論“法治中國(guó)建設(shè)”背景下黨領(lǐng)導(dǎo)立法的若干基本問(wèn)題

徐小芳

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！雹偻袅?xí)根：《論黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)現(xiàn)方式》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2016年第20卷第2期。若要建成完備的法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，不僅要加強(qiáng)立法，更要立良法，使良法成為治理國(guó)家的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十九大明確指出，要充分發(fā)揮黨對(duì)立法工作的引領(lǐng)作用，與此同時(shí)，也要完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，這也為我們新時(shí)期的立法工作指明了方向。一直以來(lái)，我們黨為了實(shí)現(xiàn)人民訴求、保障人民利益，總是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)立法的方式將人民群眾的意志轉(zhuǎn)化為法律。在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、大力提倡黨的領(lǐng)導(dǎo)的背景下，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究是意義重大且十分有必要的。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是“法治中國(guó)建設(shè)”應(yīng)有的內(nèi)涵

“黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是自封的，是歷史和人民的選擇，也是由我國(guó)國(guó)體性質(zhì)決定的。正是有了黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有了黨的正確引領(lǐng)，中國(guó)人民從根本上改變了自己的命運(yùn)，中國(guó)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，中華民族迎來(lái)了偉大復(fù)興的光明前景?！雹谥泄仓醒胄麄鞑浚骸读?xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年版，第102頁(yè)?？v觀世界各國(guó)歷史，我們可以看到任何一個(gè)邁上獨(dú)立富強(qiáng)之路的國(guó)家背后，無(wú)一沒(méi)有一個(gè)睿智且堅(jiān)強(qiáng)的政黨領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)同樣如此。歷史足以證明中國(guó)共產(chǎn)黨正是這樣的政黨。

在新的發(fā)展時(shí)期，在力求建立法治國(guó)家的偉大背景下，依法治國(guó)的前提是有法可依，這需要我們盡快建立完備的法治體系。此時(shí)，更需要堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨對(duì)立法的引領(lǐng)和支持作用，制定出能切實(shí)保障人民利益的“良法”，為依法治國(guó)奠定有利基礎(chǔ)。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本原則與特點(diǎn)

黨領(lǐng)導(dǎo)立法的活動(dòng)雖然并不是立法行為之本身，但絕對(duì)是立法過(guò)程中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。我們之所以要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，這是由其執(zhí)政黨的地位決定的。在西方許多國(guó)家，執(zhí)政黨一般由議會(huì)黨團(tuán)提出代表其意志的議案，再通過(guò)法定程序?qū)⑵渖仙秊閲?guó)家層面的法律。在我國(guó)，共產(chǎn)黨同樣需要經(jīng)過(guò)法定程序?qū)⑵浞结槨⒄咧贫ǔ煞?，在全?guó)范圍內(nèi)實(shí)施。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本原則

1.法治原則。法治是治國(guó)方式中的一種。與法治對(duì)立的，還有人治。無(wú)論是從以往歷史還是從國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的國(guó)情來(lái)看，法治無(wú)疑更能體現(xiàn)公平正義，保證人民群眾的利益。立法是法治的前提，但也必須在法律劃定的框架內(nèi)進(jìn)行，黨領(lǐng)導(dǎo)立法當(dāng)然也需要遵循法治原則。從實(shí)踐來(lái)看，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過(guò)程中不僅需要遵守黨內(nèi)法規(guī)，還需要遵守國(guó)家法律，按程序辦事，將黨領(lǐng)導(dǎo)立法切實(shí)做到合法有序、規(guī)范合理。

2.民主原則。立法是對(duì)社會(huì)資源的初次整合與分配，尤其應(yīng)該注重民主與公平。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過(guò)程中若要貫徹民主原則，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是要確保立法主體的廣泛性。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過(guò)程中要廣泛收集、聽(tīng)取社會(huì)各界人士的意見(jiàn)與建議，使立法能夠真實(shí)、有效，并且能夠在很大程度上反映最真實(shí)的民意。二是要確保立法內(nèi)容的人民性。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時(shí)應(yīng)時(shí)刻牢記自身的宗旨和原則，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。三是確保立法程序的民主性。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過(guò)程中應(yīng)始終堅(jiān)持群眾路線，積極發(fā)現(xiàn)人民群眾能夠參與立法工作的路徑，讓制定出的法律能夠真正反映人民的意志與利益。

3.科學(xué)原則。法律并不是立法者制造或者發(fā)明的，立法者在這一過(guò)程中的作用僅僅是根據(jù)客觀規(guī)律表述法律。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過(guò)程中也是如此。這就要求我們從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，綜合運(yùn)用先進(jìn)的立法技術(shù)和手段，制定出反映人民意志、保障人民利益的法律。為此，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過(guò)程中，一方面要做到實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況做出正確判斷，使制定的法律具有實(shí)用性；另一方面要善于把握重點(diǎn)，不能好高騖遠(yuǎn)，先將最迫切需要的法律建立、完善起來(lái)。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法的特點(diǎn)

1.黨領(lǐng)導(dǎo)立法是組織行為、集體行為。從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，黨無(wú)論是在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)還是在領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會(huì)時(shí)都是組織行為、集體行為，絕不是某個(gè)黨員的個(gè)人行為。黨領(lǐng)導(dǎo)立法同樣屬于組織行為、集體行為。立法對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，這必然要求黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的時(shí)候，應(yīng)該汲取眾多黨員的智慧，科學(xué)決策，減少立法失誤。

2.以執(zhí)政黨身份領(lǐng)導(dǎo)立法。黨在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)時(shí)，要特別注意區(qū)分黨務(wù)和政務(wù)。同樣，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時(shí)，也認(rèn)清黨和人民代表大會(huì)之間的界限?，F(xiàn)在的中國(guó)共產(chǎn)黨不是“文化大革命”時(shí)期的“革命黨”。黨要時(shí)刻警惕，堅(jiān)決阻止任何“革命黨”的出現(xiàn)，區(qū)分各自不同的職能分工，以執(zhí)政黨的身份領(lǐng)導(dǎo)立法。

3.通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立法。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)，黨與其職能不同，性質(zhì)不同，組織形式也不同。它們?cè)诟髯缘念I(lǐng)域發(fā)揮自己獨(dú)特的功能，不可互相替代。黨無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)立法還是依法執(zhí)政都不可能忽略國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的存在，反而還需要借助國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)行使其權(quán)力。這就意味著黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時(shí)不能輕視和阻止國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作的履行，而應(yīng)對(duì)其給予尊重和支持，以便更好地領(lǐng)導(dǎo)立法。

4.由黨的中央委員會(huì)和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時(shí)，范圍上應(yīng)限定在中央和省級(jí)黨委層面，不要求基層黨委起到領(lǐng)導(dǎo)立法的作用。中央黨委從宏觀上領(lǐng)導(dǎo)立法，根據(jù)中國(guó)實(shí)際指引全國(guó)性的統(tǒng)一立法；省級(jí)黨委從微觀上領(lǐng)導(dǎo)立法，根據(jù)本省實(shí)際制定對(duì)策方案指引本省的立法。宏觀與微觀相輔相成，共同發(fā)展，有利于加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

5.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的途徑。黨不僅從政治上領(lǐng)導(dǎo)立法，還從思想上對(duì)立法進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)立法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，絕不是大包大攬，包辦各項(xiàng)具體立法事務(wù)，也不是代替立法機(jī)關(guān)進(jìn)行各項(xiàng)工作，而是總攬全局，協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使各立法機(jī)關(guān)保持一致，從而制定出具有實(shí)用性、高質(zhì)量的法律規(guī)范。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人民代表大會(huì)立法間的關(guān)系

當(dāng)前，有那么一少部分人對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法間的關(guān)系存有疑惑，甚至提出了“黨大還是法大”“黨大還是人大大”等一系列偽命題。在此，需要特別澄清的是，黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法之間不存在矛盾與沖突，二者相輔相成，相互促進(jìn)，共同推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。

（一）黨和人民代表大會(huì)都代表著人民的利益和意志

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，不論是黨領(lǐng)導(dǎo)立法還是人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法，其最終的目的都是為了實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。黨始終為了人民，代表著人民的意志與利益，黨所做出的各項(xiàng)決定和實(shí)施的各項(xiàng)政策都是為了實(shí)現(xiàn)人民的訴求。人民代表大會(huì)更是人民表達(dá)心聲、實(shí)現(xiàn)參政議政權(quán)利的殿堂。人大代表為人民，由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，主導(dǎo)著關(guān)系全國(guó)的重大立法工作，在此過(guò)程中將人民的意志上升為法律，來(lái)保障人民的利益。從這一角度來(lái)看，黨和人民代表大會(huì)始終都具有同一個(gè)目的：都代表著人民的意志，都是為了實(shí)現(xiàn)人民的利益。

（二）區(qū)分黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法的不同職能

“在理想的狀態(tài)下，執(zhí)政黨根據(jù)其所面臨的形勢(shì)，集中民意，形成自己的施政方針和政策主張，通過(guò)法定程序或黨內(nèi)程序，將其變?yōu)閲?guó)家的意志。”①姜青富：《論“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《寧夏黨校學(xué)報(bào)》，2015年第17卷第4期。這是黨領(lǐng)導(dǎo)立法之本質(zhì)。而“人民代表大會(huì)的主要職責(zé)是根據(jù)執(zhí)政黨的建議進(jìn)行立法，包括補(bǔ)充、修訂和完善憲法，以及審議、通過(guò)各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)法律等”②李景治：《中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制中的人民代表大會(huì)》，《政治學(xué)研究》，2009年第1期。。二者是兩種職能不同、不可互相替代的權(quán)限分工，不得混同。黨的施政方針與政策主張要經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)表決同意才能上升為國(guó)家意志，這一過(guò)程也將人民群眾當(dāng)家做主的權(quán)利落到了實(shí)處，有利于更好地推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。

（三）黨和人民代表大會(huì)都要以憲法為根本準(zhǔn)則

憲法是黨和人民代表大會(huì)在立法活動(dòng)中要遵循的根本準(zhǔn)則，人民代表大會(huì)在職權(quán)范圍內(nèi)行使立法職責(zé)應(yīng)得到黨的支持。在全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的大背景下，黨依法執(zhí)政的最高依據(jù)就是憲法，人民代表大會(huì)進(jìn)行立法活動(dòng)的最高依據(jù)也是憲法。要想黨和人民代表大會(huì)在立法的過(guò)程中不產(chǎn)生沖突，互相配合履行職責(zé)，必須將憲法作為二者始終遵循的根本準(zhǔn)則。

（四）黨和人民代表大會(huì)要共同遵守法律和相關(guān)決定

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“任何組織和個(gè)人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，要發(fā)揮人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！蔽覈?guó)憲法與立法法都規(guī)定了立法活動(dòng)的有關(guān)事項(xiàng)，因此，無(wú)論是黨領(lǐng)導(dǎo)立法還是人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法都應(yīng)遵守相應(yīng)法律法規(guī)和相關(guān)決定，這樣才助于形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，才能有效踐行社會(huì)主義法治理念，全面建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

四、完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的幾點(diǎn)探討

在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的同時(shí)，還要對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法進(jìn)行完善，以此來(lái)促進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。以下是對(duì)完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的幾點(diǎn)探討：

（一）依靠正確的政策指引立法

黨的方針政策對(duì)立法具有非常重要的指引作用。首先，黨的一些方針政策可以對(duì)某些立法不足或立法滯后進(jìn)行補(bǔ)缺，在無(wú)法律依據(jù)之時(shí)，依照黨的方針政策來(lái)處理有關(guān)事務(wù)。而且當(dāng)黨的方針政策發(fā)展至成熟階段，可以對(duì)其固化，將其上升為法律，為立法提供指引。其次，在依據(jù)黨的具體政策立法時(shí)，要以黨的總政策、總方針為原則指導(dǎo)立法，這樣有利于把握立法的大方向，使其在原則上不會(huì)出錯(cuò)。

也正因?yàn)榫哂刑貏e的指引作用，黨更要特別注意方針政策的正確性與科學(xué)性。以史為鑒，我們可以看到“文化大革命”時(shí)期，正是因?yàn)殄e(cuò)誤方針的指引，使國(guó)家與社會(huì)遭受巨大動(dòng)蕩，對(duì)法治造成了極為重大的破壞。在全面推行法治、力圖建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大背景下，黨更要依靠正確的政策指引立法，為依法治國(guó)提供堅(jiān)實(shí)可靠的法律基礎(chǔ)，以便更好地推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。

（二）通過(guò)國(guó)家政權(quán)依法領(lǐng)導(dǎo)立法

黨從來(lái)不是政權(quán)本身，也不能代替國(guó)家政權(quán)，但黨可以通過(guò)國(guó)家政權(quán)的途徑來(lái)領(lǐng)導(dǎo)立法。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨將關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的大政方針政策提交給人民代表大會(huì)討論審議，人民代表大會(huì)表決通過(guò)后，將其上升為法律，成為全國(guó)人民最基本的價(jià)值遵循。這便是中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)立法的過(guò)程。若想這一過(guò)程能夠順利開(kāi)展以及取得良好的實(shí)際效果，黨可以從以下兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：一是選派優(yōu)秀黨員進(jìn)入人民代表大會(huì)，促使其在履行職責(zé)的過(guò)程中發(fā)揮有利因素，增強(qiáng)黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；二是推薦或選派優(yōu)秀黨員負(fù)責(zé)立法工作，這樣不僅可以加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，還有利于提高立法的質(zhì)量，為“良法”的制定創(chuàng)造前提。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要規(guī)范化制度化

1.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要加強(qiáng)戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)，是總攬全局的大局領(lǐng)導(dǎo)，是協(xié)調(diào)各部門(mén)關(guān)系的原則領(lǐng)導(dǎo)，而不是不分輕重緩急、不分事件大小，事無(wú)巨細(xì)總包總攬的領(lǐng)導(dǎo)。若要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。在當(dāng)前環(huán)境下，黨實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)方針政策指引人大的立法工作，使人大的立法工作與黨的大政方針政策具有同一性，增強(qiáng)立法的協(xié)調(diào)性。

2.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要完善黨內(nèi)法規(guī)。完善黨內(nèi)法規(guī)，是督促黨領(lǐng)導(dǎo)立法在憲法、法律范圍內(nèi)活動(dòng)的一項(xiàng)重要措施。通過(guò)完善黨內(nèi)法規(guī)，把憲法、法律的原則性規(guī)定具體化，便于各級(jí)黨委、黨組織的活動(dòng)有法可依、有章可循。具體的完善措施有規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作程序、將黨對(duì)立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)程序化法律化等。

3.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的慣例需要規(guī)范化制度化。對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的慣例規(guī)范化制度化是今后完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的一個(gè)必經(jīng)的過(guò)程。黨向全國(guó)人大常委會(huì)提出修憲建議或其他重要立法建議，推薦選派優(yōu)秀共產(chǎn)黨員擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)的重要職務(wù)，這些慣例做法，在今后都必須規(guī)范化制度化，不給“濫用職權(quán)”等非法行為提供任何操作的空間。

4.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要充分發(fā)揮人大的作用。黨的重要決策和政策一般都需要提交人民代表大會(huì)審議通過(guò)后才能實(shí)施。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，推進(jìn)立法體制機(jī)制改革，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，需要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用。概括來(lái)說(shuō)可以從以下三個(gè)方面付諸努力：一是健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和落實(shí)公民基本權(quán)利；二是完善人大工作機(jī)制；三是防止地方保護(hù)和部門(mén)利益法制化。通過(guò)這三方面的努力，逐步使人民代表大會(huì)的作用得到有效且充分的發(fā)揮，為“法治中國(guó)建設(shè)”提供堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

五、結(jié)語(yǔ)

法治國(guó)家建設(shè)之路從來(lái)就不是一蹴而就的，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。為了實(shí)現(xiàn)這一偉大目標(biāo)，必須立法先行，必須始終堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的積極作用，使其共同推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。本文從黨領(lǐng)導(dǎo)立法是“法治中國(guó)建設(shè)”之內(nèi)涵、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則與特點(diǎn)、黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法間的關(guān)系以及黨領(lǐng)導(dǎo)立法之完善等幾個(gè)方面具體分析了“法治中國(guó)建設(shè)”背景下黨領(lǐng)導(dǎo)立法的若干基本問(wèn)題，以求能為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的完善提供稍許參考，為社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)貢獻(xiàn)一點(diǎn)微薄力量。