重慶市退耕還林后續(xù)發(fā)展的問題和對策分析

戚海蓉 梁華敏

摘 要 退耕還林對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高退耕農(nóng)民收入、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有著現(xiàn)實意義。但受到稅收政策、技術(shù)服務(wù)、采伐政策等因素的影響，后續(xù)發(fā)展的政策、管理、效益等問題日益突顯，仍需政府政策與市場積極帶動，以切實提高農(nóng)民自身發(fā)展能力。

關(guān)鍵詞 退耕還林;后續(xù)發(fā)展;重慶市

中圖分類號：F326.2 文獻標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.36.035

重慶市2002年以來實施的退耕還林還草工程建設(shè)，是建設(shè)長江中上游重要生態(tài)屏障，推進重慶市生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。雖然在生態(tài)建設(shè)上深入推進，但重慶市耕地資源不足、退耕地塊零星分散，欠缺管護且生長狀況不良，工作經(jīng)費不足，政策性投資標(biāo)準(zhǔn)低，基層專業(yè)技術(shù)人員缺乏以及產(chǎn)生的后續(xù)勞動力就業(yè)等問題，與精準(zhǔn)脫貧等方針政策不符;對此，加強對存在問題的分析與處理尤為關(guān)鍵。

1 重慶市退耕還林后續(xù)發(fā)展中存在的問題

1.1 退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策滯后

國家調(diào)整退耕還林補助政策糧食補助改為現(xiàn)金補助，但隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展、糧食及其他農(nóng)副產(chǎn)品價格的上漲，退耕還林現(xiàn)金補助標(biāo)準(zhǔn)偏低（前8年每667 m2補助245元，后8年每667 m2補助125元）。大面積生態(tài)林造林無經(jīng)濟收益，自重慶市2002年第1輪退耕還林實施以來補助期限（16年）2018年已到期，導(dǎo)致退耕還林農(nóng)戶收入低于種糧收入，影響了農(nóng)戶退耕還林的積極性，毀林復(fù)耕存在潛在隱患。加之重慶市新一輪的退耕還林補助標(biāo)準(zhǔn)下降，應(yīng)當(dāng)提高退耕還林政策公信力，提高農(nóng)民信任度。但實際上，物價逐年遞增，補助儼然不能滿足農(nóng)民基本生活，為降低農(nóng)戶收入風(fēng)險，還需加強退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的提出。

1.2 缺乏對退耕還林土地持續(xù)管理

退耕還林管理方主要有兩種，1）股份制經(jīng)營、業(yè)主承包、集中管護，但引進的龍頭企業(yè)少，實力較弱，對退耕散戶的帶動力度不強，帶動面不大，大戶和散戶收益分配不均，導(dǎo)致后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。2）退耕戶自營。退耕戶自己管護，存在被動管理，應(yīng)付上級檢查，以及技術(shù)缺乏、投入小等方面的問題[1]。尤其是在撫育管理方面，農(nóng)戶缺少勞動力，缺乏管護技術(shù)，認為生態(tài)林經(jīng)濟收益不大，僅開展簡單的除草工作，任其自然生長。

1.3 效益損失嚴重

退耕還林土地條件較好，借助退耕地提高農(nóng)民收入也是可能的。但實際上，無論是種植經(jīng)濟林，還是其他樹種，種植成活率嚴重不達標(biāo)，效益損失嚴重。

1.4 勞動強度降低

退耕還林后，勞動強度降低，勞動力出現(xiàn)剩余情況，在政府發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的帶動下，仍有超過1/4剩余勞動力未轉(zhuǎn)出。但實際上，依靠外出務(wù)工并不能解決剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題。目前，穩(wěn)定收入來源的退耕戶，其數(shù)量僅占76%，無穩(wěn)定收入與收入減少退耕戶，其數(shù)量占17.6%，難以鞏固退耕還林成果的退耕戶，占全市退耕戶6.3%。

2 重慶市退耕還林后續(xù)發(fā)展的對策

2.1 加強退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

針對于政策問題，國家出臺了一系列優(yōu)惠政策、稅收減免、財政補貼政策;針對于脫貧攻堅重點區(qū)域，以及生態(tài)功能區(qū)域等，為滿足精準(zhǔn)脫貧、生態(tài)建設(shè)的需要，符合條件的退耕還林生態(tài)林要盡可能納入國家生態(tài)效益補償，適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，延長補助年限，確保退耕還林工程建設(shè)成果。退耕還林工程程序復(fù)雜且涉及面廣，國家應(yīng)當(dāng)向退耕還林市縣定額補助工作經(jīng)費，以提供的財力支持，并設(shè)立制度，歸置于國家財政預(yù)算。除此之外，還需設(shè)定生態(tài)林收購政策、措施，降低營林風(fēng)險，從而提高農(nóng)民激勵作用。

2.2 加大退耕還林土地持續(xù)管理力度

加強對退耕戶環(huán)保觀念的樹立，不斷強化執(zhí)法手段，設(shè)立“破壞環(huán)境資源保護罪”的刑事追責(zé)，故意、過失破壞資源或是污染環(huán)境，造成的公私財產(chǎn)損失，以及人身傷亡的犯罪行為，都應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。加強激勵機制落實，林農(nóng)屬于退耕地的經(jīng)營管理者，保護其合法權(quán)益，直接影響到林業(yè)生產(chǎn)積極性與穩(wěn)定性?！锻烁€林條例》的“資金糧食補助”章節(jié)中提及了林權(quán)保障、糧食現(xiàn)金補助的激勵措施。同時，規(guī)定退耕戶享有退耕土地上林木的所有權(quán)，確保了承包經(jīng)營政策的長期性，依法落實各項激勵措施，加強農(nóng)民宣傳。在其基礎(chǔ)上，發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，兼顧農(nóng)戶長遠生計，對提高退耕經(jīng)營管理積極性起到了積極的促進作用。

設(shè)立技術(shù)保障機制，加強對專業(yè)人員的培訓(xùn)，加大專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)，積極拓展技術(shù)服務(wù)隊伍。加強對退耕戶的免費培訓(xùn)，全面提高其操作技能，培育等科學(xué)管理、市場經(jīng)營的新型農(nóng)民。設(shè)立技術(shù)平臺，鼓勵社會技術(shù)人員，以及技術(shù)服務(wù)機構(gòu)專業(yè)人員，參與到退耕林栽植中來，不斷提供新品種，提供科學(xué)管理新技術(shù)，從而拓展新的發(fā)展機遇。建設(shè)信息平臺，靈活使用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提供市場咨詢服務(wù)，為退耕林后續(xù)發(fā)展提供保障。

為降低林業(yè)生產(chǎn)管理成本，可鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，收益林地規(guī)模經(jīng)營，轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、林地大戶等，憑借承包經(jīng)營權(quán)，收取轉(zhuǎn)讓費用，針對于沒有后期經(jīng)營管理能力的退耕戶，政府應(yīng)當(dāng)加強引導(dǎo)，使其置于土地流轉(zhuǎn)市場。

2.3 提高退耕土地的收益

針對于這一問題，還需加強重慶市退耕還林相關(guān)法律法規(guī)的完善，首先明確土地經(jīng)營合同中的權(quán)利義務(wù)，承包人應(yīng)享有在退耕地上種植、收益的權(quán)利。根據(jù)退耕還林工程建設(shè)實際情況，積極營造退耕還林、還草的法治環(huán)境。退耕農(nóng)戶處理林產(chǎn)品的規(guī)定，降低了農(nóng)戶種植生態(tài)林的積極性，處置權(quán)的不完善性，也使有的農(nóng)戶對生態(tài)林收益預(yù)期失去信心，主觀能動性得到抑制;對此，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)戶自由處理種植經(jīng)濟林，從而體現(xiàn)出誰造林、誰收益的原則[2-3]。

建設(shè)退耕還林示范區(qū)，培育各類森林景觀，積極發(fā)展休閑旅游觀光生態(tài)農(nóng)業(yè)，如森林農(nóng)家樂等，提高退耕土地的收益。積極開發(fā)、利用退耕還林資源，以大力發(fā)展工業(yè)原料林、觀光旅游、林竹、中藥材、等特色產(chǎn)業(yè)基地，培植特色產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。加快培育、引進龍頭企業(yè)，大力發(fā)展林副產(chǎn)品加工業(yè)，從而延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高退耕地收益。除林下種植外，還包括林下養(yǎng)殖，如生態(tài)雞、蜂業(yè)等，以及林下產(chǎn)品加工銷售等，并施以先建后補措施，提高退耕戶發(fā)展副業(yè)的積極性。如重慶市忠縣，自2002年開展退耕還林工程建設(shè)開始，共計完成2.013萬公頃土地退耕還林。累計營造板栗、筍竹、桑樹，花椒、紅豆杉等生態(tài)林1.57萬公頃，枇杷、梨子、柑橘、龍眼等經(jīng)濟林0.45萬公頃。

2.4 加速農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

政府方面應(yīng)當(dāng)加強引導(dǎo)，使農(nóng)村勞動力合理選擇流轉(zhuǎn)方式，增加家庭收入。加強教育投資力度，加速農(nóng)村勞動力，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，改善農(nóng)村勞動力生產(chǎn)生活條件。臨時流動型勞動力，應(yīng)當(dāng)向?qū)I(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力轉(zhuǎn)化，培育專業(yè)務(wù)農(nóng)者，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

生態(tài)旅游建設(shè)帶動了食品、餐飲、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，退耕農(nóng)民通過服務(wù)等渠道收入直接增加。針對于果茶桑藥等林業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)加工，應(yīng)當(dāng)加強技術(shù)幫扶，不斷擴大生產(chǎn)加工規(guī)避，讓退耕戶有事做。但應(yīng)當(dāng)注意防止開發(fā)力不足或是過度的情況，防止環(huán)境破壞。發(fā)展林業(yè)服務(wù)業(yè)，以及林業(yè)商業(yè)時，政府應(yīng)當(dāng)加強資金投入，夯實林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，從而解決農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。針對于退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)提供免費培訓(xùn)與技術(shù)支持，在勞務(wù)輸出、市場營銷等方面給予支持，使農(nóng)民業(yè)務(wù)素質(zhì)逐漸提高，后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈逐步成型，從而拓寬農(nóng)民增加收入，減少對土地的依賴。

3 結(jié)語

重慶市新一輪的退耕還林工程建設(shè)逐步推進，在深入展開生態(tài)文明建設(shè)的同時，不能對工程建設(shè)效應(yīng)的忽視，無論是開展中的工程選址困難、缺乏技術(shù)人才、投資標(biāo)準(zhǔn)低等建設(shè)中的問題，還是后續(xù)的管理與收益等問題，都離不開林業(yè)科技的推廣與生態(tài)補償?shù)募{入等措施干預(yù)。政府等部門應(yīng)當(dāng)加強引導(dǎo)與扶持，糾正退耕戶的法律與脫貧意識，從而實現(xiàn)退耕還林工程建設(shè)與攻堅扶貧等現(xiàn)行各方針政策的協(xié)調(diào)性。

參考文獻：

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[2] 劉邦發(fā).破解退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長——以貴州省為例[J].吉林農(nóng)業(yè)月刊，2017（8）：83.

[3] 何小梅，龍振華，何姣云.五個堅持抓調(diào)整 退耕還林惠子孫——房縣退耕還林和后續(xù)可持續(xù)發(fā)展措施概述[J].中國水土保持，2016（10）：51-52.

（責(zé)任編輯：趙中正）