高校稅收存在的問題及改進(jìn)建議

■/武秀娟

一、現(xiàn)行高校稅收優(yōu)惠政策

稅收是國家通過政治權(quán)利而收取的社會(huì)剩余產(chǎn)品，目的是實(shí)現(xiàn)公共職能。而高校的職能也從單純的教書育人到兼顧社會(huì)服務(wù)，是稅收的提供者也是稅收的享用者。2011年7月，國務(wù)院辦公廳將承擔(dān)高等教育為目的的公益服務(wù)組織劃分為公益二類事業(yè)單位，進(jìn)一步明確了高校的公益屬性。高校公益屬性集中體現(xiàn)在高等教育具有公共產(chǎn)品性質(zhì)上，其成本分擔(dān)有一定競爭性和排他性，政府是高等教育的最大受益者，應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起高等學(xué)校發(fā)展的重任，應(yīng)采用稅收優(yōu)惠的輔助性手段間接增加教育經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)高校的健康和可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)階段我國開征的稅種有11種，被歸納為4類——所得稅類、流轉(zhuǎn)稅類、財(cái)產(chǎn)和行為稅類以及關(guān)稅類。現(xiàn)有的稅法包含的高校稅收優(yōu)惠政策主要針對的是符合規(guī)定設(shè)立的高等學(xué)校，但實(shí)際上高校還包括了后勤集團(tuán)、校辦企業(yè)、附屬幼兒園等等。這一部分也是需要政策制定者的進(jìn)一步關(guān)注的。高校的稅收管理手段主要依靠稅收優(yōu)惠政策，這是因其公益屬性與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特殊屬性決定的。

我國高校的收入主要來源于六個(gè)方面——財(cái)政補(bǔ)助收入、科研收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、代收費(fèi)項(xiàng)目收入、附屬單位繳款收入和其他收入。這些收入來源主要涉及的稅種包括企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營業(yè)稅、增值稅、土地增值稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。高校享受的優(yōu)惠政策形式分為免征和減半征收?，F(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策覆蓋面較廣、較分散，一定程度上對高校的發(fā)展起到了激勵(lì)的作用。但高校的運(yùn)營模式區(qū)別于企業(yè)，對稅收優(yōu)惠政策的使用并不靈活，稅收政策閑置的情況并不少見。

二、其他國家針對高校的稅收優(yōu)惠政策

（一）美國的稅收優(yōu)惠政策

美國針對高校的稅收優(yōu)惠政策具有很強(qiáng)的引導(dǎo)性，通過稅收優(yōu)惠政策和附加限制條件的設(shè)定，來引導(dǎo)高校朝預(yù)期的方向整改自身的組織結(jié)構(gòu)與活動(dòng)。這些稅收優(yōu)惠政策幾乎覆蓋了各項(xiàng)活動(dòng)，影響面之大、舉措之多是其他國家所不及的。美國的稅收包括聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。稅收權(quán)利呈分散狀態(tài)。與我國的稅收權(quán)利高度統(tǒng)一截然相反。高校稅收優(yōu)惠政策不僅涉及高等學(xué)校，還囊括了后勤服務(wù)、慈善捐贈(zèng)事業(yè)、個(gè)人獲得的獎(jiǎng)學(xué)金免稅政策、學(xué)生個(gè)人的額外免稅政策以及大學(xué)生貸款等。值得注意的是，在美國只要符合條件，私立高校也可以與公立高校一樣享受免稅地位等稅收優(yōu)惠政策，并沒有給予區(qū)別對待。這種做法給私立高校創(chuàng)造了一個(gè)公平的平臺(tái)，給予了其健康發(fā)展的機(jī)會(huì)。

美國政府十分重視社會(huì)捐贈(zèng)的稅收激勵(lì)作用，其社會(huì)捐贈(zèng)占收入的比例也呈逐年上升趨勢，特別是個(gè)人捐贈(zèng)的比例達(dá)到了捐贈(zèng)總額的百分之八十左右。因此，美國政府給予了個(gè)人責(zé)任充分的重視——在政府向高校投入撥款設(shè)立專項(xiàng)資金的同時(shí)，也鼓勵(lì)將個(gè)人捐贈(zèng)進(jìn)行集中管理基金會(huì)的存在，支持這種資本運(yùn)作形式，提高社會(huì)資金的使用效率。美國的高等教育捐贈(zèng)事業(yè)發(fā)展與稅收優(yōu)惠政策的積極引導(dǎo)是分不開的。最早可追溯至1917年，美國便設(shè)立了捐贈(zèng)扣除政策，且力度較大，優(yōu)惠政策的扣除項(xiàng)目甚多、范圍較廣、扣除比例較高、允許扣除的形式豐富，使得捐贈(zèng)事業(yè)逐漸發(fā)展壯大。

美國的稅收優(yōu)惠政策形式表現(xiàn)為免稅和抵稅兩種。高校的后勤服務(wù)享受的稅收優(yōu)惠政策并不統(tǒng)一，因聯(lián)邦稅、州稅和地方稅的不同而不同。主要體現(xiàn)在高校的性質(zhì)、所在地的稅制和高校后勤管理的模式等方面。總體來說，為了鼓勵(lì)高等教育事業(yè)，大多數(shù)的高校享受免稅待遇，但少數(shù)不符合條件的私立高校除外。這個(gè)條件主要用來區(qū)分私立高校是否屬于營利機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。幾乎所有的州稅和地方稅均規(guī)定對用于教學(xué)目的的財(cái)產(chǎn)稅免稅。對高校后勤服務(wù)給予了一定的抵免稅額的優(yōu)惠政策和所得稅的免稅政策，用以鼓勵(lì)高等教育事業(yè)的發(fā)展。

（二）英國的稅收優(yōu)惠政策

英國的稅收優(yōu)惠政策并沒有針對高校的細(xì)則，但卻滲透在各項(xiàng)稅收法規(guī)中。主要包括兩個(gè)方面：第一，對于高校取得的收入，凡是屬于非營利性的慈善事業(yè)支出，即用于高校的教育事業(yè)支出，不論其來源，一律免稅。第二，利用稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)引導(dǎo)教育捐贈(zèng)行為。不僅是傳統(tǒng)意義上的英國文化委員會(huì)等機(jī)構(gòu)提供的獎(jiǎng)學(xué)金無須納稅，用于教育事業(yè)的捐贈(zèng)大多無需繳稅，甚至有些項(xiàng)目可免去資本增值稅。對于個(gè)人提供獎(jiǎng)學(xué)金名額的形式，政府也在稅收上給予了大力的支持。

（三）加拿大的稅收優(yōu)惠政策

與英美的分類別教育稅收優(yōu)惠政策不同，加拿大的稅收優(yōu)惠體系是多層次的。稅法上給予了學(xué)校不納稅的權(quán)利，即使是高校參與的商業(yè)活動(dòng)盈利（除去貨物與消費(fèi)稅外），也是全部免稅；高度提倡社會(huì)捐贈(zèng)，鼓勵(lì)個(gè)人對教育的捐助。在政策上給予捐贈(zèng)者一定的稅收優(yōu)惠，同時(shí)承諾政府參與投資等額的捐贈(zèng)，以鼓勵(lì)高校尋找社會(huì)捐贈(zèng)者；倡導(dǎo)增加家庭教育投入，給予學(xué)費(fèi)上的減免和稅收減免政策等。利用稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)教育資源投資的增加。

從上述國外的稅收優(yōu)惠政策中可以看出一些相似之處：第一，均在不同程度上給予了高校直接的稅收優(yōu)惠，用來鼓勵(lì)教育事業(yè)的發(fā)展；第二，提倡個(gè)人和家庭加大對高等教育事業(yè)的投資，從而提高整個(gè)國家的國民素質(zhì)；第三，倡導(dǎo)增加社會(huì)捐贈(zèng)，重視個(gè)人捐贈(zèng)對高等教育的積極作用。

三、我國現(xiàn)行高校稅收政策存在的主要問題

（一）高校的納稅身份定位不清晰

自2011年起，我國高校的公益性身份被確認(rèn)，但其非營利組織身份并沒有明確認(rèn)定。放眼世界，其他國家稅收優(yōu)惠政策多以針對非營利組織的形式存在的，我國也是一樣。但由于身份定位不清晰，導(dǎo)致高校享受稅收優(yōu)惠有一定的困難。況且，現(xiàn)階段我國的高校身份兼具事業(yè)單位與納稅人的雙重性質(zhì)。模糊的身份定位不僅給高校的稅務(wù)管理帶來挑戰(zhàn)，更在一定程度上阻礙了高校的發(fā)展。

（二）我國高等教育稅收政策尚未形成系統(tǒng)的理論體系

我國的高等教育在教育體制改革的推動(dòng)下，變化的速度可謂日新月異。針對高等學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)的速度要跟上其變化的速度著實(shí)有難度。因此，我國的高校稅收政策目前呈碎片化趨勢，并沒有形成系統(tǒng)的理論體系。同時(shí)，會(huì)計(jì)制度的更新并沒有跟上稅收政策的出臺(tái)速度。沒有會(huì)計(jì)制度的協(xié)助，許多稅收政策淪為一紙空談。另外，高校稅收優(yōu)惠政策的法律級次較低，系統(tǒng)化、層次感不強(qiáng)，許多時(shí)候要讓步給其他政策，也是高校稅收政策理論體系無法成型的阻礙。

（三）高校教育捐贈(zèng)事業(yè)稅收政策有待優(yōu)化

社會(huì)捐贈(zèng)在高校的發(fā)展中起著非常重要的作用，國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們社會(huì)捐贈(zèng)應(yīng)該被給予重視。我國的社會(huì)捐贈(zèng)鼓勵(lì)機(jī)制并不完善，導(dǎo)致社會(huì)捐贈(zèng)的作用沒有發(fā)揮出來。許多捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策并不被大家所熟悉，而且申報(bào)稅收抵扣的程序較為復(fù)雜，導(dǎo)致了政策并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。另外，捐贈(zèng)發(fā)票在國外不能抵扣稅款也很大程度上打擊了國外捐贈(zèng)者的熱情，削弱了社會(huì)捐贈(zèng)效果。

（四）存在稅收差異化管理

對比美國等國家的高校稅收優(yōu)惠政策，發(fā)現(xiàn)公立高校與私立高校的差別并不大，私立高校的活力被充分激發(fā)。受惠范圍較大也一定程度上刺激教育水平的增加。但在我國這種差異卻不容忽視。私立高校在許多方面都受到掣肘，無法享受稅收政策。此外，我國的稅收征管存在一定的隨意性，執(zhí)法存在差異性管理的情況。這種管理影響也不可輕視。

四、現(xiàn)行高校稅收政策的改進(jìn)建議

（一）盡快明確高校的身份認(rèn)定

參照國際經(jīng)驗(yàn)，加快公立高校非營利組織的身份認(rèn)定，使其享受稅收優(yōu)惠的行為合理合法化。對于私立高校，應(yīng)建立一套認(rèn)定政策，對于符合條件的高校，也應(yīng)納入非營利組織中來，享受稅收優(yōu)惠政策的紅利，以此來刺激高等教育事業(yè)的發(fā)展。

（二）建立健全稅收理論體系

首先，應(yīng)組織完成現(xiàn)有高校稅收政策的總結(jié)歸納工作，進(jìn)一步完成理論體系的構(gòu)建工作。并加大力度宣傳推廣，讓高校熟悉自身可享受的優(yōu)惠政策，靈活運(yùn)用、盤活理論體系。同時(shí)，應(yīng)注重會(huì)計(jì)制度的建立與完善應(yīng)該一并進(jìn)行，為稅收優(yōu)惠政策的應(yīng)用最大程度創(chuàng)造便利條件。此外，應(yīng)盡可能的提高高校稅收優(yōu)惠政策的法律級次，減少讓渡其他政策的情況，避免政策效果的削弱。

（三）激勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)效能

對比國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步放寬現(xiàn)有優(yōu)惠政策，激勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)發(fā)揮效用。首先，應(yīng)在重視個(gè)人捐贈(zèng)力量的同時(shí)鼓勵(lì)基金會(huì)的成立，盤活捐贈(zèng)資金，通過此種資本運(yùn)作形式，提高資金使用效率，增強(qiáng)捐贈(zèng)效果。其次，應(yīng)出臺(tái)政策支持境外捐贈(zèng)，打通境外捐贈(zèng)渠道，為其發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的環(huán)境。第三，應(yīng)完善現(xiàn)有的政策執(zhí)行程序，激活閑置的優(yōu)惠政策，讓激勵(lì)效能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（四）完善稅收管理水平

在國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒中，找尋適合我國高校發(fā)展的渠道，使公立高校與私立高校在稅收優(yōu)惠政策上縮小差距，創(chuàng)造公平發(fā)展平臺(tái)，鼓勵(lì)私立高校發(fā)揮創(chuàng)造力反作用于教育事業(yè)的發(fā)展。此外，在稅務(wù)征管機(jī)關(guān)的管理上，應(yīng)限制其執(zhí)法的自由裁量權(quán)，減輕執(zhí)法隨意性程度，使不同的高校或是同樣的高校在不同的情況都可以預(yù)知稅收行為的結(jié)果，積極運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策。使高等教育得到更快速的發(fā)展。

結(jié)束語

綜上所述，高校作為高等教育的載體，其發(fā)展應(yīng)引起高度的重視和政策上的傾斜。高校稅收優(yōu)惠政策的完善需要全社會(huì)的共同努力、需要政府部門的持續(xù)發(fā)力。同時(shí)，只有切實(shí)了解高校發(fā)展的實(shí)際需求，才能制定并完善真正適合高校的稅收優(yōu)惠政策。國家應(yīng)注意建立與稅收政策配套的會(huì)計(jì)體系，為稅收政策的順利運(yùn)行創(chuàng)造良好的客觀環(huán)境，從而推動(dòng)高等教育的健康發(fā)展。

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