí)現(xiàn)管理重心進(jìn)一步下移；通過區(qū)域化黨建推動社區(qū)共治發(fā)展；開始探索自下而上公共議題的清單、公共問題生成的機(jī)制。此外，調(diào)整分權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升居委會的治理能力，加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。最后，進(jìn)一步鼓勵(lì)公益性社會組織和專業(yè)力量融入社區(qū)公共服務(wù)體系，開始在區(qū)級層次探索公共服務(wù)外包市場的建設(shè)，不斷完善三會制度，建立多種形式的基層協(xié)商機(jī)制，提高居民的自制能力。

“完善互聯(lián)網(wǎng)治理格局，營造健康清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”是上海十三五期間社會治理的一大任務(wù)，也是上海寶山“社區(qū)通”平臺努力的方向?！吧鐓^(qū)通”通過民主的方式，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，吸引更多居民加入到社區(qū)治理當(dāng)中，把他們吸收到治理的相關(guān)決策中，使他們的權(quán)利得到行使，自由得到踐行，創(chuàng)造力得到顯現(xiàn)，使他們合理可行的個(gè)人意志最終融入到?jīng)Q策和實(shí)踐當(dāng)中。目前，基層社區(qū)治理的公約規(guī)范基本做到由居村民、居委會、業(yè)委會等主體自己協(xié)商確立，公共空間依靠居民維護(hù)，社區(qū)環(huán)境的改善由居民共擔(dān)共享，真正做到共同參與、共治共享，既提高了他們的參與熱情，提升了他們的主人翁意識，也推動了決策的部署和實(shí)施。

在摸索中前進(jìn)，在總結(jié)中完善，在學(xué)習(xí)中發(fā)展。雖然上海城市治理實(shí)踐仍在不斷探索和完善之中，有些落后措施亟需改進(jìn)，有些不成熟地方亟需完善，有些短板亟需補(bǔ)齊，但這絲毫也不影響“以人民作用為中心”治理理念在上海城市治理中的切實(shí)貫徹和執(zhí)行，無疑，這一過程中人的價(jià)值已經(jīng)得到了最大體現(xiàn)。

（三）上海城市治理特色：以人民滿意為中心，成果人民共享

以人民滿意為中心是“以人民為中心”思想的最終落腳點(diǎn)。以人民滿意為中心是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)上人的主觀目的與社會客觀發(fā)展規(guī)律的辯證統(tǒng)一。以人民滿意為中心既是生產(chǎn)力辯證運(yùn)動發(fā)展的動態(tài)過程，也是人民群眾主體需要基礎(chǔ)上的基本標(biāo)準(zhǔn)。[9]正如習(xí)近平總書記所說，“如果不能給老百姓帶來實(shí)實(shí)在在的利益……改革就失去意義，也不可持續(xù)?！盵10]“群眾滿意是我們黨做好一切工作的價(jià)值取向和根本標(biāo)準(zhǔn)，群眾意見是一把最好的尺子?！盵11]城市治理亦是如此。

上海作為改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，始終以高標(biāo)準(zhǔn)高要求推進(jìn)改革，朝著人民滿意的治理目標(biāo)和方向努力。李強(qiáng)書記指出，上海能有今天，靠的就是一股子敢為人先、敢闖敢試的銳氣。2014年上海市委一號課題發(fā)布，2015年幾經(jīng)琢磨的2014年市委一號課題成果——《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》以及6個(gè)配套文件公布。其中總結(jié)的基層六大具體問題包括：深化本市街道體制改革、完善居民區(qū)治理、完善村級治理體系、深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能、組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理、社區(qū)工作者管理。那么，如何統(tǒng)籌政府、社會、人民三方主體，有效融合、發(fā)揮各方在城市治理中的智慧，提高各方共同推動城市治理的積極性，實(shí)現(xiàn)城市的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性治理，讓人民群眾在城市生活得更加美好，考驗(yàn)著城市管理者的智慧。上海以12345市民服務(wù)熱線（以下簡稱“12345熱線”）為抓手，設(shè)立了一號對外、內(nèi)部流轉(zhuǎn)的“一號通”政務(wù)服務(wù)新模式，構(gòu)建了“服務(wù)市民、服務(wù)政府”工作機(jī)制（簡稱“雙服務(wù)”機(jī)制），收到了“服務(wù)市民的重要平臺、檢驗(yàn)政府工作成效的重要窗口”的實(shí)際成效。自2013年正式開通以來，“12345熱線”不斷改進(jìn)服務(wù)，擴(kuò)大服務(wù)范圍，并對其他政務(wù)熱線資源進(jìn)行吸納、整合、歸類，市民只需撥打一個(gè)號碼就可快速鏈接政府各類服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“一站式”受理，大大方便了市民咨詢、投訴、建議、反映和獲取信息。目前，“12345熱線”不僅成為上海“1+1+1”互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的重要組成部分（即“一門式”行政服務(wù)中心+“一網(wǎng)式”政府網(wǎng)上辦事大廳+“一號式”12345熱線），而且成為上海“1+1+１+Ｘ”城市綜合管理工作體系的重要組成部分。這一過程中，上海市民生活的幸福感和滿意度也不斷得到提升。

城市治理依靠人民，同樣，治理成效的評價(jià)尺度也掌握在人民手中，以人民群眾的價(jià)值性尺度為主觀標(biāo)準(zhǔn)，植根于人民群眾的深厚沃土，蘊(yùn)含著人心向背，關(guān)系著治理的基本走向。有了人民的支持和擁護(hù)，上海特色的城市治理才可以得到更高水平的彰顯，上海提高城市治理水平的步伐才可以邁得更加自信和從容，堅(jiān)定地朝著有溫度的城市建設(shè)邁進(jìn)。

三、上海特色城市治理深入推進(jìn)的三重保障

通過對上海城市治理的實(shí)踐分析，不難發(fā)現(xiàn)，“以人民為中心”的城市治理思想真正落到實(shí)處，不僅需要治理主體思想上的轉(zhuǎn)變和治理方式上的靈活創(chuàng)新，還需要強(qiáng)有力的基礎(chǔ)保障。

（一）法治化：治理的法治保障

從統(tǒng)治、管理到治理，不只是字義上的變化，反映在法律層面，則是立法思想和法治理念的變遷。這是因?yàn)閺纳鐣W(xué)上看，統(tǒng)治、管理是一種建立在外在的強(qiáng)制力量基礎(chǔ)上的控制方式，即運(yùn)用強(qiáng)制性手段以及國家機(jī)器迫使人們遵守維護(hù)者制定的旨在維護(hù)社會穩(wěn)定和統(tǒng)治階級利益的一系列法律和規(guī)則而采取的方式和手段。而治理是非強(qiáng)制性的，且不依靠國家強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。從政治學(xué)上看，治理與管理有以下幾個(gè)方面的區(qū)別。其一，權(quán)力主體來源不同。管理的權(quán)力主體來源于政府或其他國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，治理的權(quán)力主體則是多樣性的，既可以來源于公共機(jī)構(gòu)或公權(quán)力，也可以來源于公民社會組織或其它自治組織，甚至個(gè)人?？梢哉f，這是治理與管理的本質(zhì)性區(qū)別；其二，權(quán)威的性質(zhì)不同。管理是強(qiáng)制性的，治理更多的是協(xié)商性的；其三，權(quán)力運(yùn)行的向度不同。管理的權(quán)力運(yùn)行是單一向度的自上而下的過程，而治理可以是自上而下的，但更多的是平行的，“它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理”；[12]其四，作用所及的范圍不同。管理作用所及的范圍大都與政府權(quán)力職責(zé)范圍一致，治理既涵蓋管理所及范圍，也包括公共領(lǐng)域，個(gè)人治理也涉及到私人領(lǐng)域。

鑒于此，城市治理實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，一個(gè)重要的方面就是法的科學(xué)規(guī)范，權(quán)威公正，整個(gè)城市實(shí)現(xiàn)法治化。所以，法律的制定要有別于傳統(tǒng)法制理念，要在新型治理理念的指導(dǎo)下做出相應(yīng)完善，包括調(diào)整、補(bǔ)充、刪除、新增、修改相關(guān)法律法規(guī)。其中尤其要注意以下方面：一是法規(guī)的出臺，應(yīng)該充分詮釋新型治理的精神，充分體現(xiàn)“以人民為中心”的治理理念，以有別于統(tǒng)治、管理思想下的法律條款。二是法規(guī)的制定，應(yīng)該充分征詢不同社會治理主體并對各方意見進(jìn)行考察和評估，吸收和采納合理意見，并對不合適的方案進(jìn)行釋疑和答復(fù)，這一過程本身也是踐行“以人民為中心”的治理思想的過程。三是法規(guī)的完善，應(yīng)該充分吸收現(xiàn)有治理案例，注重對其中的共性之處進(jìn)行歸納總結(jié)，對典型案例所蘊(yùn)含的治理思想進(jìn)行提煉升華，最后用法的形式加以肯定和推廣。四是法規(guī)的落實(shí)，應(yīng)該有相應(yīng)的配套法規(guī)保駕護(hù)航。五是法律顧問進(jìn)社區(qū)。法規(guī)出臺后需及時(shí)進(jìn)行普法宣傳，法律顧問一方面可以為居民普及法律知識，提高居民的法治意識，另一方面還可以為居民調(diào)解糾紛，提供法律咨詢，為鄰里關(guān)系和諧、平安社區(qū)建設(shè)發(fā)揮作用。通過對上海城市治理的實(shí)踐考察，可以發(fā)現(xiàn)，“要化解社會矛盾糾紛，除了一顆為民服務(wù)的心，還既要有專業(yè)知識，也要有法律知識。”這就要求培養(yǎng)和吸收更多人才加入到城市治理行列。

（二）科學(xué)化：治理的科學(xué)規(guī)范

黨的十九大指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。上海城市治理實(shí)踐表明，科學(xué)規(guī)范的城市治理要更加注重社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化、科學(xué)化建設(shè)，更加注重社會組織的孵化及其作用的發(fā)揮，更加注重發(fā)揮基層黨組織的核心引領(lǐng)作用，更加注重社會治理各方之間的良性互動，逐漸形成科學(xué)的社會治理網(wǎng)絡(luò)。上海市徐匯區(qū)以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，將聯(lián)動聯(lián)勤、“12345”市民服務(wù)熱線、應(yīng)急處置等職能統(tǒng)一納入，堅(jiān)持上下對接和全區(qū)聯(lián)動，在工作機(jī)制、信息網(wǎng)絡(luò)上互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)—立案—派遣—處理—反饋—核查—評價(jià)”的雙向功能鏈，完善區(qū)網(wǎng)格化城市綜合管理平臺，搭起了現(xiàn)代化的、科學(xué)有效的、符合徐匯特色的“1+13+X”城市綜合管理體系。寶山區(qū)“社區(qū)通”依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)，對社區(qū)居民普遍關(guān)注的問題進(jìn)行梳理分類和數(shù)據(jù)分析，并根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)自動生成相應(yīng)對策，及時(shí)反饋到有關(guān)部門，為他們決策提供參考，使社區(qū)治理變被動為主動，變總結(jié)為預(yù)判，變應(yīng)對為引導(dǎo)?！吧鐓^(qū)通”開通以來解決了群眾關(guān)心關(guān)切的各類問題3.5萬余個(gè)，[13]眾多公益性質(zhì)的社會組織和志愿者團(tuán)體相繼成立、入駐，為進(jìn)一步提升民生服務(wù)水平提供了新的支撐，成為社情民意顯示器、問題解決推進(jìn)器、基層組織力放大器，在基層治理中發(fā)揮著日益重要的作用，已成為寶山社區(qū)治理的一張亮麗名片。

（三）人性化：治理的人文關(guān)懷

城市治理的目的不僅僅是讓城市變得更加有序，還在于生活在城市里的人，他們對美好生活的追求以及自由全面發(fā)展的愿望能夠得到真正滿足，這才是城市治理的根本目標(biāo)和最終歸宿。人性化是貫徹“以人民為中心”治理理念的題中應(yīng)有之義，人性化治理首先要把保障人民的權(quán)利作為準(zhǔn)則。一方面要充分保障人民的發(fā)展權(quán)。在馬克思的語境里，人的發(fā)展與人的權(quán)利是高度一致的，人的發(fā)展需要借助人的權(quán)利的落實(shí)得以實(shí)現(xiàn)，人的權(quán)利的維護(hù)和保障促進(jìn)人的發(fā)展。當(dāng)前在城市治理中，既要保障好市民各方面的基本權(quán)利，也要使市民積極參與到社會治理當(dāng)中，通過觀念轉(zhuǎn)變和機(jī)制保障賦予市民更多權(quán)利，使他們的權(quán)利與治理需要相對接。這同時(shí)也要求市民自己必須努力提升和發(fā)展自己，唯有如此，才能在治理中更好地履行義務(wù)和發(fā)揮作用。落實(shí)到具體實(shí)踐上，就需要積極創(chuàng)新服務(wù)平臺，健全自下而上的自治議題和自治項(xiàng)目的形成機(jī)制，有序引導(dǎo)居民全程參與自治事務(wù)，為社會主體參與提供更多平臺和機(jī)會，切實(shí)提升社會自治水平；為街道減負(fù)，深化落實(shí)街道經(jīng)費(fèi)支出制度，把街道干部從繁重的“分外事”中解放出來，推動街道工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)到事關(guān)民生的公共服務(wù)、公共管理和公共安全上來；在思維方式的人性化、執(zhí)行框架的標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)機(jī)制的細(xì)節(jié)化上下功夫，為人性化治理搭臺唱戲。

另一方面要充分保障社會公平正義?！吧鐣秸x是人類社會的共同追求，也是衡量社會文明與進(jìn)步的重要尺度。”[14]不可否認(rèn)的是，當(dāng)前社會公平和正義仍然受到挑戰(zhàn)。因此，需要進(jìn)一步創(chuàng)新城市治理的各項(xiàng)體制機(jī)制，營造整個(gè)社會實(shí)質(zhì)上的公平公正，使人民沐浴在充滿平等正義的社會環(huán)境里?？紤]到上海城市移民較多，外來人口既是一個(gè)城市里的主要弱勢群體，也是城市治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。這就要求克服“遲鈍卻過敏”的管理體制，樹立更加開放包容的理念，在推進(jìn)治理的過程中更加關(guān)注他們的需求，在居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、生活等方面為他們提供更多便利和服務(wù)，為他們的生存發(fā)展?fàn)I造更加公平公正的城市環(huán)境，增強(qiáng)他們對城市的歸屬感和認(rèn)同感，切實(shí)減輕城市治理的困難。只有包括弱勢群體在內(nèi)的城市人民有愛心，有熱心，有更高的獲得感、滿足感、幸福感，城市具有向心力，城市建設(shè)的才會更加溫暖。

從市委“一號課題”到村居治理實(shí)踐，上海積極貫徹落實(shí)習(xí)總書記“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的治理理念，通過不斷的“穿針引線”，把人民至上的思想“繡”到城市治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)里，通過系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把“以人民為中心”的思想落實(shí)到一樁樁、一件件的治理創(chuàng)新舉措上，逐漸走出一條特色的城市治理新路子。不可否認(rèn)的是，當(dāng)前上海在推進(jìn)城市治理實(shí)踐中也暴露出了一些急需解決的短板問題。如，頑疾難題的反彈表明上海城市治理中依然存在著“痛點(diǎn)”：運(yùn)用法治思維、法治方式依法解決城市治理中的難題依然不夠的“痛點(diǎn)”；提高超大型城市治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平，建設(shè)智慧城市仍需強(qiáng)化的“痛點(diǎn)”；人人有責(zé)人人盡責(zé)積極參與建言獻(xiàn)策的共商共治水平仍然不高，社會參與依然不夠的“痛點(diǎn)”；人民利益表達(dá)渠道不暢，訴求無法得到及時(shí)回應(yīng)及其引發(fā)的社會分化、矛盾堆積、認(rèn)同危機(jī)的“痛點(diǎn)”，等等。下一步即是補(bǔ)足短板，解決存在的“痛點(diǎn)”、難點(diǎn)，在“以人民為中心”的治理思想下不斷探索治理創(chuàng)新的新舉措。

總體而言，“以人民為中心”思想是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的重要?jiǎng)?chuàng)新性理論成果，是中國共產(chǎn)黨人對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化，代表著城市治理的水平和方向。上海在城市治理實(shí)踐中積極融入“以人民為中心”思想，深入踐行“以人民為中心”的城市治理理念，堅(jiān)持人民至上，開創(chuàng)了具有上海特色的城市治理新局面。

[1] 馬克思, 恩格斯. 馬克思恩格斯文集: 第2卷[M]. 北京: 人民出版社, 2009: 537.

[2] 馬克思, 恩格斯. 馬克思恩格斯文集: 第2卷[M]. 北京: 人民出版社, 2009: 42.

[3] 羅素. 西方哲學(xué)史:下[M]. 北京: 商務(wù)印書館, 1976: 343.

[4] 黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本編寫組. 黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M]. 北京: 人民出版社, 2017: 44.

[5] 習(xí)近平. 推進(jìn)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)加強(qiáng)和創(chuàng)新特大城市社會治理[N]. 新華每日電訊, 2014- 03- 06(01).

[6] 沈竹士. 管理超大城市像繡花般精細(xì)[N]. 文匯報(bào), 2017-05-05(01).

[7] 于少青. 大數(shù)據(jù)時(shí)代城市治理的價(jià)值歸宿[J]. 社會人文, 2016(3): 75-76.

[8] 何海兵. 走出一條符合超大城市特點(diǎn)的社會治理新路[N]. 文匯報(bào), 2017-04-07(08).

[9] 張富文. 論“以人民為中心”思想的基本向度[J]. 科學(xué)社會主義, 2017(2): 28-29.

[10] 中央文獻(xiàn)研究室. 十八大以來重要文獻(xiàn)選編: 上[M]. 中央文獻(xiàn)出版社, 2014: 552-553.

[11] 中央文獻(xiàn)研究室. 十八大以來重要文獻(xiàn)選編: 中[M]. 中央文獻(xiàn)出版社, 2016: 91.

[12] 俞可平. 治理與善治[M]. 社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2000: 7.

[13] 周楠. 社會治理上“社區(qū)通”三千難題迎刃解[N]. 解放日報(bào), 2018-04-16(01).

[14] 葛翠茹. 促進(jìn)社會公平正義加快構(gòu)建和諧社會[J]. 馬克思主義與現(xiàn)實(shí), 2008(1): 195.

Urban Governance under the Thought of “People Centered”: Taking Shanghai for an Example

WANG Zhen

（Party School of Baoshan District Committee of the Communist Party of China, Shanghai 201901, China）

Taking the people as the center it fits into the Marxist view of governance, and the correctly answers the question of “for which group of people” and represents the basic principles and direction of urban. In the process of advancing urban governance, Shanghai has deeply implemented the “people-centered” governance concept, taken the interests of the people, the people’s role, and the people’s satisfaction as the center, constantly consolidating the people’ s supremacy of governance, who has gradually stepped out of a new path of governance that is consistent with Shanghai’s urban characteristics and laws.

people-centered; urban governance; people first; Shanghai characteristics

2018-07-25

王振（1989-），男，河南正陽人，助教，碩士，主要從事馬克思主義基本原理、社會治理研究

C 931

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2018.05.015

2096-059X(2018)05–0088–06

（責(zé)任編校：彭 萍）