協(xié)同治理理論視角下我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體間關(guān)系研究

韓柏洵

中文摘要：自改革開放以來，我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體趨向于多元化。目前，我國面臨著嚴(yán)重的人口老齡化壓力，而政府、市場、非營利組織、社區(qū)等供給養(yǎng)老服務(wù)的主體未能充分發(fā)揮“合力”，彼此間缺乏有效的配合，致使我國養(yǎng)老服務(wù)供給與需求之間不相匹配，難以滿足老齡人口多元化、多層次的養(yǎng)老需求。文章基于對武漢市黃陂區(qū)的實(shí)地調(diào)研結(jié)果，以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，全面分析養(yǎng)老服務(wù)各方供給主體的責(zé)任與關(guān)系，指出目前各方主體合作所面臨的困境，并提出相關(guān)對策，以期實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)的善治。

英文摘要：Since the reform and opening up policy was implemented，elderly care service supply subjects in China have become gradually diversified.Currently，China is facing severe population aging pressure，while government，market，non-profit organization，community and other subjects supplying elderly care services fail to give full play to each others strengths and effectively cooperate with each other，so that the supply and demand of elderly care services in China do not match，which is hard to satisfy diversified and multi-layer demands of aging population.In this thesis，based on the results of field investigation in Huangpi District，Wuhan City，responsibilities and relationships between elderly care service suppliers were fully analyzed from the perspective of collaborative governance theory.Then cooperation dilemmas faced by each subject were pointed out and some countermeasures were put forward，with a view to realizing the benign governance of elderly care service supplying subjects.

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理理論；養(yǎng)老服務(wù)；供給主體

根據(jù)中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2016年末我國總?cè)丝跒?38271萬人，65歲及以上人口為15003萬人，老年撫養(yǎng)比呈持續(xù)增高的趨勢達(dá)到了15%，預(yù)計(jì)到2020年，我國60歲及以上老年人口將增加到2.55億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右，我國人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)峻，面臨巨大的養(yǎng)老壓力。在我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)體系之中，家庭是養(yǎng)老服務(wù)的主要供給主體。但是，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化與發(fā)展，家庭養(yǎng)老這一傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的作用逐步減弱，養(yǎng)老責(zé)任從家庭向社會(huì)轉(zhuǎn)變的潮流勢不可擋[1]。自改革開放以來，我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度，養(yǎng)老服務(wù)的供給逐漸由一元化的家庭主體提供轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣恼?、市場、非營利組織、社區(qū)等主體共同提供。多元主體的出現(xiàn)使得我國養(yǎng)老服務(wù)供給能力明顯增強(qiáng)，種類更加豐富，質(zhì)量水平得到顯著提升。國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》中指出，要建立“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系[2]”。由此可以看出，養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化是我國應(yīng)對日趨嚴(yán)重的人口老齡化問題的有效措施。然而，現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間缺乏緊密的合作關(guān)系，導(dǎo)致養(yǎng)老資源未能得到充分合理的配置，難以提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，出現(xiàn)了因職責(zé)缺位、質(zhì)量無良和風(fēng)險(xiǎn)隱患而導(dǎo)致的不公平問題、糾紛甚至沖突現(xiàn)象，使養(yǎng)老服務(wù)供給與需求之間不相協(xié)調(diào)，不能滿足老齡人口多層次、多樣化的養(yǎng)老需求。問題只是表象，其成因分析和對策研究才會(huì)涉及到對養(yǎng)老服務(wù)各主體責(zé)權(quán)利關(guān)系的進(jìn)一步梳理和定位。文章以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，分析我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系問題，尋找實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)善治的有效途徑。

一、我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體的協(xié)同治理關(guān)系

（一）協(xié)同治理的理論闡釋

協(xié)同治理理論是公共管理領(lǐng)域中的一種新興理論，它是將自然科學(xué)的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)的治理理論相結(jié)合，從而產(chǎn)生的一種交叉理論[3]。協(xié)同治理理論的關(guān)鍵是在信息對稱的基礎(chǔ)上，打破政府在公共事務(wù)管理中具有唯一權(quán)威的局面，強(qiáng)調(diào)社會(huì)中的多方主體，如市場、非營利組織等，參與到公共事務(wù)的管理與服務(wù)中來，在公共管理中協(xié)調(diào)配合，共同制定規(guī)則，共同發(fā)揮作用。依據(jù)協(xié)同治理理論，政府不再是公共事務(wù)的唯一決策者，甚至可能不是某一公共事務(wù)的主導(dǎo)者，社會(huì)中的多元主體與政府通過協(xié)商，達(dá)成一致，在公共事務(wù)的管理與服務(wù)中體現(xiàn)權(quán)威性，而政府仍發(fā)揮著不可替代的作用，承擔(dān)著規(guī)則、目標(biāo)的最終決定的職能。在我國，僅由政府難以提供需求量巨大的養(yǎng)老服務(wù)，而政府、市場、非盈利組織、社區(qū)等多元主體在養(yǎng)老服務(wù)中均在發(fā)揮各自的優(yōu)勢，分別提供養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品，從而具有了協(xié)同治理的可能，多元主體的協(xié)同治理進(jìn)而成為大勢所趨。換言之，協(xié)同治理的過程是互動(dòng)的、協(xié)調(diào)的，關(guān)鍵是治理主體的多元性、系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性、自組織的協(xié)調(diào)性以及社會(huì)秩序的穩(wěn)定性[4]。

（二）協(xié)同治理的基礎(chǔ)

在協(xié)同治理理論下，多元主體共同參與公共事務(wù)的管理。其中，規(guī)則明確、信息對稱、資源共享是有效進(jìn)行協(xié)同治理的基礎(chǔ)。

規(guī)則明確，即形成系統(tǒng)的、全面的、行之有效的規(guī)則體系。政府、市場、非營利組織、社區(qū)等多元主體在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中應(yīng)具有共同的目標(biāo)，并按一定的程序進(jìn)行決策。政府在提供養(yǎng)老服務(wù)的決策與實(shí)施過程中應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌全局的關(guān)鍵作用，并承擔(dān)監(jiān)督職能與最終決定的職能，其他主體發(fā)揮經(jīng)協(xié)調(diào)商議而認(rèn)同的規(guī)則所賦予的職能與權(quán)力。在決策實(shí)施過程中，多元主體之間應(yīng)具有互補(bǔ)性，如政府發(fā)揮財(cái)政兜底作用，在其他社會(huì)力量資金不足的情況下，給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

信息對稱，即政府等多元主體共同享有實(shí)時(shí)的、全面的養(yǎng)老服務(wù)信息。信息不對稱既導(dǎo)致養(yǎng)老資源的浪費(fèi)，也使得各方主體對養(yǎng)老服務(wù)的情況、老年人的養(yǎng)老需求等信息的了解不一致，從而難以供給合適的養(yǎng)老服務(wù)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，信息共享成為時(shí)代潮流，政府等多元主體可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”“云計(jì)算”等現(xiàn)代信息手段，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)時(shí)錄入、更新養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量、老齡人口基本信息、老年人養(yǎng)老需求等信息，整合養(yǎng)老資源，對多元主體平等開放。

資源共享，即政府等多元主體應(yīng)共同享有養(yǎng)老供給中的養(yǎng)老設(shè)施、護(hù)理人員、資金等多種資源。資源共享可有效提高資源的流動(dòng)性，從而避免資源的閑置浪費(fèi)，促進(jìn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化合理配置，同時(shí)也更為方便老年人的養(yǎng)老需求。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員，當(dāng)其目前所在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員過多時(shí)，可流動(dòng)到護(hù)理人員匱乏的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)人力資源的最大化利用。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體的協(xié)同治理困境

（一）主體間責(zé)任不明

有效的協(xié)同治理要求我國各養(yǎng)老服務(wù)供給主體之間具有明確的關(guān)系和責(zé)任，然而目前由于各主體責(zé)任缺位、政府越位等不良現(xiàn)象的存在，養(yǎng)老服務(wù)供給的多元主體之間仍然責(zé)任不明、關(guān)系混亂。政府在傳統(tǒng)思維下習(xí)慣于將社會(huì)組織當(dāng)作下屬單位，干涉其社會(huì)活動(dòng)[5]。政府在養(yǎng)老服務(wù)的管理中仍有“大包大攬”的現(xiàn)象，例如推行“以房養(yǎng)老”政策時(shí)，本應(yīng)是市場和公民的自愿行為，而政府由于長期以來居于主導(dǎo)地位的習(xí)慣，可能將其作為政府政策強(qiáng)行推廣，這就背離了政策的初衷。社會(huì)中的多元主體職責(zé)缺位現(xiàn)象也非常明顯，市場上的營利組織往往將養(yǎng)老服務(wù)定位于公共產(chǎn)品，因其利潤低而較少參與養(yǎng)老服務(wù)的供給；非營利組織因其發(fā)展程度尚未完全成熟，腐敗、非獨(dú)立性等問題制約了其在養(yǎng)老服務(wù)的供給中發(fā)揮作用；社區(qū)由于歷史原因，行政化程度高，往往作為政府政策的“執(zhí)行者”，缺乏獨(dú)立與創(chuàng)新能力，未能充分發(fā)揮對本社區(qū)老齡人口的養(yǎng)老服務(wù)供給作用。

（二）服務(wù)質(zhì)量有待提升

目前，我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體所提供的養(yǎng)老服務(wù)較為單一，仍集中于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老，忽視了社區(qū)養(yǎng)老等多種模式，服務(wù)種類也局限于衣食住行、醫(yī)療保健等基本需求，未能充分滿足老年人的精神需求、文化需求等高層次需要。通過對在武漢市黃陂區(qū)發(fā)放的140份問卷（男性60人，女性80人，年齡段為60—85歲）進(jìn)行spss統(tǒng)計(jì)分析之后，得到如表1結(jié)果：

其中，認(rèn)為社區(qū)或機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)種類一般的老年人有48人，占比34.3%，持有一般及以下態(tài)度的老年人總計(jì)占比47.1%。因而，目前老年人對于養(yǎng)老服務(wù)種類尚未達(dá)到總體滿意的狀態(tài)，多元主體所供給的養(yǎng)老服務(wù)種類單一欠缺，難以滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（三）道德風(fēng)險(xiǎn)問題嚴(yán)重

因目前信息網(wǎng)絡(luò)尚不健全，多元主體之間因信息不對稱及監(jiān)察力度不夠存在著道德風(fēng)險(xiǎn)問題，加之企業(yè)以追求利潤為目標(biāo)，可能為追求最大利潤而提供虛假信息，如部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)虛報(bào)床位及入住人數(shù)，套取國家補(bǔ)貼資金[建設(shè)補(bǔ)貼（社會(huì)辦3000元/床，社區(qū)辦4000元/床）+運(yùn)營補(bǔ)貼（底線2400元/床）]。各主體為維護(hù)自我利益而在養(yǎng)老服務(wù)供給中搞形象工程，這種“偷懶”行為，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)的供給偏離初始目標(biāo)[6]。

三、對武漢市黃陂區(qū)的案例分析

公共服務(wù)供給質(zhì)量改善不能僅靠單個(gè)組織效率的提高，因?yàn)榇嬖谟诠卜?wù)供給網(wǎng)絡(luò)中的“短板效應(yīng)”使得各個(gè)組織間的協(xié)調(diào)性不足也會(huì)影響效率、效益以及公共性[7]。這其中的關(guān)鍵在于如何妥善協(xié)調(diào)多元主體間的關(guān)系。通過對武漢市黃陂區(qū)民政局，甘露老年公寓、老來樂老年公寓等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)，黃陂區(qū)在政府等多元主體協(xié)同治理養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)的問題上處理得當(dāng)，協(xié)同治理理論在我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域存在應(yīng)用的可能。

黃陂區(qū)是武漢面積最大的城區(qū)，土地面積2261平方公里，2016年完成地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）634.93億元。2016年為止，黃陂區(qū)戶籍人口113.28萬人，其中60歲以上老齡人口22萬人。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，黃陂區(qū)到2016年為止，共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)34個(gè)：其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)17家，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)17家。平均入住率：70%～80%；平均每千名老人有30張床位。

黃陂區(qū)力爭形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)、民政協(xié)調(diào)、部門盡責(zé)、社會(huì)參與、齊抓共管”的老齡工作格局，在《（黃陂）區(qū)四屆人大二次會(huì)議3號議案辦理工作匯報(bào)中》可以發(fā)現(xiàn)黃陂區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中嘗試推行協(xié)同治理：（一）完成公辦五百張以上床位的福利公辦福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作，全區(qū)相關(guān)職能部門緊密協(xié)調(diào)配合，整合資源和力量；（二）全面實(shí)行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心“星級評定”制度，激勵(lì)杜區(qū)居家養(yǎng)老中心不斷提高自身服務(wù)質(zhì)量和水平；（三）支持有條件的居家養(yǎng)老服務(wù)中心與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合，為老人提供更好的醫(yī)療服務(wù)。

黃陂區(qū)由政府作為規(guī)則的把控者，通過激勵(lì)制度、政策法規(guī)等手段積極引導(dǎo)社會(huì)中多方主體參與到養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中來。例如，黃陂區(qū)財(cái)政每年用于保障老年人生活的各項(xiàng)資金達(dá)1.8億元，累計(jì)投資8293萬元用于區(qū)社會(huì)福利院、村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)和農(nóng)村福利院提檔升級，堅(jiān)持做好兜底與保障工作。通過多元主體之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，有效提升了黃陂區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量。

四、優(yōu)化我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體協(xié)同治理的建議

（一）明確主體責(zé)任

明確的關(guān)系和責(zé)任是協(xié)同治理的關(guān)鍵，要賦予多元主體充分的權(quán)利，通過信息共享及資源整合，多元主體協(xié)作配合，共同促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。政府在協(xié)同治理過程中，要發(fā)揮總攬全局的作用，對決策及規(guī)則的制定嚴(yán)格把關(guān)，使政策與目標(biāo)相一致，重點(diǎn)發(fā)揮監(jiān)督作用與財(cái)政補(bǔ)貼、兜底作用；市場要充分發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中的資源配置作用，通過增強(qiáng)競爭性，引導(dǎo)養(yǎng)老資源合理流動(dòng)，豐富機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)項(xiàng)目，把控價(jià)格，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；非營利組織因其發(fā)展程度尚不高，可作為養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)充，彌補(bǔ)政府與市場在養(yǎng)老服務(wù)供給中的疏漏，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供人才與資源，非營利組織本身可將重點(diǎn)放于居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，協(xié)助社區(qū)及家庭滿足老年人的生活需要；社區(qū)作為基礎(chǔ)單位，可將本社區(qū)老齡人口的健康狀況、養(yǎng)老需求等信息傳遞給社會(huì)上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并將養(yǎng)老服務(wù)的種類、價(jià)格等信息傳遞給居民[8]，同時(shí)社區(qū)本身應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)，與社會(huì)上的醫(yī)療機(jī)構(gòu)達(dá)成合作，在社區(qū)內(nèi)部建設(shè)醫(yī)療照料中心，解決老人的日常醫(yī)療保健問題，并向老人提供豐富的文化娛樂活動(dòng)。

（二）健全激勵(lì)機(jī)制

協(xié)同治理的過程中應(yīng)完善對多元主體的激勵(lì)機(jī)制。對于地方政府，可以引入第三方評估，根據(jù)評估結(jié)果對地方政府采取財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、政策優(yōu)惠等激勵(lì)措施，激勵(lì)地方政府投入到養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)中去；對于社會(huì)中其他主體所建立的養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)，可繼續(xù)保持床位的補(bǔ)貼，同時(shí)可讓其享受稅收減免、水電氣及電視網(wǎng)絡(luò)價(jià)格優(yōu)惠等政策，優(yōu)先保障養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，同樣可以引入第三方評估或由老年群體進(jìn)行評價(jià)打分，通過“星級評定”等制度對運(yùn)營良好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)及補(bǔ)貼，并通過自媒體平臺(tái)對其進(jìn)行廣泛的輿論宣傳。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

隨著社會(huì)組織協(xié)同政府供給養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)，社會(huì)組織參與公共服務(wù)的能力會(huì)越來越強(qiáng)，如何對其進(jìn)行有效監(jiān)管是一大挑戰(zhàn)[9]。多元主體協(xié)作治理的過程中，應(yīng)保持信息的公開透明，明確資金的流向及用途，自覺接受社會(huì)及公民的監(jiān)督。政府應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督職責(zé)，成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，嚴(yán)謹(jǐn)核實(shí)各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、各組織的信息真實(shí)性，嚴(yán)格把握準(zhǔn)入制度，防止套取國家資金的不良現(xiàn)象的發(fā)生，定期對各組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行走訪調(diào)查，對違反政策法規(guī)的組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)大力懲處。

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