論貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)
——價(jià)值理性與工具理性的雙重分析

劉俊英，時(shí) 帥

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)簡(jiǎn)析

（一）問(wèn)題的提出

反貧困工作是中國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理的重中之重，貧困問(wèn)題是中國(guó)走向社會(huì)主義現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)全面小康乃至共同富裕過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)反貧困工作取得了舉世矚目的成就，貧困人口數(shù)量迅速下降，人民生活水平不斷提高。隨著在不同時(shí)期不同情況下中國(guó)政府各項(xiàng)貧困治理政策的實(shí)施，有關(guān)貧困治理績(jī)效評(píng)估的問(wèn)題成為貧困治理工作中不可或缺的一環(huán)。在實(shí)踐過(guò)程中貧困治理績(jī)效評(píng)估在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)并不受太多人的關(guān)注，相關(guān)的研究和成果也并不如貧困治理其他環(huán)節(jié)那么多，但是其重要性卻是毋庸置疑的。換言之，貧困治理之所以成為一個(gè)世界性難題，其中一個(gè)很重要的因素就是缺乏行之有效的評(píng)價(jià)，包括貧困程度的測(cè)量評(píng)價(jià)、反貧困政策實(shí)施過(guò)程的評(píng)價(jià)以及反貧困成果的績(jī)效評(píng)價(jià)，等等，這些評(píng)價(jià)的不同程度的缺失造成了諸多問(wèn)題。

目前中國(guó)的反貧困工作主要是在政府大量的財(cái)政投入基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但由于財(cái)政資金在投入過(guò)程中缺乏必要和精準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致財(cái)政資金的扶貧效果邊際效應(yīng)不斷減弱。[1]具體而言，一是績(jī)效評(píng)價(jià)的缺失和不準(zhǔn)確造成財(cái)政投資資金及資源的大量浪費(fèi)，影響財(cái)政資金的使用效率；二是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的偏向性 （過(guò)分注重收入而忽視能力培養(yǎng)）導(dǎo)致扶貧工作表面化和不可持續(xù)性；三是績(jī)效評(píng)價(jià)的不透明導(dǎo)致政府在扶貧工作中缺乏公信力，引致在某些地區(qū)官員號(hào)召力下降，扶貧工作難以開(kāi)展；四是績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐不足導(dǎo)致政府反貧困工作無(wú)法全面系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，扶貧工作規(guī)范化程度低。

解決上述問(wèn)題的根本辦法在于充分重視績(jī)效評(píng)價(jià)在貧困治理中的作用，建立起完備的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。中國(guó)的貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)雖然起始較早，但是比較系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)是始于2012年1月6日，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)小組發(fā)布《扶貧開(kāi)發(fā)工作考核辦法（試行）》，用以貫徹落實(shí)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》，其后中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年2月9日頒布實(shí)施《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》，相應(yīng)地《扶貧開(kāi)發(fā)工作考核辦法（試行）》同時(shí)廢止。根據(jù)這項(xiàng)綱領(lǐng)性的《考核辦法》的內(nèi)容及實(shí)施現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)上述四個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有得到完全解決，這就要求中國(guó)政府在正確的扶貧價(jià)值導(dǎo)向下采用合適的技術(shù)工具進(jìn)行更深層次的貧困治理，同時(shí)建立起科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從而在根本上促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧，使人民群眾共享發(fā)展成果。

（二）文獻(xiàn)簡(jiǎn)析

貧困治理作為中國(guó)社會(huì)綜合治理的重要組成部分，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，是一個(gè)非常復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)近幾年的文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從兩個(gè)方面研究貧困治理。

一些學(xué)者從實(shí)證分析的角度對(duì)貧困治理問(wèn)題進(jìn)行研究，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前階段的貧困治理取得重大成就的同時(shí)也有諸多問(wèn)題亟待解決。陳小麗 （2015）研究湖北民族地區(qū)反貧困現(xiàn)狀（2013年），對(duì)湖北10個(gè)民族縣市數(shù)據(jù)進(jìn)行定量研究，發(fā)現(xiàn)在相同財(cái)政投入狀況下，經(jīng)濟(jì)落后的縣市扶貧效果差于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣市，多數(shù)民族地區(qū)扶貧效果并不理想。[2]焦克源和徐彥平（2015）也研究少數(shù)民族貧困縣的扶貧現(xiàn)狀，運(yùn)用時(shí)序主成分分析法對(duì)少數(shù)民族貧困縣扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的扶貧效果較為明顯的體現(xiàn)在生存環(huán)境的改善上，扶貧效果與全國(guó)其他地區(qū)相比尚有差距。[3]《山西財(cái)政支農(nóng)和減貧政策效應(yīng)研究課題組》（2011）對(duì)山西省扶貧項(xiàng)目進(jìn)行研究，運(yùn)用傾向評(píng)分匹配方法（PSM）對(duì)山西省扶貧項(xiàng)目的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困地區(qū)尤其農(nóng)村地區(qū)的減貧效果更為明顯。[4]綜合這類學(xué)者的研究，可以得出中國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政扶貧效應(yīng)出現(xiàn)邊際減弱的現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)更不發(fā)達(dá)的地區(qū)體現(xiàn)尤為明顯。

另一些學(xué)者從規(guī)范分析的角度對(duì)貧困治理進(jìn)行研究，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前階段貧困治理績(jī)效考核機(jī)制不完善，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)不能真實(shí)反應(yīng)群眾訴求。向德平（2013）通過(guò)對(duì)20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)扶貧模式的研究，認(rèn)為中國(guó)的扶貧模式經(jīng)歷了自上而下、自下而上和整合型三個(gè)階段，他進(jìn)一步分析這三個(gè)階段的扶貧績(jī)效進(jìn)而得出新階段應(yīng)該采取自上而下和自下而上相結(jié)合的扶貧執(zhí)行模式。[5]李興江和陳懷葉（2008）從參與式扶貧模式的角度分析了中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)取得的成就以及遭遇的困境，他們認(rèn)為參與式扶貧作為一種交互型的扶貧模式，能夠解決傳統(tǒng)扶貧模式中出現(xiàn)的效率低下和積極性差等問(wèn)題，但是關(guān)鍵要做好真正意義上的貫徹，不能流于表面。[6]鄭志龍（2009）從制度理論的角度分析了中國(guó)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及扶貧開(kāi)發(fā)制度，認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)的扶貧績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)存在忽視公平正義的現(xiàn)象，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)制度存在內(nèi)部績(jī)效偏低的現(xiàn)象，同時(shí)他建議政府部門(mén)之間應(yīng)該建立更完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，扶貧過(guò)程中應(yīng)更注重多方主體參與以提高內(nèi)部績(jī)效。[7]王善平和周盈（2011）從扶貧導(dǎo)向的角度分析了反貧能力導(dǎo)向下扶貧資金綜合績(jī)效，認(rèn)為傳統(tǒng)扶貧模式有可能造成貧困人員只能短期脫離貧困而不能從根本上解決貧困難題，通過(guò)提高貧困人口的反貧能力才能從根本上解決問(wèn)題。[8]

盡管眾多學(xué)者在貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的研究，涌現(xiàn)了很多值得借鑒的成果。但是通過(guò)分析這些研究成果，我們發(fā)現(xiàn)，這些成果無(wú)論是基于貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)證研究還是規(guī)范分析，都是在總結(jié)歷史或分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，缺乏理性視角的研究。為此，同時(shí)考慮到中國(guó)對(duì)建立科學(xué)有效貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的迫切要求，我們從貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)理性的視角對(duì)其進(jìn)行研究。

二、貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵及必要性

（一）貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的細(xì)分區(qū)域，既有績(jī)效評(píng)價(jià)的普遍特點(diǎn)，又有其特殊性?？?jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)主體活動(dòng)效率和效果的一種實(shí)證分析，包括績(jī)效測(cè)量和評(píng)價(jià)分析。[9]傳統(tǒng)認(rèn)為貧困治理的主體是政府，隨著參與式貧困治理模式的出現(xiàn)，貧困治理主體也逐漸多元化，但是政府作為統(tǒng)籌各方的領(lǐng)導(dǎo)者，在貧困治理中的地位和作用都是無(wú)可替代的，學(xué)術(shù)界研究貧困治理的績(jī)效評(píng)價(jià)也多以政府作為評(píng)價(jià)對(duì)象。貧困治理的績(jī)效測(cè)量主要指的是監(jiān)測(cè)與報(bào)告政府在貧困治理中的績(jī)效信息。學(xué)者們?cè)趯?duì)貧困治理進(jìn)行績(jī)效測(cè)量時(shí)多通過(guò)獲取政府公布數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，通過(guò)知網(wǎng)檢索貧困治理績(jī)效的實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們獲取績(jī)效信息的路徑主要包括國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)、各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)官網(wǎng)以及各地資料室等，路徑較為單一。貧困治理評(píng)價(jià)分析主要是通過(guò)分析測(cè)量所得數(shù)據(jù)，以預(yù)期目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貧困治理進(jìn)行打分評(píng)級(jí)等，之后根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。評(píng)價(jià)分析的最終目的是為了改善財(cái)政扶貧資金的管理和使用效果，所以也要根據(jù)實(shí)際情況制定合理的獎(jiǎng)懲和激勵(lì)機(jī)制。[10]

（二）貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)伴隨著貧困治理的始終，具有邏輯上的必要性和現(xiàn)實(shí)意義上的迫切性，是中國(guó)政府做好反貧困工作的必要工具和重要抓手。

貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)是貧困治理過(guò)程中不可或缺的一環(huán)。貧困治理政策制定的是否得當(dāng)，過(guò)程是否合理合法，結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這些都需要政府及第三方進(jìn)行測(cè)量和評(píng)價(jià)。貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)和貧困治理是部分與整體的關(guān)系，有效的績(jī)效評(píng)價(jià)可以促進(jìn)貧困治理工作的推進(jìn)和結(jié)果的優(yōu)化，無(wú)效的績(jī)效評(píng)價(jià)則會(huì)導(dǎo)致貧困治理工作的低效率甚至失敗。隨著中國(guó)公民意識(shí)的覺(jué)醒，貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)不僅僅是政府關(guān)心的問(wèn)題，更成為全體公民的關(guān)注熱點(diǎn)。尤其是近年來(lái)，社會(huì)對(duì)政府提出更高要求，“政府的錢(qián)花到哪了，效果怎么樣”成為公民關(guān)心的問(wèn)題。[11]貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)做的好，不僅能有效促進(jìn)貧困治理工作效率，優(yōu)化治理結(jié)果，更能加快建設(shè)“陽(yáng)光政府”的進(jìn)程。

貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)的共享性、公平性等導(dǎo)向?yàn)檎毨е卫硖峁┝藘r(jià)值規(guī)范和要求。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展過(guò)程中，由于收入分配方式的調(diào)整，造成富人群體和窮人群體的出現(xiàn)，標(biāo)志著我國(guó)人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)了新特點(diǎn)。[12]這種因分配不公而造成的貧富差距，越來(lái)越成為當(dāng)前中國(guó)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。在這種背景下，貧困治理就承擔(dān)了調(diào)解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展的作用。貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)在價(jià)值在于追求社會(huì)公平正義，在于強(qiáng)調(diào)把共享發(fā)展作為扶貧攻堅(jiān)的價(jià)值取向。貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)不僅在物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上為治理工作提出要求，也在貧困人群精神感知方面提出要求。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年2月聯(lián)合下發(fā)的《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》明確規(guī)定要將群眾滿意不滿意、認(rèn)可不認(rèn)可作為貧困治理考核指標(biāo)，這就意味著讓貧困人群也在績(jī)效評(píng)價(jià)中做出評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上就是把貧困人群作為社會(huì)發(fā)展主體，讓他們共享發(fā)展成果。[13]

目前中國(guó)貧困治理邊際效應(yīng)減弱，貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)成為改善貧困治理現(xiàn)狀的切入點(diǎn)和突破口。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和貧困治理工作的推進(jìn)，貧困問(wèn)題得到很大改善，根據(jù)《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)報(bào)告2016》，截至2015年中國(guó)貧困人口為5575萬(wàn)，在黨和政府以及社會(huì)群體的努力下，2016年實(shí)現(xiàn)了減貧1000萬(wàn)的目標(biāo)。但是正如學(xué)者安樹(shù)偉所說(shuō)，當(dāng)一國(guó)絕對(duì)貧困人口下降到總?cè)丝诘?0%以下時(shí)，這部分人口難以在短時(shí)間內(nèi)依靠他們的努力脫離貧困。[14]（P56）也就是說(shuō)中國(guó)現(xiàn)在面臨這樣的問(wèn)題，即現(xiàn)階段貧困人口已經(jīng)難以自我實(shí)現(xiàn)脫貧，只能依靠政府和社會(huì)的力量實(shí)現(xiàn)脫貧，這對(duì)政府和社會(huì)而言，無(wú)疑是極大的挑戰(zhàn)。從歷史上來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)最早起源于西方國(guó)家，目的是解決文官系統(tǒng)冗員充斥、效率低下的問(wèn)題，實(shí)踐證明績(jī)效評(píng)價(jià)是一種提高工作效率和質(zhì)量的最佳工具。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用在貧困治理中，可以更為精確和高質(zhì)量地完成治理任務(wù)，這也和當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略相一致。

三、貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的理性分析

貧困治理作為一種社會(huì)治理行為，其績(jī)效評(píng)價(jià)具有政府績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)。馬克斯·韋伯將人的理性分為兩種：價(jià)值理性和工具理性。我國(guó)貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展較晚，在價(jià)值導(dǎo)向階段劃分上不如西方行政那么清楚，但在內(nèi)在價(jià)值導(dǎo)向上也有對(duì)應(yīng)關(guān)系。分析西方公共行政價(jià)值取向的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了效率行政階段、民主行政階段、績(jī)效管理階段以及社會(huì)治理階段，分別對(duì)應(yīng)效率至上、公平至上、管理主義和價(jià)值調(diào)和。[15]傳統(tǒng)的貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)工具理性，價(jià)值理性只作為其附屬物，并未得到重視。由此導(dǎo)致在社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)政府本位、效率至上、工具導(dǎo)向以及政績(jī)驅(qū)動(dòng)等與實(shí)際價(jià)值不符的現(xiàn)象。[16]進(jìn)入社會(huì)治理階段后，伴隨著貧困治理成效的提升和政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值再定位，貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)越來(lái)越多的體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、公民價(jià)值、民主治理等屬性。

（一）公共行政視野下貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究

1.公共行政的理性取向研究

在公共行政確立和發(fā)展的早期，公共行政的重心和導(dǎo)向是效率和效益。伍德羅·威爾遜在其著作《行政學(xué)研究》中直接將“政府如何高效率的做”作為政府行政的兩大目標(biāo)之一。懷特也指出，公共行政的目的就是最有效地處置資源，最迅速最經(jīng)濟(jì)地完成任務(wù)。[17]這些理論奠定了古典公共行政“效率至上”的地位。20世紀(jì)60年代后，以沃爾多為首的行政學(xué)家建立了“新公共行政學(xué)”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平。這一時(shí)期公共行政的核心就在于公平公正。20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方福利國(guó)家弊病凸顯，傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值導(dǎo)向難以解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，由此行政學(xué)界提出“績(jī)效管理”的概念，并將其引入社會(huì)管理。雖然這一時(shí)期的“績(jī)效管理”看似同時(shí)強(qiáng)調(diào)工具理性和價(jià)值理性，但是實(shí)質(zhì)上被稱為“新工具主義”，是“效率至上”的回歸。

2.工具理性主導(dǎo)下的傳統(tǒng)貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)

工具理性是指行動(dòng)只追求功利，行動(dòng)借助理性達(dá)到自己需要的預(yù)期目的，行動(dòng)者純粹從效果最大化的角度考慮，而漠視人的情感和精神價(jià)值。[18]傳統(tǒng)的政府治理和社會(huì)治理重視工具理性，輕視甚至忽視價(jià)值理性，導(dǎo)致很多偏離軌道的片面的高效率，反而事與愿違，造成了更大的損失和惡劣的社會(huì)影響。

行政學(xué)一開(kāi)始就追求效率和經(jīng)濟(jì)，以區(qū)別于政治學(xué)母體，建立自身的合法性。[19]貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值導(dǎo)向的發(fā)展也是如此。將績(jī)效評(píng)價(jià)引入貧困治理，最主要的目的就是提高治理效率，節(jié)約治理成本。眾所周知，效率是貧困治理的目標(biāo)之一。[20]長(zhǎng)久以來(lái)，政府都在專注于怎樣才能以盡可能高的效率和在費(fèi)用或能源方面盡可能少的成本完成貧困治理，這在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是合理的。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的時(shí)期，政府沒(méi)有足夠的財(cái)政用于貧困治理，在這一階段政府比較注重貧困治理的效率，只有貧困治理效率高才能使更多人免于饑餓和困苦。

但是從價(jià)值合理性的觀點(diǎn)上看，純粹工具合理性是實(shí)質(zhì)上的非理性。[21]績(jī)效評(píng)價(jià)的工具屬性決定著其在貧困治理實(shí)際過(guò)程中有著輔助決策、提供方法論和驅(qū)動(dòng)等功能。[11]較為單一的工具理性導(dǎo)致貧困治理中出現(xiàn)很多問(wèn)題，集中表現(xiàn)為幫扶一部分群體的同時(shí)傷害另一部分群體、官員扶貧政績(jī)驅(qū)動(dòng)、貧困治理不徹底返貧率高等。

（二）社會(huì)治理視野下貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的理念嬗變

1.價(jià)值理性與工具理性的互動(dòng)融合：新時(shí)期貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的理性呼喚

社會(huì)治理模式是公共行政發(fā)展到現(xiàn)階段的產(chǎn)物，社會(huì)治理模式不僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率和對(duì)工具理性的追求，也關(guān)注政府治理過(guò)程中政策制定、執(zhí)行及結(jié)果中的公平、合作等價(jià)值理性。社會(huì)治理模式反對(duì)將過(guò)多的資源和關(guān)注點(diǎn)集中在效率、結(jié)果等工具理性方面，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的根本價(jià)值和治理目的，追求社會(huì)公共精神和公共利益。隨著貧困治理的推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)階段的貧困治理在價(jià)值導(dǎo)向上已經(jīng)逐漸由純粹的工具理性或以工具理性為主導(dǎo)的階段轉(zhuǎn)化為強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性和工具理性互動(dòng)融合的階段。

2.貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)以共享發(fā)展為價(jià)值導(dǎo)向

黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享的發(fā)展理念，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這與中國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康和共同富裕在價(jià)值導(dǎo)向上是一致的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)階段中國(guó)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，單純追求效率式的扶貧顯然不能滿足當(dāng)下的需要?！妒〖?jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》中對(duì)于貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容做了明確的指示，貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要多元化，不能僅僅以貧困群體收入增加、生存環(huán)境改善為評(píng)價(jià)指標(biāo)，也要加入貧困群體滿意度等軟指標(biāo)，尤為重要的是強(qiáng)調(diào)在績(jī)效評(píng)估中要堅(jiān)持以民為本、發(fā)展成果人民共享的理念。對(duì)于共享發(fā)展，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班開(kāi)班式上已經(jīng)做了精確定義。所謂共享發(fā)展，就是全民共享、全面共享、共建共享和漸進(jìn)共享。全民共享就是發(fā)展成果惠及全民，全面共享就是共享各方面的發(fā)展成果，共建共享就是人人參與、人人享有，漸進(jìn)共享就是強(qiáng)調(diào)在發(fā)展進(jìn)程中努力奮斗。

3.貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)作為共享發(fā)展的技術(shù)工具

隨著公眾意識(shí)的覺(jué)醒和政府社會(huì)治理的創(chuàng)新，政府更注重融合社會(huì)治理方式的規(guī)制性與倫理性，發(fā)揮工具理性與價(jià)值理性在國(guó)家社會(huì)治理中的雙重作用。[22]共享發(fā)展作為貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向，在實(shí)際操作中需要績(jī)效評(píng)價(jià)這樣的技術(shù)工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。

績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種技術(shù)手段，服務(wù)于某項(xiàng)特定目標(biāo)的完成[23]，置于當(dāng)前中國(guó)貧困治理的背景下有著特殊的涵義。首先，績(jī)效評(píng)價(jià)的工具理性決定了貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的具體功能和方法，貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是為了順利提高貧困治理的效率，改善貧困治理的結(jié)果。貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)通過(guò)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，對(duì)貧困治理中的各個(gè)階段進(jìn)行量化考核，并且根據(jù)實(shí)際情況給出合理化建議。其次，貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)是解決貧困治理過(guò)程中遇到的問(wèn)題的“金鑰匙”。貧困治理作為中國(guó)政府的一項(xiàng)綜合性民生舉措，涉及到國(guó)際、國(guó)家、社會(huì)等層面的方方面面，正是因?yàn)閱?wèn)題的復(fù)雜性，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些難以避免的失誤。例如，產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的“精英俘獲”問(wèn)題讓本來(lái)雪中送炭的項(xiàng)目成為發(fā)達(dá)地區(qū)的錦上添花，以及精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的部分基層干部挪用專款等問(wèn)題，這些問(wèn)題都需要在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)和處理。最后，貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)有利于打破當(dāng)前貧困治理績(jī)效提升的瓶頸。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，隨著人均收入的不斷上升，貧困人口的減少，貧困發(fā)生率的下降，收入的邊際效果也越來(lái)越少，反貧困的難度也越來(lái)越大。[24]從2016年到2020年中國(guó)需要以每年減貧1000萬(wàn)的速度才能在2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧，難度可想而知?？?jī)效評(píng)價(jià)不僅能在貧困治理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)具體問(wèn)題并給出解決建議，更能根據(jù)政策的實(shí)施狀況及時(shí)反饋，幫助政府因時(shí)因地進(jìn)行制度頂層設(shè)計(jì)。

四、貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)成

績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工作任務(wù)進(jìn)行的一種綜合性評(píng)價(jià)，在這項(xiàng)系統(tǒng)性工作中構(gòu)建合理的評(píng)價(jià)體系尤為重要?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是由一系列與之相關(guān)的評(píng)價(jià)制度、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和對(duì)象等形成的有機(jī)整體。在這個(gè)有機(jī)整體中，評(píng)價(jià)主體與對(duì)象，評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)體系是最不可或缺的。

（一）評(píng)價(jià)主體與對(duì)象

績(jī)效評(píng)價(jià)的主體是績(jī)效考核的評(píng)價(jià)方，合格的評(píng)價(jià)主體應(yīng)該足夠了解評(píng)價(jià)對(duì)象，而且擁有足夠的能力對(duì)所評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)，最重要的一點(diǎn)是評(píng)價(jià)主體必須具備一定資質(zhì)，是有公信力的組織或個(gè)人。對(duì)貧困治理的評(píng)價(jià)主體而言，其主要包括政府自評(píng)、第三方評(píng)估組織和社會(huì)輿論評(píng)價(jià)等。[25]政府自評(píng)包括從評(píng)價(jià)對(duì)象的組織管理體系內(nèi)部產(chǎn)生的評(píng)價(jià)主體和外部（同屬政府內(nèi)部）產(chǎn)生的評(píng)價(jià)主體。[26]組織管理體系內(nèi)部產(chǎn)生的評(píng)價(jià)主體包括行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)，例如，教育部對(duì)各個(gè)貧困地區(qū)教育發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)價(jià)等；上級(jí)政府對(duì)下級(jí)部門(mén)的監(jiān)督，例如，省級(jí)部門(mén)對(duì)其管轄范圍內(nèi)貧困縣市貧困治理狀況的評(píng)價(jià)等；同級(jí)部門(mén)之間的監(jiān)督，例如，政府內(nèi)部各部門(mén)間就對(duì)方在貧困治理方面的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)等；貧困治理主體自我進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如，在每個(gè)年度各貧困縣市都要對(duì)自我治理狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)等。組織管理體系外部產(chǎn)生的評(píng)價(jià)主體包括：權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府貧困治理行為的評(píng)價(jià)，包括各級(jí)人大對(duì)各級(jí)政府貧困治理效果的評(píng)價(jià)；司法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象治理過(guò)程中的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括各級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)貧困治理的司法評(píng)價(jià)；審計(jì)部門(mén)對(duì)同級(jí)政府部門(mén)的獨(dú)立審計(jì)，包括各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府貧困治理的績(jī)效審計(jì)；政協(xié)部門(mén)對(duì)政府貧困治理效果的評(píng)價(jià)，包括各級(jí)政協(xié)對(duì)政府貧困治理效果的協(xié)商、監(jiān)督。第三方評(píng)估即由獨(dú)立于政府部門(mén)的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。[27]在貧困治理中的第三方評(píng)估主體主要包括四種，第一種是專家學(xué)者組成的高校智庫(kù)，例如，蘭州大學(xué)最早成立的中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心等，這種是國(guó)內(nèi)應(yīng)用最多作用最廣泛的第三方評(píng)價(jià)主體；第二種是專業(yè)公司，例如，審計(jì)部門(mén)外包貧困治理中的部分審計(jì)工作等，但是這種在中國(guó)尚屬少見(jiàn)；第三種是社會(huì)代表，例如，政府在進(jìn)行貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中邀請(qǐng)社會(huì)代表進(jìn)行聽(tīng)證和監(jiān)督評(píng)價(jià)等；第四種是普通群眾，例如，現(xiàn)在的《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》要求將群眾的滿意度等軟指標(biāo)加入貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[28]社會(huì)輿論評(píng)價(jià)是由社會(huì)各界通過(guò)微博、新聞報(bào)道等方式對(duì)貧困治理進(jìn)程及結(jié)果進(jìn)行輿論監(jiān)督，進(jìn)而通過(guò)對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)來(lái)影響貧困治理政策的走向。[29]社會(huì)輿論評(píng)價(jià)在貧困治理過(guò)程中應(yīng)用廣泛，普通民眾依據(jù)自身掌握的情況通過(guò)媒體等途徑對(duì)政府貧困治理行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，例如，對(duì)政府官員的一些失職行為進(jìn)行評(píng)價(jià)等。尊重社會(huì)輿論評(píng)價(jià)就意味著尊重社情和民意，政府在貧困治理中的權(quán)威性和治理政策的合法性、有效性才能得到提升。

績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象也就是需要評(píng)價(jià)的客體，是和評(píng)價(jià)主體相對(duì)應(yīng)的概念。評(píng)估主體應(yīng)該視委托方所要達(dá)成的目標(biāo)、實(shí)施方案、主要任務(wù)等因素來(lái)確定具體的評(píng)價(jià)對(duì)象。[30]由于貧困治理是國(guó)家進(jìn)行的一項(xiàng)綜合性社會(huì)治理活動(dòng)，所以績(jī)效評(píng)價(jià)主體在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)要將所有影響貧困治理績(jī)效的責(zé)任主體全視為評(píng)價(jià)對(duì)象。總結(jié)而言，評(píng)價(jià)對(duì)象包括參與貧困治理行為的各行政機(jī)關(guān)、政黨組織、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等組織，貧困治理中人、財(cái)、物等資源的利用效率，貧困治理的社會(huì)影響等。貧困治理這項(xiàng)復(fù)雜工程的特殊性決定了績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的特殊性，在具體的評(píng)價(jià)過(guò)程中評(píng)價(jià)主體常以貧困治理的階段為“評(píng)價(jià)對(duì)象”。根據(jù)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001年-2010年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》等國(guó)家頒布的綱領(lǐng)性文件總結(jié)，中國(guó)貧困治理的一般階段包括貧困測(cè)量階段、財(cái)政撥款階段、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)施階段（或惠民工程階段）、效果驗(yàn)收階段。在這幾個(gè)階段中績(jī)效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)不同，在貧困測(cè)量階段的績(jī)效評(píng)價(jià)更注重公平公正、尊重事實(shí)，在財(cái)政投入階段更注重效率和嚴(yán)謹(jǐn)性，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)施階段更注重合法性和效率性，在效果驗(yàn)收階段更注重尊重事實(shí)和可持續(xù)性，這也是貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)共享發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向決定的。

（二）評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)體系

貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容體現(xiàn)為公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的4E評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)維度，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）。 綜合國(guó)內(nèi)貧困治理績(jī)效指標(biāo)體系研究的成果，我們發(fā)現(xiàn)貧困治理績(jī)效在4E評(píng)價(jià)維度的指導(dǎo)下，具體分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平、生態(tài)發(fā)展水平、貧困治理直接成果、滿意度、扶貧投入水平6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，在這6個(gè)二級(jí)指標(biāo)下又具體細(xì)分為若干指標(biāo)。經(jīng)過(guò)研究我們總結(jié)出這6個(gè)二級(jí)指標(biāo)下的18個(gè)常見(jiàn)三級(jí)指標(biāo)，即貧困治理直接成果下分為貧困人口、扶貧情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下分為收入水平、經(jīng)濟(jì)總值、財(cái)政收入和投資水平，社會(huì)發(fā)展水平下分為教育水平、醫(yī)療保險(xiǎn)水平和城鎮(zhèn)化，生態(tài)發(fā)展水平下分為自然環(huán)境水平、資源水平和生態(tài)意識(shí)，扶貧投入水平下分為財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、整村推進(jìn)和扶貧搬遷，滿意度下分為移民搬遷滿意度、扶貧培訓(xùn)滿意度和產(chǎn)業(yè)扶貧滿意度。

二級(jí)指標(biāo)及三級(jí)指標(biāo)的劃分和權(quán)重的賦值都需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行大批量的數(shù)據(jù)分析和一致性檢驗(yàn)。在分析方法上，很多學(xué)者選取美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家薩泰教授于20世紀(jì)70年代提出的層次分析法（AHP）進(jìn)行指標(biāo)選取和權(quán)重賦值。AHP是一種綜合定性和定量分析的方法，因?yàn)槠浜?jiǎn)單易操作并且具有一定合理性，所以在績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。但是AHP作為一種主觀賦權(quán)法對(duì)使用者的個(gè)人能力及信息獲取量都有較高要求，在實(shí)際應(yīng)用中，可能因?yàn)檠芯繉W(xué)者能力不夠或信息獲取不完全而導(dǎo)致指標(biāo)選取不合理或賦權(quán)不當(dāng)。此外滿意度屬于“軟指標(biāo)”，需要進(jìn)行大量的社會(huì)調(diào)查，主要是采取問(wèn)卷調(diào)查和訪問(wèn)調(diào)查等方法，在實(shí)際操作中也存在大量無(wú)法具體衡量的變量和數(shù)據(jù)，這對(duì)滿意度的最終結(jié)果也有很大影響。

五、結(jié)論與討論

貧困問(wèn)題作為一個(gè)世界性難題，很難得到徹底解決，其中一個(gè)難點(diǎn)就在于難以進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)價(jià)。良好的貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)該既看脫貧數(shù)量更注重脫貧質(zhì)量，從多方面多維度考察貧困治理的各個(gè)階段。[31]現(xiàn)階段貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)多關(guān)注貧困治理成果的驗(yàn)收，這種評(píng)價(jià)是不科學(xué)的?？?jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該貫徹評(píng)價(jià)對(duì)象的各個(gè)階段、各個(gè)方面，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或及時(shí)進(jìn)行激勵(lì)，只有這樣才能更快更好實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。本文通過(guò)研究中國(guó)貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)行為及眾多學(xué)者有關(guān)貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的成果，得出以下結(jié)論：第一，中國(guó)貧困治理的終極目標(biāo)決定了貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向是共享發(fā)展，同時(shí)共享發(fā)展也需要通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)這樣的工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。第二，目前中國(guó)的貧困治理是政府主導(dǎo)的，其績(jī)效評(píng)價(jià)也是政府主導(dǎo)的，但是合理的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該是多方參與。第三，通過(guò)分析當(dāng)前學(xué)者和政府建立的貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的指標(biāo)體系還有較大改善的空間，需要加入更多元的、更具體的和更多的“軟指標(biāo)”。

面臨2020年全面脫貧這樣的目標(biāo)背景，下一步的貧困治理將更加具有挑戰(zhàn)性。結(jié)合分析結(jié)果，本文提出以下建議。首先，堅(jiān)持共享發(fā)展的核心理念，摒棄效率至上的治理理念。社會(huì)治理和企業(yè)管理有著本質(zhì)區(qū)別，如果僅僅為了追求脫貧速度，對(duì)部分貧困者造成更大的二次傷害，是違背社會(huì)主義發(fā)展理念的。其次，更進(jìn)一步明確評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)對(duì)象，以及明確績(jī)效評(píng)價(jià)的地位和作用。目前績(jī)效評(píng)價(jià)主體不多元，主要是政府主導(dǎo)下的對(duì)自己的評(píng)價(jià)，在法理上是欠缺理論支撐的。應(yīng)該在完善組織內(nèi)部評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步扶植好、培育好外部評(píng)價(jià)主體的發(fā)展，最終建立起內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部第三方評(píng)價(jià)以及群眾參與監(jiān)督的綜合評(píng)價(jià)體系。再次，應(yīng)該建立起科學(xué)且可執(zhí)行、適應(yīng)性廣的統(tǒng)一貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?，F(xiàn)階段的指標(biāo)體系不僅指標(biāo)寬泛而且缺乏系統(tǒng)的測(cè)量體系，只能適應(yīng)于較高位政府（縣級(jí)政府及以上）的貧困治理測(cè)量，而中國(guó)貧困治理的重心是在縣級(jí)單位以下。因此需要針對(duì)不同層級(jí)建立起相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)體系，并且將指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，在指標(biāo)體系中讓貧困戶自己發(fā)聲。最后，貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該隨著貧困治理的進(jìn)程而不斷改進(jìn)。只有使績(jī)效評(píng)價(jià)適應(yīng)于當(dāng)前階段的貧困治理，不斷改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)才能夠切實(shí)提高績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性和針對(duì)性[29]，貧困治理追求的全面脫貧才能更早到來(lái)。

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