港澳臺(tái)地區(qū)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律責(zé)任淺析

吳暢

[摘要]公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是各國(guó)的重要權(quán)力監(jiān)督制度之一。近半個(gè)世紀(jì)來，許多國(guó)家制定了相關(guān)的法律，有的形成了完備的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。本文就港澳臺(tái)地區(qū)申報(bào)制度中的法律責(zé)任規(guī)定進(jìn)行比較研究，總結(jié)出其中普遍性規(guī)律，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建議以未予申報(bào)、逾期申報(bào)、申報(bào)不實(shí)為追究法律責(zé)任的重點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]港澳臺(tái) 財(cái)產(chǎn)申報(bào) 法律責(zé)任 比較研究

在我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度推行中，存在著很多法律責(zé)任不明的問題，其中，申報(bào)不實(shí)責(zé)任認(rèn)定備受關(guān)注。有的教授認(rèn)為，目前我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身并無后續(xù)制度作保障，即對(duì)于大量虛報(bào)、假報(bào)、不報(bào)的行為并沒有很好的解決辦法，這必然使財(cái)產(chǎn)申報(bào)變成走過場(chǎng)。臺(tái)灣洪國(guó)興教授認(rèn)為，申報(bào)人意圖為申報(bào)不實(shí)至為明顯，但現(xiàn)行的查核方法與工具也是永遠(yuǎn)無法發(fā)現(xiàn)的。發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)是查核最基本的目的，如果無法從查核中發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)，那申報(bào)人如果意圖要規(guī)避財(cái)產(chǎn)異常增減、故意隱匿等也都可以運(yùn)用上開方式達(dá)到目的，則真正的財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)、財(cái)產(chǎn)異常增減及故意隱匿等罰則，幾乎已形同具文，毫無作用可言。而二十年來依故意申報(bào)不實(shí)處罰的案件多達(dá)數(shù)千件，絕大部分是“不小心、疏忽、計(jì)算錯(cuò)誤、誤解法令……”等原因，系引用“間接故意”申報(bào)不實(shí)處罰，令申報(bào)人難以信服。

一、我國(guó)港澳臺(tái)財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律責(zé)任

（一）香港特別行政區(qū)違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律責(zé)任

對(duì)于政治委任官員，在任何時(shí)間，如發(fā)現(xiàn)政治委任官員的投資或利益跟他的公職有或似乎有利益沖突時(shí)，行政長(zhǎng)官可要求有關(guān)官員采取下述任何一項(xiàng)或多項(xiàng)措施：①放棄所有或部分投資或者利益；②避免再購(gòu)入有關(guān)投資或利益或予以出售；⑧在指定時(shí)間內(nèi)凍結(jié)任何投資交易；④把有關(guān)投資或利益交由他人全權(quán)托管；⑤避免處理確實(shí)有利益沖突或可能有利益沖突的個(gè)案；⑥根據(jù)行政長(zhǎng)官指示采取其他行動(dòng)。

對(duì)于公務(wù)員，如有公務(wù)員向上司申報(bào)利益，上司應(yīng)調(diào)查實(shí)情，確定是否有利益沖突。如有需要時(shí)，上司應(yīng)面見該員，以索取進(jìn)一步數(shù)據(jù)，并提醒該員利益沖突的后果。如可能出現(xiàn)利益沖突，上司應(yīng)考慮該員在事件中的角色，包括該員獲指派行使酌情權(quán)的程度、事件的敏感程度，以及可否指派另一名公務(wù)員處理該事件等因素，然后決定下一步行動(dòng)。上司或部門管理人員如接獲報(bào)告或者投訴，指有公務(wù)員違反避免或申報(bào)利益沖突的規(guī)定，他們應(yīng)采取跟進(jìn)行動(dòng)，并在有需要時(shí)征詢其上級(jí)的意見。若指控涉及刑事成分，他們應(yīng)將個(gè)案轉(zhuǎn)交有關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)。

對(duì)于立法會(huì)議員，在立法會(huì)或任何委員會(huì)或小組委員會(huì)會(huì)議上，議員不得就其有直接或間接金錢利益的事宜動(dòng)議任何議案或修正案，或就該事宜發(fā)言，除非該議員披露有關(guān)利益的性質(zhì)。任何議員如不遵從本議事規(guī)則第83條（個(gè)人利益的登記）、第83A條（個(gè)人金錢利益的披露）、第83AA條（申請(qǐng)發(fā)還工作開支或申請(qǐng)預(yù)支營(yíng)運(yùn)資金）或第84（1）或（1A）條（在有直接金錢利益的情況下表決或退席），可由立法會(huì)藉訓(xùn)誡或譴責(zé)，或暫停職務(wù)或權(quán)利的議案加以處分。

（二）澳門特別行政區(qū)違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律責(zé)任

科處《財(cái)產(chǎn)及利益申報(bào)法律制度》規(guī)定的行政性質(zhì)的處罰，因應(yīng)存放實(shí)體而分別屬終審法院院長(zhǎng)或廉政專員的權(quán)限。但是，不排除因有關(guān)事實(shí)亦構(gòu)成硎法典》或其他法律所規(guī)定的任何刑事違法行為而適用其他更重的刑罰。

（1）形式上的不當(dāng)（第13條）。如經(jīng)存放實(shí)體核實(shí)，發(fā)現(xiàn)申報(bào)書上有任何形式上不當(dāng)?shù)纳陥?bào)，尤其是申報(bào)書的提交形式不當(dāng)，或其第一部分的填寫方式不當(dāng)，將通知申報(bào)人在接獲通知后10日內(nèi)作出補(bǔ)充或更正；如申報(bào)人不如期作出補(bǔ)充或更正，會(huì)被視為欠交申報(bào)書而須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

（2）違反取閱的程序（第24條）。凡利用以任何方式擔(dān)任的職務(wù)或據(jù)有的職位而方便、容許或許可他人在違反法定條件及程序下取閱申報(bào)書或有關(guān)卷宗，處最高兩年徒刑或科最高240日罰金。

（3）不法透露（第25條）。申報(bào)書卷宗的保存及銷毀，受澳門特別行政區(qū)經(jīng)適當(dāng)配合的檔案一般制度規(guī)范，違反者處六個(gè)月至三年徒刑。將與申報(bào)書內(nèi)容并非完全一致的資料全部或局部透露者，處一個(gè)月至兩年徒刑；如屬累犯，則刑罰的上下限加倍。以上各款所規(guī)定的刑事責(zé)任并不排除對(duì)受害人作出賠償?shù)呢?zé)任。違法將全部或部分復(fù)制第四部分的內(nèi)容并將之提供予第三人者，科澳門幣一千元至一萬(wàn)元罰款。

（4）欠交申報(bào)書（第26條）。凡在規(guī)定期限內(nèi)欠交申報(bào)書者，可被停支其薪俸或底薪六分之一，直至履行提交申報(bào)書的義務(wù)為止，并由存放實(shí)體將逾期欠交申報(bào)書的事實(shí)通知財(cái)政局或申報(bào)人所任職具財(cái)政自治的實(shí)體后實(shí)時(shí)停支。凡因申報(bào)人本人過錯(cuò)，在規(guī)定期限內(nèi)欠交申報(bào)書，科相當(dāng)于所擔(dān)任職位或職務(wù)的相應(yīng)月報(bào)酬金額三倍的罰款。按情況，由終審法院院長(zhǎng)或廉政專員勒令欠交申報(bào)書者在所定期限內(nèi)提交申報(bào)書，但該期限不得超過三十日；不遵守有關(guān)命令者，觸犯違令罪，而終審法院院長(zhǎng)或廉政專員須將適當(dāng)?shù)木碜跀?shù)據(jù)送交檢察院，以便開展相關(guān)的刑事程序；如申報(bào)人補(bǔ)交申報(bào)書時(shí)就遲交一事以書面作出合理解釋，終審法院院長(zhǎng)或廉政專員可視之為在合理情況下遲交。

（5）數(shù)據(jù)不正確（第27條）。如申報(bào)書任一部分所載數(shù)據(jù)不正確系因不可寬恕的過錯(cuò)所引致，違法者將被科相當(dāng)于所擔(dān)任職位三個(gè)月至一年報(bào)酬的罰款。如申報(bào)書任一部分所載數(shù)據(jù)不正確且屬故意造成時(shí)，違法者受作虛假之當(dāng)事人陳述或聲明罪的處罰；如判處的刑罰為罰金時(shí)，則罰金不低于違法者所擔(dān)任職位六個(gè)月的報(bào)酬。為開展針對(duì)上款所指違法行為的刑事程序，終審法院院長(zhǎng)或廉政專員將資料不正確的申報(bào)書的證明書及其他認(rèn)為適當(dāng)?shù)木碜跀?shù)據(jù)送交檢察院。

（6）禁止擔(dān)任的職位或職務(wù)（第29條）。實(shí)施數(shù)據(jù)不正確、財(cái)產(chǎn)來源不明規(guī)定的犯罪而被判刑者，鑒于事實(shí)的具體嚴(yán)重程度及其對(duì)行為人的公民品德的影響，行為人可被禁止在最長(zhǎng)十年內(nèi)擔(dān)任公共職位及公職，但不影響法律規(guī)定的特別制度的適用。

（7）配偶的合作義務(wù)（第30條）。申報(bào)人的配偶或與其有事實(shí)婚關(guān)系者，須向申報(bào)人提供填寫申報(bào)書所要求的一切數(shù)據(jù)，或自行提交申報(bào)書的第一及第二部分予存放實(shí)體。凡故意和不合理地不遵守上述義務(wù)者，處最高兩年徒刑或科最高240日罰金。

（三）臺(tái)灣地區(qū)違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律責(zé)任

此外，申報(bào)義務(wù)人受本條處罰確定者，由處分機(jī)關(guān)公布其姓名及處罰事由于信息網(wǎng)絡(luò)，或者刊登在政府公報(bào)和新聞報(bào)紙上。

二、制度的比較分析與借鑒

（一）相關(guān)法律責(zé)任的確定

從港、澳、臺(tái)的立法來看，將公職人員違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)行為予以區(qū)分，給予不同程度的處罰，同時(shí)，結(jié)合其他管制措施來進(jìn)行處理。

從港、澳、臺(tái)的立法來看，應(yīng)當(dāng)受到處罰的違反行為有三類：①申報(bào)義務(wù)人違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度的行為，其主要包括未予申報(bào)、申報(bào)逾期、申報(bào)不實(shí)等。②申報(bào)義務(wù)人違反防止及處理利益沖突規(guī)定的行為，其主要包括違法接受利益或款待、違法從事兼職工作等。如果將利益沖突的情形納入到立法之中，則應(yīng)為利益沖突法，而不僅僅限于財(cái)產(chǎn)申報(bào)。③非財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)人的違法行為，其主要包括違反取閱的程序、不法獲取或者披露財(cái)產(chǎn)信息、公職人員的配偶違反合作義務(wù)等。

以臺(tái)灣地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)踐為例，有關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定主要集中在申報(bào)不實(shí)上，其原因有二：一是，對(duì)于未予申報(bào)或者逾期申報(bào)的，屬于申報(bào)不作為的行為，受理申報(bào)機(jī)關(guān)或者相關(guān)部門可以采取相應(yīng)的措施要求申報(bào)義務(wù)人履行法定申報(bào)義務(wù)。這在實(shí)務(wù)中比較容易界定以及做出相應(yīng)的處理。二是，對(duì)于申報(bào)有錯(cuò)漏的，例如，計(jì)算錯(cuò)誤或者遺漏申報(bào)項(xiàng)等，這些行為根據(jù)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的具體標(biāo)準(zhǔn)，也比較容易識(shí)別，并可以通過補(bǔ)正或者糾正的措施進(jìn)行處理。但是，對(duì)于申報(bào)不實(shí)，則存在很多法律上的問題：

（1）何為“申報(bào)不實(shí)”？對(duì)于申報(bào)不實(shí)的處理，其難點(diǎn)在于申報(bào)不實(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即申報(bào)義務(wù)人有財(cái)產(chǎn)隱匿不報(bào)或者虛報(bào)，符合何種事實(shí)和法律要件才構(gòu)成申報(bào)不實(shí)。如果以客觀要件來加以認(rèn)定，只要申報(bào)人有財(cái)產(chǎn)沒有申報(bào)，就屬于申報(bào)不實(shí)，則可能將無意漏報(bào)的情況涵蓋進(jìn)來了；如果以主觀要件來加以認(rèn)定，則申報(bào)人的故意或者過失，又存在舉證困難的問題。

（2）申報(bào)不實(shí)以何種程度來予以判斷？申報(bào)義務(wù)人申報(bào)的財(cái)產(chǎn)和實(shí)際財(cái)產(chǎn)存在有誤差，誤差多大才構(gòu)成申報(bào)不實(shí)也是一個(gè)法律問題，例如，對(duì)于黃金、珠寶、會(huì)員證等需要估價(jià)的，可能產(chǎn)生與市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格不相同的情況，如何來判斷是否存在申報(bào)不實(shí)就有困難了。

（3）是否要求判斷申報(bào)人的主觀狀態(tài)（故意或者過失）？在臺(tái)灣地區(qū)，現(xiàn)行規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)系以“故意”為處罰要件，實(shí)務(wù)上直接故意舉證困難，故大部分處罰案件均系認(rèn)定為“間接故意”予以處罰，導(dǎo)致諸多受處罰人極端不服，認(rèn)處罰機(jī)關(guān)擴(kuò)張“間接故意”的范圍，將過失認(rèn)定為故意。因此，有建議增加“重大過失”的主觀要件作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（4）申報(bào)人的財(cái)產(chǎn)異常增減后不予補(bǔ)報(bào)或者更新的，是否屬于申報(bào)不實(shí)？臺(tái)灣地區(qū)在2007年的立法修訂中，將其作為申報(bào)不實(shí)處理，但是，在實(shí)務(wù)中，申報(bào)人的財(cái)產(chǎn)異常增減達(dá)到什么程度，沒有補(bǔ)報(bào)為申報(bào)不實(shí)；或者財(cái)產(chǎn)異動(dòng)后多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沒有補(bǔ)報(bào)為申報(bào)不實(shí)，等等，這些實(shí)際問題均值得研究。

（5）財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)系采行政處罰或刑罰處罰？抑或兩罰并行？由于財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)的情節(jié)有輕有重，對(duì)于巨額財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)的，給予行政處罰顯得處罰過輕，這里就涉及到行政處罰、行政處分和刑法處罰的制度銜接問題。

此外，在實(shí)務(wù)中，還有很多申報(bào)不實(shí)的行為難以被發(fā)現(xiàn)，例如，申報(bào)人在申報(bào)日前曾開立存款帳戶，并有現(xiàn)金匯入?yún)R出，但于申報(bào)日前將存款提完結(jié)清，并取消帳戶，使該行在申報(bào)日完全沒有帳戶存在；或者申報(bào)人匯款是以現(xiàn)金直接匯款，不需任何存款帳戶但有匯款的事實(shí)；或者通過支付寶等網(wǎng)絡(luò)匯款等情形。

綜上所述，違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度的行為有很多，而未予申報(bào)、逾期申報(bào)、申報(bào)不實(shí)是追究法律責(zé)任的重點(diǎn)。