財(cái)政分權(quán)與我國FDI增長效應(yīng)的理論研究

劉震男

【摘要】隨著我國財(cái)政制度改革的推進(jìn)，地方政府開始擁有更多的財(cái)政決策權(quán)和支配權(quán)。這種權(quán)力的擴(kuò)大和下放為政府出臺政策吸引外商投資提供了驅(qū)動(dòng)力和可行性。目前中國各省份外商投資的政策環(huán)境和配套設(shè)施都在不斷改善。但由于各省財(cái)政分權(quán)程度不同，政府政策在吸引外商投資方面的作用程度也相應(yīng)不同。因此從財(cái)政分權(quán)的角度出發(fā)，研究地方政府吸引外商投資及對經(jīng)濟(jì)的增長作用有很大的實(shí)踐意義。本文主要圍繞外財(cái)政分權(quán)視角下FDI的增長效應(yīng)進(jìn)行闡述，旨在對我國地方政府招商引資加以完善。本文通過梳理財(cái)政分權(quán)和FDI的基本概念及相關(guān)理論；在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了財(cái)政分權(quán)、FDI及經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)理，并闡述了我國目前的財(cái)政分權(quán)與FDI增長情況；分析了不足之處并提出相應(yīng)立法建議，希望進(jìn)一步完善我國地方政府招商引資的情況。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政分權(quán) FDI 增長效應(yīng)

一、導(dǎo)論

（一）選題背景

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化程度加深，外資并購的浪潮興起，目前已成為最重要的直接投資方式之一?？紤]到企業(yè)跨國并購的雙刃劍性質(zhì)，各國在出臺福利政策吸引外資的同時(shí)，也更加重視了對外資的監(jiān)管，直接表現(xiàn)為規(guī)制外資并購的相關(guān)政策和法律的出臺。然而，由于各東道國實(shí)施的反壟斷政策各不相同，在域外實(shí)踐中難免出現(xiàn)沖突，因此研究如何對外資并購進(jìn)行反壟斷規(guī)制具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）研究意義

外資并購是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到多方當(dāng)事人的利益，因此特別需要法律對其進(jìn)行規(guī)制。自1978改革開放以來，尤其是2001年中國加入WTO，國家在外資并購已經(jīng)展開了廣泛的法律制定工作。目前已經(jīng)建立起了較為全面的法律體系：包括三個(gè)外資企業(yè)法、外商投資指南、反壟斷法、外資并購境內(nèi)企業(yè)規(guī)定、國家安全審查和一些針對特定行業(yè)的法律法規(guī)。除此之外，根據(jù)國民待遇原則，絕大部分法律也適用于外資并購。因此可以說，在外資并購領(lǐng)域，我國已經(jīng)形成了門類較齊全、配合較協(xié)調(diào)的法律規(guī)制體系。然而，針對中國企業(yè)海外并購行為的法律仍只是少數(shù)，且還沒有形成完整的體系。隨著中國企業(yè)走出去進(jìn)程的加快，加強(qiáng)中國境外投資立法，規(guī)范中國企業(yè)海外并購行為，維護(hù)中國投資者利益，已是當(dāng)務(wù)之急。

二、財(cái)政分權(quán)下FDI與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的理論探討

（一）我國財(cái)稅改革對地方政府的影響

改革開放三十余年來，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，與之相適應(yīng)的財(cái)政體系改革功不可沒。財(cái)政分權(quán)是指中央政府下放給地方一定程度的稅收和財(cái)政支出的自主權(quán)。同時(shí)地方政府也可以根據(jù)各地的實(shí)際情況自行出臺適當(dāng)?shù)恼弑ＷC政策落實(shí)。地方政府擁有傾聽基層民眾訴求的獨(dú)特優(yōu)勢，因此能夠更大限度地利用財(cái)稅政策滿足民眾地公共服務(wù)需求，并推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。我國財(cái)稅制度幾經(jīng)變革：最開始的制度是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的。1978年以后，財(cái)政開始逐漸退出直接的生產(chǎn)領(lǐng)域，促進(jìn)市場對資源的自主調(diào)配，以縮小存量的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能公共化的轉(zhuǎn)變。1994年實(shí)行了分稅制財(cái)政體系改革和稅制改革；1998年，我國開始構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)稅體制，并形成了目前我國財(cái)政制度的基本框架。隨后我國財(cái)稅體制主要通過財(cái)政政策和貨幣政策對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，同時(shí)在實(shí)踐中不斷摸索改進(jìn)，調(diào)控手段更加多樣化，調(diào)控效果更加明顯。

我國的財(cái)政分權(quán)體制具有特殊性，具體表現(xiàn)為政治上的集權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)。中央政府對地方政府仍然保留著較為嚴(yán)格的行政控制，如對地方官員任免和升遷的權(quán)利。對地方官員的政績考量也與GDP增長密切相關(guān)。這種行政任免模式使得地方政府官員們以GDP增長為第一要義，甚至不惜以長遠(yuǎn)發(fā)展為代價(jià)追求眼前利益。這種做法也進(jìn)一步引發(fā)了公共服務(wù)，財(cái)政收支，市場經(jīng)濟(jì)與對外開放等領(lǐng)域的一系列變化。

總而言之，財(cái)政分權(quán)一定程度上奠定了地方政府追求自身利益的制度基礎(chǔ)，對經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)的追求存在合理性。財(cái)政分權(quán)激勵(lì)地方政府大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，其中發(fā)展主體與發(fā)展途徑是不可或缺的兩方面。

（二）地方政府吸引FDI

1.地方政府吸引FDI的途徑

地方政府為了吸引FDI，最常見的策略就是通過行政手段，通過行政方式加大招商引資的力度，具體體現(xiàn)在公共財(cái)政支出與收入兩方面。

（1）地方公共支出

為吸引FDI，地方政府在財(cái)政支出方面出臺了很多與針對性的措施。首先是即設(shè)施建設(shè)支出。目前對我國進(jìn)行外商直接投資主要是發(fā)達(dá)國家，相比于這些國家，我國在人力，生產(chǎn)成本方面有一定的優(yōu)勢，吸引著這些國家進(jìn)行投資建廠。因此齊全配套的基礎(chǔ)設(shè)施是外商們投資之前考慮的著最重要因素之一。地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施的完善是吸引FDI的首要前提。其次，是科學(xué)教育支出，該項(xiàng)支出主要是為了承接FDI帶來的技術(shù)轉(zhuǎn)移效應(yīng)。第三是行政管理支出，即通過完善相應(yīng)的法律制度建設(shè)，確保FD的有效落實(shí)。最后，由于人民的生活水平即消費(fèi)能力也是外商投資時(shí)考慮的重要因素之一。因此地方政府也會相應(yīng)地增加全民生活支出來加大本地對于外商的吸引力。

（2）地方公共收入

財(cái)政收入，尤其是稅收，是地方政府吸引FDI的在主要措施之一。這種情況會帶來的主要問題是地方政府間稅收方面的競爭，稅收競爭也是實(shí)行財(cái)政分權(quán)的國家中比較普遍的現(xiàn)象。受制于有限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國許多地方政府出臺了各種名目繁多的稅收優(yōu)惠措施來吸引FDI，個(gè)別地方政府甚至僭越其合理的稅收規(guī)定范圍，隨意加大優(yōu)惠程度，給予外資企業(yè)非常大的稅收減免和折扣。

這種大力度的稅收優(yōu)惠政策本質(zhì)上是對我國尚未完善的投資環(huán)境的不足的彌補(bǔ)。但隨著歷史的進(jìn)步，我國宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和相關(guān)法律法規(guī)也不斷完善。在吸引FDI時(shí)，主要途徑也由稅收優(yōu)惠逐漸轉(zhuǎn)向了財(cái)政支出領(lǐng)域。這種轉(zhuǎn)變是我國引資方式從粗放型到節(jié)約型的進(jìn)步，這種更先進(jìn)的引資方式更有利于社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，通過非稅收方式來吸引FDI勢必成為未來發(fā)展的趨勢。

2.財(cái)政分權(quán)對地方政府吸引外資的影響

我國的財(cái)稅體制改革是漸進(jìn)的，因此財(cái)政分權(quán)的程度也在這個(gè)過程中緩慢增加。財(cái)政分權(quán)程度越高，相應(yīng)地政府擁有的財(cái)稅自主權(quán)越大，受政治因素影響推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力就越大。財(cái)政分權(quán)程度的提高也增加了政府對自身擁有的各種經(jīng)濟(jì)要素的控制和運(yùn)用能力，地方政府在吸引FDI的過程中會盡可能地運(yùn)用多方面政治經(jīng)濟(jì)資源來創(chuàng)造良好地引資環(huán)境，加強(qiáng)引資效果?？偠灾?，財(cái)政分權(quán)體制一方面為地方政府利用可控的經(jīng)濟(jì)要素招商引資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長提供制度支持，另一方面，財(cái)政分權(quán)程度的擴(kuò)大也進(jìn)一步深化了政府招商引資的過程，創(chuàng)造了更多有利條件。因此，通過上文的論述，我們可以得出如下結(jié)論：隨著財(cái)政分權(quán)程度的提高，地方政府吸引外資的途徑增加，F(xiàn)DI的引入量也逐步增加，初步判斷二者存在正相關(guān)關(guān)系。

（三）FDI對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用

1.直接作用機(jī)制

資本存量的大小是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要因素之一。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是科教文衛(wèi)事業(yè)，都會離不開資本的支持。FDI的流入能夠帶來資本存量的增加，從而為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.間接作用機(jī)制

FDI對經(jīng)濟(jì)增長的間接作用也同樣重要。外商投資帶來了技術(shù)溢出效應(yīng)，更先進(jìn)的人力資本和管理、制度方面的值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。以上各方主要經(jīng)濟(jì)要素質(zhì)量的提高更加促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長方式的改良。

三、財(cái)政分權(quán)與外商投資中的問題及對策建議

（一）財(cái)政分權(quán)與外商投資中存在的問題

1.財(cái)政分權(quán)體制下的政策性扭曲

財(cái)政分權(quán)給予我國地方政府很大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和發(fā)展動(dòng)力，也是我國經(jīng)濟(jì)自改革開放以來保持高速增長的主要原因之一。在財(cái)政分權(quán)體制以及相應(yīng)評價(jià)機(jī)制的大背景下，各地均將發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高GDP增速放在政府工作的首位。因此，通過稅收等優(yōu)惠性政策吸引外資就成為地方政府常用的一種手段。但同時(shí)，這種做法也會加劇各地對FDI的競爭，較強(qiáng)的地方政治經(jīng)濟(jì)自主權(quán)導(dǎo)致了過度的激勵(lì)性政策，甚至帶來了一部分區(qū)域和國家利益的流失。財(cái)政分權(quán)無疑是適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)情況的合理制度，但該制度所造成的政策性扭曲值得我們警惕。

在吸引FDI的過程中，各地方政府在充分利用自身廉價(jià)土地和勞動(dòng)力優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)惠政策，提供健全的基礎(chǔ)設(shè)施條件，為外商投資創(chuàng)造理想的投資環(huán)境。對外資的優(yōu)惠雖然大幅帶動(dòng)了外資流入，卻對內(nèi)資的合理利用構(gòu)成了一定威脅：既允許外資分享我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利，又導(dǎo)致外匯閑置或僅以購買外國國債獲取微薄收益；即吸引外資的流入，又使得大量國有金融機(jī)構(gòu)和銀行系統(tǒng)中的資金閑置，得不到有效率的利用。因此地方政府對外資的優(yōu)惠政策是較為典型的扭曲政策：同樣作為資本要素，國內(nèi)資本和外資因?yàn)橘Y本性質(zhì)不同而在稅收政策上遭受差別待遇，這種情況的后果之一是整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)也傾向于利用外資而非內(nèi)資。

由于我國人口多，經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，各地方對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求高，對外國資本需求很可能引發(fā)政府間的競爭，從而導(dǎo)致生產(chǎn)要素價(jià)格扭曲，社會生產(chǎn)成本增加，以及國家利益的不必要流失。這些副作用并不是來自市場，而是來自政策性扭曲。

2.財(cái)政分權(quán)體制下的政績考核機(jī)制

我國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特殊國情決定了我國的財(cái)政分權(quán)體制與其他國家不同。我國財(cái)政分權(quán)的運(yùn)作模式實(shí)際上是政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的并行。這意味著地方政府雖然對本地經(jīng)濟(jì)要素?fù)碛幸欢ㄗ灾鳈?quán)，制定適合本地情況的政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這些必須保證在中央規(guī)定的一定范圍之內(nèi)。同時(shí)，中央在政治上，包括對地方官員的任免和升職上，仍然掌握著決定性權(quán)力。在這個(gè)過程中，地區(qū)GDP總值由于易獲取，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的解釋程度高等原因，被中央作為考核地方基層干部政績的主要考核指標(biāo)。地區(qū)GDP總值越高，官員升遷的可能性就越大。這種政績考核機(jī)制引發(fā)了各地方政府間的“GDP錦標(biāo)賽”，各地均把發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高生產(chǎn)總值和總增長率作為第一要義。一些短期內(nèi)能帶來GDP增長，但有損長遠(yuǎn)利益的做法也由此產(chǎn)生，如重復(fù)建設(shè)，環(huán)境破壞等。官員們通常也將視角局限在自己的任期內(nèi)，對長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展不加考慮。

3.引資手段過分依靠財(cái)政稅收優(yōu)惠

財(cái)政分權(quán)體制強(qiáng)有力地推動(dòng)了中國的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也讓具有強(qiáng)大拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)的FDI成為有利的經(jīng)濟(jì)資源。在這個(gè)過程中，稅收政策成為了地方政府中最常見的競爭策略。尤其對于廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，稅收優(yōu)惠政策可以規(guī)避競爭成本，而且?guī)缀醪粫a(chǎn)生其他的成本負(fù)擔(dān)。多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，稅收優(yōu)惠政策確實(shí)在激勵(lì)外商投資方面發(fā)揮了很大的效用，使得我國的外資引入量保持在高增長的水平。然而，我們不能忽略的是，地方在利用優(yōu)惠政策的同時(shí)也要復(fù)旦一定的代價(jià)。稅收規(guī)定上針對外資的低稅率或免稅退稅策略將大大減少政府的財(cái)政收入，并進(jìn)一步導(dǎo)致政府財(cái)政失衡、地方社會總收益減少等后果。因此，過度運(yùn)用財(cái)政稅收手段招商引資是一種粗放式的引資方式，為了地區(qū)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，地方政府必須出臺其他高效的，集約的引資方式。

（二）針對財(cái)政分權(quán)體制下招商引資問題的對策建議

1.完善開放型市場經(jīng)濟(jì)體制

現(xiàn)存的政策性扭曲源自于我國改革開放以來的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，想要弱化進(jìn)而消除現(xiàn)存的扭曲就必須要完善開放性市場經(jīng)濟(jì)體制。這種政策性扭曲與財(cái)政分權(quán)體制下所引致的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向也密切相關(guān)。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府有充足的動(dòng)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且擁有著一定范圍的經(jīng)濟(jì)職能，因此通過優(yōu)惠性稅收政策來吸引外資是很多政府的首選方法。這一體制是造就政策性扭曲的重要因素之一。因此，地方政府應(yīng)盡量逐漸減少給予外資的優(yōu)惠政策，避免對內(nèi)外資的差異過大的區(qū)別對待。

此外，避免對要素價(jià)格的扭曲也是矯正政策性扭曲的重要內(nèi)容之一。在改革開放的初期階段，我國經(jīng)濟(jì)的快速騰飛很大程度上是由于要素驅(qū)動(dòng)的。一直以來，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)被定義為依靠廉價(jià)勞動(dòng)力和自然資源的投入的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，低廉的要素價(jià)格和巨大的投入量為我國經(jīng)濟(jì)的崛起奠定了重要基石。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，這一模式已經(jīng)逐漸不適用于中國經(jīng)濟(jì)最新的發(fā)展?fàn)顩r。當(dāng)前中國各種生產(chǎn)要素的價(jià)格都在不斷提高，在很多其他發(fā)展中國家面前已經(jīng)失去了競爭優(yōu)勢。因此在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力面前，我國一方面要限制對土地和自然資源不加節(jié)制的隨意使用，提高勞動(dòng)要素價(jià)格，另一方面也要深化對新要素的利用程度，激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，用高新技術(shù)含量高的要素取代之前的初級要素。這種對要素價(jià)格扭曲的糾正也會推動(dòng)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，使未來我國的產(chǎn)業(yè)布局更加合理。

消除政策性扭曲的根本方法是完善開放型經(jīng)濟(jì)體制，即通過深化對外開放層次，逐漸弱化區(qū)域性政策差別，減少地方政府間為吸引FDI的惡性競爭，對內(nèi)資外資盡量一視同仁，既不過分保護(hù)國內(nèi)資本，也不對外國資本有特殊的政策偏向。通過對開放型市場經(jīng)濟(jì)體制的加強(qiáng)與完善，地方政府可以提高行政效率和管理透明度，規(guī)范自由的市場競爭秩序，進(jìn)而徹底消除政策性扭曲，實(shí)現(xiàn)市場資源最有效率的配置。

2.用綠色GDP體系取代原有政績考核體系

單純的以GDP增長為考核官員的標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致嚴(yán)重的尋租問題。尋租會通過對非生產(chǎn)性利潤的追求，將資源錯(cuò)誤配置，最終導(dǎo)致社會總體福利受損。因此，雖然分權(quán)體制下的GDP考核機(jī)制對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一定的促進(jìn)作用，這樣的發(fā)展框架也應(yīng)該隨著時(shí)間的發(fā)展做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

首先，不應(yīng)以GDP增長率為唯一指標(biāo)。任何對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治激勵(lì)都因該被控制在一定合理的范圍內(nèi)，切忌所有的政治活動(dòng)和政策出臺都圍繞提高GDP進(jìn)行。在分權(quán)制度不斷推進(jìn)的背景下，政治上的升遷和財(cái)政收入的增長都能極大引發(fā)提高GDP增長率的熱情。此時(shí)我們更要警惕那些為了單純提高GDP增長率而會損害地方利益的活動(dòng)。其次，為保證經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展，我們應(yīng)將“綠色GDP"指標(biāo)逐步引入到考核機(jī)制中，而不僅僅是以GDP為唯一的評判標(biāo)準(zhǔn)。綠色GDP的優(yōu)點(diǎn)在于可以真是衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的國民財(cái)富的增加。它對于一般的GDP指標(biāo)做了一些改動(dòng)，扣除了環(huán)境資源成本和保護(hù)環(huán)境所花費(fèi)的費(fèi)用。即綠色GDP是通常意義上的GDP減去生態(tài)成本后的真是國民財(cái)富，衡量的是國民經(jīng)濟(jì)增長的正效應(yīng)。當(dāng)官員的政績是以綠色GDP為標(biāo)準(zhǔn)衡量時(shí)，GDP總量的增長就不再是唯一被考慮的要素了，官員們同時(shí)也會注重對自然資源的節(jié)約，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，從而改正原來盲目追求經(jīng)濟(jì)增長的錯(cuò)誤做法。綠色GDP的施行也與我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級相適應(yīng)，有利于我國經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境的維護(hù)相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

3.引資方式從財(cái)政收入向財(cái)政支出手段轉(zhuǎn)移

在吸引FDI的手段方面，我國地方政府應(yīng)向以財(cái)稅收入手段為主向以財(cái)政支出為主過渡。目前我國地方政府對外資長期實(shí)行的優(yōu)惠政策已導(dǎo)致內(nèi)外資企業(yè)的所得稅相差近19%，因此減少偏向外資的優(yōu)惠稅收政策，避免由于長期不公平的超國民待遇而引起本地企業(yè)的不滿，已經(jīng)是維持我國經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的必然要求。而且，一些外商也會利用地方政府間對FDI的競爭牟利，例如他們只利用某一省份的政策優(yōu)惠做一些短期投資，優(yōu)惠期限過后馬上轉(zhuǎn)移到其他省份，這樣就會給原來的省份造成一定損失，國家利益在總體上是流失的。因此應(yīng)盡量避免過重依賴財(cái)政稅收，防止與各地之間惡性競爭。目前中國整體的引資環(huán)境正在改善，包括總體經(jīng)濟(jì)活力，居民消費(fèi)水平，完善的法律法規(guī)政策等綜合投資環(huán)境正在代替稅收優(yōu)惠成為更重要的吸引外資的因素。因此，地方政府應(yīng)該將引資策略從追求短期利益的財(cái)政稅收轉(zhuǎn)向更加有利于長遠(yuǎn)發(fā)展的財(cái)政支出。通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)類公共支出的方式來吸引外資，由粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約式，推動(dòng)總體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。