大國重器浴火重生—回顧國有企業(yè)改革四十年

★ 石建國

改革開放以來，我國國有企業(yè)的面貌發(fā)生了天翻地覆的變化。截至2016年底，全國國有企業(yè)（不含金融、文化國有企業(yè)）資產(chǎn)總額達到154.9萬億元，進入《財富》世界500強的國有企業(yè)達到82家。國有企業(yè)從計劃經(jīng)濟時期政府的附屬物，逐步成長為社會主義市場經(jīng)濟的競爭主體，國有企業(yè)作為大國重器，其體制機制、布局結(jié)構(gòu)、職工觀念等都發(fā)生了脫胎換骨的變化。從1978年改革開放至今，我國國有企業(yè)改革與發(fā)展，已經(jīng)歷了40年。

★ 改革之初：放權(quán)讓利

“文化大革命”剛剛結(jié)束時，人心思變、百廢待興。1978年，黨中央派出了幾路經(jīng)濟代表團到國外考察。作為經(jīng)濟改革的“偵察兵”，這些代表團在向中央?yún)R報時，都強調(diào)了經(jīng)濟管理體制改革的問題。中央領(lǐng)導(dǎo)同志在聽取匯報后普遍感到，外國企業(yè)管理確實有些好經(jīng)驗值得借鑒，我們的上層建筑確實有不適應(yīng)的地方。

基層廠礦的廣大干部職工，也強烈要求變革現(xiàn)有的經(jīng)濟管理體制，擴大企業(yè)自主權(quán)。

1978年底，鄧小平在中央工作會議閉幕會上發(fā)表著名講話《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》。他指出：“應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊有更多的經(jīng)營管理的自主權(quán)?！痹诖饲罢匍_的國務(wù)院務(wù)虛會上，李先念也提出“一定要給予各企業(yè)以必要的獨立地位”。簡而言之，當時經(jīng)濟體制改革的形勢是：下面企業(yè)有呼聲，上面中央有要求，企業(yè)改革蓄勢待發(fā)。

中國第一座現(xiàn)代化高爐——首都鋼鐵公司新高爐于1979年12月15日投產(chǎn)（資料圖片）

地處祖國西南的四川省率先而動。1978年10月，該省選擇了6個企業(yè)作為擴大企業(yè)自主權(quán)的改革試點。擴權(quán)改革得到了全國企業(yè)的熱烈響應(yīng)。到1979年年底，國家經(jīng)委等部委確定的試點企業(yè)擴大到4200個，1980年又發(fā)展到6600個，約占全國預(yù)算內(nèi)工業(yè)企業(yè)數(shù)的16%、產(chǎn)值的60%、利潤的70%。擴權(quán)改革中施行的企業(yè)基金、利潤留成、盈虧包干等措施取得了積極的效果。但由于企業(yè)基礎(chǔ)不一，情況不同，“鞭打快牛”逐漸成為普遍現(xiàn)象。為了體現(xiàn)平等競爭，黨中央從1983年起開始推行“利改稅”。

與企業(yè)改革的緩慢推進不同，20世紀80年代初的中國經(jīng)濟，出現(xiàn)了農(nóng)村改革、對外開放特別是特區(qū)改革快速推進的“雙輪驅(qū)動”?！半p輪驅(qū)動”效應(yīng)，使我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了新氣象。這也倒逼國企改革加快步伐，催促經(jīng)濟體制改革要有新的更大突破。

1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革問題的決定》明確提出，我國的經(jīng)濟是“在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟”。同時指出，要將增強企業(yè)活力作為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，企業(yè)“所有權(quán)同經(jīng)營權(quán)是可以適當分開的”?！皟蓹?quán)分離”的提出，為企業(yè)承包經(jīng)營責任制的實行和推廣提供了理論支撐。在第二步“利改稅”推行效果不明顯后，承包經(jīng)營責任制取而代之。

1987年黨的十三大報告明確提出：承包、租賃等多種形式的經(jīng)營責任制，是實行兩權(quán)分離的有益探索，應(yīng)當在實踐中不斷改進和完善。此后，承包制迅猛推廣開來。

但企業(yè)承包制在實行過程中也存在許多異議。由于信息不對稱、企業(yè)承包人談判能力不同，人為地造成了企業(yè)的發(fā)展不均。從實際結(jié)果來看，企業(yè)采取短期行為的做法越來越普遍。1988年治理整頓開始后，我國經(jīng)濟增速下滑，市場疲軟，企業(yè)銷售不暢，“三角債”問題嚴重。到1991年末，國營企業(yè)出現(xiàn)了明虧、暗虧、盈利各占三分之一的“三三制”。經(jīng)營困境如此，企業(yè)的承包制也就推行不下去了。

從這一時期我國國有企業(yè)的改革歷程來看，其主要著力點還是我們黨在傳統(tǒng)社會主義計劃經(jīng)濟體制下，逐步引入并擴大市場機制的改革。改革效果雖有目共睹，但改革之路卻充滿艱辛。東歐劇變、蘇聯(lián)解體的慘痛教訓(xùn)警示我們黨，決不能走“全盤西化”的歧路；同時“開弓沒有回頭箭”，試圖重回計劃經(jīng)濟的老路也已絕無可能。我們黨不可能在計劃與市場的爭論中永遠躑躅、徘徊下去。盡快明確我國社會主義經(jīng)濟體制的改革目標，以深化各方面改革包括國有企業(yè)改革，已是形勢發(fā)展對我們黨提出的迫切要求。

★ 改革新階段：制度創(chuàng)新

1992年初，鄧小平發(fā)表了南方談話。是年秋天，我們黨召開第十四次全國代表大會，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。以此兩件大事為標志，我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入新的發(fā)展階段。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，該如何推進國有企業(yè)改革？

2003年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立（資料圖片）

1992年7月，國務(wù)院公布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》。該條例根據(jù)兩權(quán)分離的思路明確了企業(yè)經(jīng)營權(quán)、企業(yè)自負盈虧責任、企業(yè)和政府的關(guān)系、企業(yè)和政府的法律責任等問題。但是，人們很快就發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟體制和宏觀經(jīng)濟環(huán)境沒有轉(zhuǎn)換的情況下，僅靠企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)換機制，難以達到改革的預(yù)期目標。

社會主義市場經(jīng)濟體制目標的確立，計劃、財稅、投資等宏觀體制的變革，為進一步探索國企改革提供了制度基礎(chǔ)。1993年6月，由國家經(jīng)貿(mào)委牽頭，有13個部門22位同志參加的現(xiàn)代企業(yè)制度調(diào)研組，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指導(dǎo)下，進行了廣泛調(diào)查研究。他們對14年來的企業(yè)改革，逐項理了一遍，先提問題，再找出路。調(diào)研組與100多個單位座談，聽取了近300位老同志、專家學(xué)者、實際工作者和企業(yè)家的意見，經(jīng)過八易其稿，寫出了《建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度》的調(diào)研報告，供中央?yún)⒖己蜎Q策。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革思路為中央所充分肯定。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，正式將“現(xiàn)代企業(yè)制度”寫入文件中?！稕Q定》鮮明地提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度的問題，在企業(yè)改革的思路上向前邁進了一大步。但當時的情況卻不容樂觀。虧損一直是困擾國企的一個突出問題。

1994年底，鑒于社會主義市場經(jīng)濟體制的框架已基本建立，中央決定從1994年底到1996年底，開展全國現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作。兩年試點期間，國有大中型企業(yè)仍處境困難，效益不斷下滑。

1996年和1997年之交，是國企改革一個重要的歷史節(jié)點。亞洲金融危機爆發(fā)，促使中央加強研究經(jīng)濟發(fā)展風險的防范工作。其次，僅有數(shù)年就要迎來新的世紀，能否搞好國企改革，關(guān)乎20世紀末我國社會主義市場經(jīng)濟體制能否初步建立。當時中央領(lǐng)導(dǎo)人生動地比喻說，一場好的球賽，同主力隊員、明星隊員的表現(xiàn)關(guān)系甚大。在社會主義市場經(jīng)濟中，國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)就處于“主力隊員”“明星隊員”的地位，一定要使它們充滿生機和活力，發(fā)揮好主導(dǎo)作用。再次，中國要參與經(jīng)濟全球化，必須有自己強大的企業(yè)。在國際市場競爭的風浪中，大型企業(yè)和跨國公司是經(jīng)濟上的“航空母艦”，我們應(yīng)該通過國企改革，努力形成和發(fā)展壯大一批中國式的跨國公司。

企業(yè)改革的深入探索，國內(nèi)國際形勢的深刻變化，使得當時黨中央在國企改革問題上又有了新的認識：國有企業(yè)必須搞好、必須“抓大放小”、建立健全社會保障制度、組建企業(yè)集團。1996年，國家重點抓了300戶大企業(yè)，1997年擴大到512戶。

鑒于國企改革的極端重要性及其面臨的嚴峻形勢，1997年9月，黨的十五大報告中提出：力爭到本世紀末大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)營狀況明顯改善，開創(chuàng)國有企業(yè)改革和發(fā)展的新局面。黨的十五屆一中全會進一步確認了3年改革與脫困的目標。提出用3年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，力爭到2000年底大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

在黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署下，名列虧損榜首位的紡織行業(yè)，首先被確定為改革脫困的突破口。按照“鼓勵兼并，規(guī)范破產(chǎn)，下崗分流，減員增效，實施再就業(yè)工程”的改革思路，改革脫困戰(zhàn)役全面打響。隨后，通過停止重復(fù)建設(shè)，關(guān)閉“五小”，淘汰落后產(chǎn)能、打擊走私、債轉(zhuǎn)股、增資減債、技術(shù)改造、成立中央企業(yè)工委等一系列配套舉措，使攻堅戰(zhàn)向縱深發(fā)展。

經(jīng)過3年鏖戰(zhàn)，到2000年底，國有企業(yè)呈現(xiàn)出嶄新的面貌，“三年脫困”的預(yù)期目標基本實現(xiàn)。經(jīng)過市場風浪洗禮的國有企業(yè)特別是大中型企業(yè)，已進行了脫胎換骨的改造，初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。至此，打造社會主義市場經(jīng)濟第一競爭主體的歷史性任務(wù)初戰(zhàn)告捷，國有企業(yè)以新的姿態(tài)站在了新的起跑線上。

★ 新世紀：國資監(jiān)管

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，并成功加入WTO的情況下，我們黨提出了新型工業(yè)化戰(zhàn)略。同時，黨的十六大報告也對進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革作出了總體部署，提出要建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。

黨的十六大后，中央和省、市（地）國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立，較為順暢地實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，改變了過去“九龍治水”的管理體制，從組織上實現(xiàn)了“政資分開”，體制上實現(xiàn)了“政企分開”。國有資產(chǎn)管理體制的改革，是國企改革進程中非常關(guān)鍵的一步，標志著國企改革開始朝著更高的層次邁進。

2003年秋，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障”。這標志著我國的經(jīng)濟體制改革進入了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的新階段?！稕Q定》關(guān)于股份制和產(chǎn)權(quán)的新提法引起了社會的強烈關(guān)注?！稕Q定》強調(diào)要大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使“股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”。這一提法為國企改革明確了方向?！稕Q定》認為，“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容”，要建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的提出，無論對公有制經(jīng)濟還是對非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，都是一個極大的促動。從公有制經(jīng)濟的角度來說，它是對現(xiàn)代企業(yè)制度這一理論探索的繼續(xù)與深化。

2015年9月28日，由中國南車集團公司和中國北車集團公司重組合并而成的中國中車集團公司正式宣告成立（資料圖片）

國務(wù)院國資委與地方國資委的設(shè)立，加之《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》的出臺，為后續(xù)的體制改革和國企改革提供了制度保障，也大大加快了國有企業(yè)的發(fā)展步伐。2003年下半年，我國出現(xiàn)了重化工業(yè)投資的熱潮。在原材料、能源等產(chǎn)業(yè)鏈上游處于優(yōu)勢地位的國有大中型企業(yè)，利用這次難得的發(fā)展機遇，努力做大做強自己。國務(wù)院國資委按照中央的部署，確立了當時工作的兩大目標：一是從2004年開始，用3年左右時間建立起新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的基本框架，提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效性；二是按照黨的十五屆四中全會提出的要求，到2010年基本完成戰(zhàn)略性調(diào)整和改組，形成比較合理的國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)。為更好地促進國企發(fā)展，2006年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組指導(dǎo)意見》，明確了我國國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的五大主要目標。

當時，由于國有企業(yè)公司化改革未全部完成，國有資本布局未調(diào)整到位，加之政府職能轉(zhuǎn)變滯后，這就使國有企業(yè)改革，顯現(xiàn)出長期性、艱巨性、復(fù)雜性的特點。

在國資監(jiān)管體制確立以后，我們不難發(fā)現(xiàn)，國有大企業(yè)特別是央企，無論是從國資布局還是在公司治理結(jié)構(gòu)上，總的趨勢是正在朝著社會主義市場經(jīng)濟要求的方向前進。到2012年5月，全國國有企業(yè)改制面超過90%，中央企業(yè)及其下屬企業(yè)改制面由2002年的30.4%提高到72.1%。我國已經(jīng)出現(xiàn)了一批在國際上具有相當影響力和競爭力的國有大型企業(yè)。同時，國企在快速發(fā)展中也積累了一些亟待解決的問題，這也是下一步我國國企改革的一個重要背景。

★ 新時代：全面深化改革

2012年黨的十八大后，我國開啟中國特色社會主義新時代。國有企業(yè)改革同其他領(lǐng)域的改革一樣，在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，進入到全面深化改革階段。

如前所述，國有企業(yè)在取得巨大成就的同時，也存在一些亟待解決的突出矛盾和問題，主要是：一些企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國有資本運行效率需進一步提高；一些企業(yè)管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等問題突出，企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題還未完全解決；一些企業(yè)黨組織管黨治黨責任不落實、作用被弱化。面向未來，國有企業(yè)面臨日益激烈的國際競爭和轉(zhuǎn)型升級的巨大挑戰(zhàn)。

按照問題導(dǎo)向，習(xí)近平總書記強調(diào)，堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。兩個“一以貫之”，是習(xí)近平總書記對當前國有企業(yè)改革的明確要求，為國有企業(yè)在全面深化改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、堅定不移做強做優(yōu)做大指明了方向。這一時期的國資國企改革表現(xiàn)出以下幾個特點：

分類改革，向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。習(xí)近平強調(diào)：“要立足國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，根據(jù)主營業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類?！彪S著國企國資分類改革的深入，國有資本進一步向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，目前國有資本在軍工、電信、民航、能源等領(lǐng)域占比達90%以上；

戰(zhàn)略重組，向優(yōu)勢企業(yè)集中。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國日益走近世界舞臺的中央。為更好地體現(xiàn)資本的國家使命，提升資本效率，勢必要根據(jù)國家戰(zhàn)略需要加大國有資本重組力度，向優(yōu)勢企業(yè)集中，進而打造世界一流企業(yè)。2003年國務(wù)院國資委成立時，監(jiān)管196戶央企。截至2018年1月底，隨著中核建團和中核建集團的重組，國資委監(jiān)管的企業(yè)戶數(shù)調(diào)整至97家。

處置“僵尸企業(yè)”，退出過剩產(chǎn)能。在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，去除過剩產(chǎn)能，中央要求抓住處置“僵尸企業(yè)”這個牛鼻子，規(guī)范市場秩序，有效降低金融風險，促使資源向收益更高的部門流動，為“三去一降一補”其他任務(wù)提供相對寬松的環(huán)境，同時促進新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的培育成長。截至2016年，全國國資委系統(tǒng)共清理退出“僵尸企業(yè)”4977戶，涉及資產(chǎn)4119.9億元；共退出鋼鐵產(chǎn)能4230萬噸，退出煤炭產(chǎn)能20629萬噸；

全力強筋健骨，優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部布局。目前國有企業(yè)特別是央企大而不強的問題比較突出。企業(yè)體量雖大，但屬于“虛胖”，管理層級多、法人戶數(shù)多，這一直是國企的“老大難”問題。優(yōu)化國有資本布局，降本增效，先要大力“瘦身健體”。 2016年，中央企業(yè)累計減少法人2730戶，扭轉(zhuǎn)了戶數(shù)年年增加的態(tài)勢，減少管理費用、人工成本125.7億元。

現(xiàn)在，逐步成長起來的中國國有企業(yè)正在走向世界，其業(yè)務(wù)逐步由能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)拓展到高鐵、核電、特高壓建設(shè)運營等領(lǐng)域，國有資本在推進“一帶一路”建設(shè)，引領(lǐng)經(jīng)濟全球化方面正發(fā)揮越來越重要的作用。

總之，我國國有企業(yè)作為國之重器，在40年的風風雨雨中走出了一條浴火重生之路。改革從最初的放權(quán)讓利，摸著石頭過河，到后來的頂層設(shè)計，注重改革措施的系統(tǒng)性、耦合性，其改革正呈現(xiàn)出從自發(fā)到自覺的歷程。在中華民族由站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍中，國有企業(yè)、國有資本始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從國家的戰(zhàn)略需要，不斷增強國有資本的活力、控制力、影響力、國際競爭力和抗風險能力。我們相信，作為中國特色社會主義新時代理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的重大命題，國企改革將繼續(xù)在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中續(xù)寫出新的歷史篇章。