公務(wù)員激勵(lì)失靈及其制度矯正

張玉磊

（淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安 223001）

自從組織產(chǎn)生以來，激勵(lì)就是組織管理中的一項(xiàng)重要職能，在從傳統(tǒng)人事管理發(fā)展到現(xiàn)代人力資源管理之后，激勵(lì)的重要性更加彰顯，而激勵(lì)的核心就是建立有效的激勵(lì)機(jī)制?！盀檎?，莫先于用人”，充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性，建立完善的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制，一直是我國(guó)公務(wù)員制度改革、構(gòu)建現(xiàn)代公共部門人力資源體系的核心議題。然而，由于各種制度因素的掣肘，當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制還存在很多不完善的地方，降低了公務(wù)員工作的積極性和公共行政效率的提高。因此，有必要對(duì)當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)失靈的現(xiàn)象和原因進(jìn)行深刻剖析，并在此基礎(chǔ)上提出制度化的矯正對(duì)策，切實(shí)提高公務(wù)員工作的積極性和工作效能，不斷推進(jìn)中國(guó)特色公務(wù)員制度的完善。

一、激勵(lì)：現(xiàn)代公共部門人力資源管理的核心議題

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中勞動(dòng)分工和交易的出現(xiàn)，推動(dòng)了組織管理中激勵(lì)的產(chǎn)生，組織提供必要“誘因”以滿足成員的個(gè)人動(dòng)機(jī)和需要，成為組織生存發(fā)展的基本條件。同時(shí)，隨著組織生存環(huán)境日益復(fù)雜和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，人力資源愈發(fā)成為組織持續(xù)發(fā)展的首要資源，激勵(lì)也由此成為現(xiàn)代人力資源管理的重要內(nèi)容，這在公共部門人力資源管理中同樣如此。公務(wù)員作為治國(guó)理政的主體和骨干力量，其基本職責(zé)就是為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，其工作成效決定著政府治理水平的高低。因此，通過滿足公務(wù)員的正當(dāng)需求以調(diào)動(dòng)其工作的積極性，增強(qiáng)其責(zé)任感、歸屬感，進(jìn)而提升公共部門的工作效能，是公共部門人力資源管理的基本目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要手段就是構(gòu)建科學(xué)、合理的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制。隨著政治民主化、利益差異化、價(jià)值多元化的加速發(fā)展，公務(wù)員作為獨(dú)特的一類社會(huì)群體，其對(duì)職業(yè)發(fā)展、權(quán)益保障、組織承諾等要求不斷提高，如何對(duì)其進(jìn)行有效激勵(lì)成為現(xiàn)代公共部門人力資源管理的核心議題。

所謂激勵(lì)，是指在一定環(huán)境下，組織結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)，激發(fā)組織成員動(dòng)機(jī)，使組織成員朝著實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)努力的行為。激勵(lì)機(jī)制是組織引導(dǎo)成員的價(jià)值觀念和行為方式以激發(fā)組織成員主觀能動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的一系列制度的總和。公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制就是公共部門為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，通過引導(dǎo)和規(guī)范公務(wù)員價(jià)值理念和行為方式，以調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作積極性、提高工作成效的一系列制度性措施，主要包括薪酬制度、晉升制度、考核制度、監(jiān)督制度、培訓(xùn)制度等。公務(wù)員作為個(gè)體追求利益的“經(jīng)濟(jì)人”屬性和公務(wù)員職業(yè)特性的公共屬性，決定了公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制不僅關(guān)系到公務(wù)員個(gè)人利益進(jìn)而影響其工作滿意度，而且會(huì)影響公務(wù)員行使公共權(quán)力的行為進(jìn)而關(guān)系到公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制是公務(wù)員管理的重要制度安排，構(gòu)建符合現(xiàn)代公共部門人力資源管理發(fā)展要求的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、激勵(lì)失靈：公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的困境分析

激勵(lì)最先在私營(yíng)部門管理中受到重視和運(yùn)用，私營(yíng)部門擁有更加完善的激勵(lì)機(jī)制，取得了更好的激勵(lì)效果。由于公私部門激勵(lì)的異質(zhì)性以及公共部門對(duì)激勵(lì)的不重視等因素，公務(wù)員激勵(lì)存在一定程度的失靈。所謂公務(wù)員激勵(lì)失靈，指公共部門盡管建立了激勵(lì)制度，但并沒有取得理想的激勵(lì)效果或?qū)崿F(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)的現(xiàn)象。斯圖亞特·繆勒甚至對(duì)此批評(píng)到：“公共官僚部門是以外部對(duì)效率的控制無力和內(nèi)部對(duì)激勵(lì)的無效為特征的?！碑?dāng)前我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的基本框架已經(jīng)形成，特別是2006年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》使公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制邁入了法制化軌道，但公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制并沒有完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實(shí)踐中公務(wù)員庸政、懶政、怠政以及腐敗現(xiàn)象不同程度地存在，出現(xiàn)了公務(wù)員招考的“公務(wù)員熱”和公務(wù)員人才流失的“公務(wù)員冷”的“圍城效應(yīng)”。

（一）逆淘汰：不合理的薪酬制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致公務(wù)員的“逆向選擇”

激勵(lì)方式按照表現(xiàn)形態(tài)可以劃分為物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)和晉升激勵(lì)，其中薪酬作為“雇傭關(guān)系中一方所得到的各種貨幣收入及各種具體服務(wù)和福利”[1]（P123），是物質(zhì)激勵(lì)最主要的方式，也是激勵(lì)的最直接動(dòng)力。公務(wù)員薪酬是依據(jù)公務(wù)員的知識(shí)、技能、職責(zé)等付給的報(bào)酬（廣義上由工資、津貼和福利等組成，狹義上僅指工資），它是公務(wù)員的基本生活保障，也是評(píng)判公務(wù)員個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論認(rèn)為，人都是追求自身利益最大化的動(dòng)物，其工作目的是為了獲得一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬以在最大限度上滿足自身經(jīng)濟(jì)利益。盡管公務(wù)員的職業(yè)特性決定了公務(wù)員具有一定的政治訴求和公共屬性，但這并不能改變公務(wù)員個(gè)體的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，其仍然具有追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的基本需求和行為取向。正如加里·S·貝克爾所言：“政客也罷、商人也好，利己主義也好、利他主義也好，各種人的各種活動(dòng)的目的只有一個(gè)，那就是追求效用最大，而不管這些人的職業(yè)和這些人的活動(dòng)是否具有商業(yè)性質(zhì)。”[2]（47-53）因此，薪酬作為物質(zhì)激勵(lì)最重要的一種形式，也是激發(fā)公務(wù)員工作積極性的最直接因素。

雖然國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部對(duì)一些媒體報(bào)道的公務(wù)員群體出現(xiàn)離職潮現(xiàn)象進(jìn)行了否認(rèn)，指出雖然有的單位確實(shí)出現(xiàn)了部分公務(wù)員辭去公職的現(xiàn)象，但基本上都屬于正常的人員流動(dòng)。其實(shí)，公務(wù)員離職的重要原因就在于當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員薪酬制度存在很多不合理之處，使得優(yōu)秀人才的價(jià)值得不到合理回報(bào)，出現(xiàn)了公務(wù)員精英人才流失的“逆淘汰”現(xiàn)象。具體來講，公務(wù)員薪酬制度不合理主要表現(xiàn)為：（1）薪酬總體偏低。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)公務(wù)員薪酬經(jīng)歷了數(shù)次增加，已經(jīng)達(dá)到了各行業(yè)中等水平，但目前公務(wù)員薪酬體系仍然孤立于市場(chǎng)分配體系之外，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公務(wù)員薪酬穩(wěn)定有余而絕對(duì)值不高，且缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整。（2）薪酬結(jié)構(gòu)失調(diào)?，F(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度實(shí)行職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的職級(jí)工資制，但其結(jié)構(gòu)并不合理，主要表現(xiàn)是職務(wù)工資比重較大，而基礎(chǔ)工資和工齡工資比重較小，加劇了部分公務(wù)員崇尚晉升的“官本位”現(xiàn)象。（3）薪酬缺乏彈性。合理的薪酬除了反映工作性質(zhì)變化及工作環(huán)境外，還應(yīng)具備一定的彈性空間。受制于既定的法律政策，我國(guó)公務(wù)員工資極差較小，不能反映工作內(nèi)容、應(yīng)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等差別，特別是績(jī)效薪酬仍然根據(jù)級(jí)別確定，平均主義色彩較濃，不能很好地體現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向，“能升不能降、能增不能減”，存在薪酬結(jié)構(gòu)固化現(xiàn)象。（4）薪酬公平性不足。從縱向上看，級(jí)別工資制強(qiáng)調(diào)等級(jí)至上，不同職位薪酬上調(diào)幅度差異過大，導(dǎo)致低層級(jí)公務(wù)員心理失衡，產(chǎn)生相對(duì)剝奪感；從橫向上看，同級(jí)別薪酬不能較好地反映公務(wù)員內(nèi)部崗位間相對(duì)價(jià)值，特別是基本工資占比較少、津補(bǔ)貼占比過大，而津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)取決于地方財(cái)政和部門財(cái)務(wù)狀況，國(guó)家既沒有統(tǒng)一的地區(qū)和崗位津貼補(bǔ)貼實(shí)施辦法，又缺乏對(duì)津補(bǔ)貼有效的約束和調(diào)控，導(dǎo)致地區(qū)、部門間收入差距過大。

（二）“官本位”泛化：對(duì)晉升的過度追求導(dǎo)致公務(wù)員晉升“獨(dú)木橋”之困

“尚賢者，政之本也”，在薪酬激勵(lì)有限的情況下對(duì)公務(wù)員激勵(lì)效用最大的就是晉升。晉升主要是提升公務(wù)員的職位等級(jí)或工資級(jí)別，它是公務(wù)員職業(yè)生涯向上發(fā)展的重要途徑。晉升激勵(lì)兼具物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)的雙重作用，不但可以增加公務(wù)員的薪酬和福利，滿足公務(wù)員生理需要和安全需要，還能使公務(wù)員擁有更大職權(quán)并擴(kuò)大責(zé)任范圍，獲得更高的社會(huì)地位，滿足公務(wù)員尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需要，從而最大限度地調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作的積極性。因此，晉升是最有力的激勵(lì)源，科學(xué)完善的晉升機(jī)制是有效釋放公共部門用人機(jī)制活力的重要保障，尤其是官僚制下等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)，使得晉升往往被視作公務(wù)員激勵(lì)的最重要手段，甚至是唯一手段。

然而，現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員晉升空間非常有限，只有少數(shù)公務(wù)員能夠晉升到高一級(jí)職務(wù)，即便非常優(yōu)秀的公務(wù)員也可能無法得到晉升，這在當(dāng)前公共部門結(jié)構(gòu)扁平化、中層管理職位數(shù)量減少的趨勢(shì)下更為嚴(yán)重，特別是金字塔型的官僚制組織結(jié)構(gòu)決定了職位越高，崗位越少。例如，當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員職務(wù)體系共分為27個(gè)級(jí)別，其中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為10個(gè)層級(jí)，綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為8個(gè)層級(jí)，級(jí)別越低，公務(wù)員人數(shù)越多。如果按照2008年施行的《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》，從辦事員晉升到“正科”正常需要8年，而從科員晉升到“正廳”則大約需要25年。盡管《公務(wù)員法》設(shè)立了職務(wù)晉升與職級(jí)晉升并重的“雙梯制”，旨在拓寬晉升渠道，使公務(wù)員在職務(wù)無法晉升時(shí)通過職級(jí)晉升提高待遇，以減小職務(wù)晉升壓力，但多數(shù)公務(wù)員仍然只看重職務(wù)晉升，導(dǎo)致公務(wù)員職務(wù)晉升的強(qiáng)烈需求與晉升職位供給嚴(yán)重短缺的矛盾，形成了“千軍萬馬擠官道”的“獨(dú)木橋”現(xiàn)象。職務(wù)晉升空間狹窄加劇了部分公務(wù)員的“官本位”意識(shí)，以官職、官階高低作為衡量自己和他人社會(huì)地位和人生價(jià)值的標(biāo)尺，甚至背離職業(yè)操守，將“當(dāng)大官”作為職業(yè)發(fā)展的最高追求?！肮俦疚弧狈夯瘯?huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果：一方面降低了能力較強(qiáng)而又晉升無望的公務(wù)員的工作積極性；另一方面職位的稀缺使得職位晉升成為尋租對(duì)象，產(chǎn)生“買官賣官”的晉升腐敗。

（三）庸官懶政：考核制度不科學(xué)導(dǎo)致公務(wù)員管理的“軟約束”

公務(wù)員薪酬、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)與工作績(jī)效掛鉤，而工作績(jī)效高低需要通過考核進(jìn)行衡量。考核是對(duì)公務(wù)員工作績(jī)效高低進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)的基本方法，是公務(wù)員激勵(lì)的前提和基礎(chǔ)。由于作為考核對(duì)象的公務(wù)員會(huì)根據(jù)自身所處的工作環(huán)境和職位晉升可能性采取相應(yīng)行為，因而公務(wù)員激勵(lì)效果與考核制度存在高度關(guān)聯(lián)。公務(wù)員考核制度是指公共部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)公務(wù)員的思想道德、工作態(tài)度、業(yè)務(wù)能力和工作實(shí)績(jī)等進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為公務(wù)員獎(jiǎng)懲、晉升、培訓(xùn)、辭退等依據(jù)的制度，其主要包含考核項(xiàng)目、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法、考核程序等內(nèi)容?？茖W(xué)完善的考核制度是釋放公務(wù)員工作活力的重要保障，然而由于公共部門的目標(biāo)模糊性、任務(wù)多樣性和收益外部性等特征，使得公務(wù)員績(jī)效不易衡量，對(duì)其考核存在固有困難。由于考核制度不科學(xué)，考核不能體現(xiàn)公務(wù)員實(shí)際績(jī)效，導(dǎo)致公務(wù)員管理的“軟約束”，工作不力的公務(wù)員不能受到懲罰，而實(shí)績(jī)突出的公務(wù)員因得不到褒獎(jiǎng)而降低了工作積極性，從而引發(fā)“庸官懶政”現(xiàn)象。

具體來講，當(dāng)前公務(wù)員考核制度的不科學(xué)主要表現(xiàn)為：（1）考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)模糊?！豆珓?wù)員法》規(guī)定“國(guó)家公務(wù)員考核內(nèi)容包括德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)”，考核內(nèi)容全面但不具體，缺乏可操作性。另外，考核內(nèi)容缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，且多數(shù)部門未制定出針對(duì)不同部門、職務(wù)的考核指標(biāo)體系，用“千人一表”來考核所有部門和職務(wù)，考核效度較差。（2）考核主體單一。當(dāng)前公務(wù)員考核主要采取自上而下的單向評(píng)估模式，即考核由上級(jí)評(píng)定，考核信息比較封閉，評(píng)估主體與評(píng)估客體之間缺乏有效溝通。同時(shí)，評(píng)估主體一般由部門領(lǐng)導(dǎo)、人事部門、公務(wù)員代表三方組成，而作為接受服務(wù)的公眾很少參與考核過程，導(dǎo)致部分公務(wù)員惟上不惟下。（3）考核方法簡(jiǎn)單。考核方法是實(shí)現(xiàn)考核結(jié)果客觀性的前提，但當(dāng)前考核方法過于簡(jiǎn)單和粗放，重定性輕定量，考核更多地依賴于主觀評(píng)價(jià)，領(lǐng)導(dǎo)印象甚至比工作實(shí)績(jī)更重要，考核在某種程度上成為領(lǐng)導(dǎo)平衡利益的工具。（4）考核結(jié)果形式化。《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員考核分為平時(shí)考核和定期考核，定期考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次。但從實(shí)際情況來看，平時(shí)考核基本上沒有執(zhí)行，定期考核則流于形式，考核結(jié)果基本上沒有“不稱職”或“基本稱職”，“優(yōu)秀”等次往往不是按照工作實(shí)績(jī)而是采取“輪流制”，考核成為例行公事的“走過場(chǎng)”，考核結(jié)果沒有與薪酬、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等方面有機(jī)結(jié)合，使得考核無法起到獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的作用。

（四）不求有功但求無過：以控制為導(dǎo)向的職業(yè)生涯管理導(dǎo)致部分公務(wù)員“為官不為”

當(dāng)前，我國(guó)公共部門對(duì)公務(wù)員的職業(yè)生涯管理以控制為導(dǎo)向，導(dǎo)致部分公務(wù)員工作自主性和主動(dòng)性喪失，出現(xiàn)不求有功但求無過的“為官不為”現(xiàn)象。以控制為導(dǎo)向的公務(wù)員職業(yè)生涯管理主要表現(xiàn)為：（1）以事為中心的人事管理。長(zhǎng)期以來，公務(wù)員管理沿襲傳統(tǒng)人事管理思想，以事為中心，強(qiáng)調(diào)組織權(quán)威和個(gè)人服從，不注重公務(wù)員個(gè)人需要和發(fā)展，對(duì)激發(fā)公務(wù)員內(nèi)在積極性重視不夠，公務(wù)員主體性地位尚未得到確立，甚至被看作是完成任務(wù)的工具。（2）等級(jí)森嚴(yán)的官僚體制。公共部門依據(jù)官僚制建立，呈現(xiàn)“金字塔”式的組織結(jié)構(gòu)，公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道單一，職業(yè)晉升空間狹窄，且越往塔尖上層，可晉升職位越稀少。（3）僵化的流動(dòng)機(jī)制。流動(dòng)性是人力資源的基本特征，但我國(guó)公共部門一直對(duì)公務(wù)員流動(dòng)持保守態(tài)度，由此形成了僵化的流動(dòng)機(jī)制：橫向流動(dòng)缺乏合理的進(jìn)出規(guī)則，縱向流動(dòng)缺乏合理的升遷規(guī)則。流動(dòng)機(jī)制僵化使得公務(wù)員的職位常任制變成了職位終身制，無法形成“能上能下”的激勵(lì)機(jī)制。（4）公務(wù)員的職業(yè)特性。相比于私營(yíng)部門，公務(wù)員職業(yè)具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性，但是這種穩(wěn)定性是把“雙刃劍”。公務(wù)員一旦工作失職，往往意味著仕途或政治生涯的終結(jié)。戴維·奧斯本對(duì)此現(xiàn)象解釋說：“在政府中，一切激勵(lì)因素是以不犯錯(cuò)誤為定向。你取得了九十九個(gè)成功也沒有人注意，但只要犯一個(gè)錯(cuò)誤你就完蛋了?！盵3]（P22）這種職業(yè)特性導(dǎo)致部分公務(wù)員產(chǎn)生“無過便是功”的思想，工作中寧可沒有實(shí)績(jī)也不可犯錯(cuò)誤。

（五）腐敗頻發(fā)：委托-代理問題產(chǎn)生的信息不對(duì)稱導(dǎo)致的“監(jiān)督難題”

按照委托-代理理論的觀點(diǎn)，公共部門和公務(wù)員實(shí)際上構(gòu)成了一種委托-代理關(guān)系，即公共部門是委托人，公務(wù)員是代理人。為了確保作為代理人的公務(wù)員完成給定的各項(xiàng)工作，來自委托人即公共部門的直接或間接監(jiān)督就變得非常重要。因此，監(jiān)督激勵(lì)也是公務(wù)員激勵(lì)的一種重要形式，并能夠起到保障激勵(lì)有效的作用。具體來講，監(jiān)督激勵(lì)會(huì)對(duì)公務(wù)員行為產(chǎn)生如下影響：一是監(jiān)督作為一種信息收集和處理機(jī)制，能夠準(zhǔn)確地獲取公務(wù)員工作不力、尋租腐敗等方面的行為信息；二是監(jiān)督能夠?qū)珓?wù)員行為產(chǎn)生直接壓力，提高公務(wù)員為獲得某些收益而努力工作的程度。然而，依據(jù)委托-代理理論，委托人和代理人之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，代理人的行為難以被觀察且對(duì)其監(jiān)督成本過高，由此產(chǎn)生了委托人對(duì)代理人的監(jiān)督難題，這在公務(wù)員監(jiān)督激勵(lì)中亦是如此。由于公共部門自身的功能定位、價(jià)值取向和組織運(yùn)作等政治性特點(diǎn)，其產(chǎn)出的難以度量性、信息的不可獲得性以及目標(biāo)的模糊性和多樣性，決定了對(duì)公務(wù)員進(jìn)行有效監(jiān)督的困難。正是因?yàn)槲?代理問題產(chǎn)生的信息不對(duì)稱導(dǎo)致的“監(jiān)督難題”，使得當(dāng)前公務(wù)員腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。2017年10月十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)的工作報(bào)告中就指出：“十八大以來，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補(bǔ)委員43人，中央紀(jì)委委員9人。全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接收信訪舉報(bào)1218.6萬件（次），處置問題線索267.4萬件，立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級(jí)干部8900余人，縣處級(jí)干部6.3萬人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理5.8萬人。”

三、制度矯正：公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的優(yōu)化設(shè)計(jì)

公務(wù)員激勵(lì)失靈現(xiàn)象的存在，與其內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制設(shè)置缺陷有著直接關(guān)聯(lián)。因此，克服公務(wù)員激勵(lì)失靈現(xiàn)象，就要針對(duì)當(dāng)前公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制中存在的問題進(jìn)行矯正，建立體現(xiàn)科學(xué)管理原則、符合中國(guó)國(guó)情的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制。

（一）建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的薪酬激勵(lì)機(jī)制，避免公務(wù)員精英流失的“逆淘汰”現(xiàn)象

由于當(dāng)前公務(wù)員薪酬制度已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)固，調(diào)整空間比較有限，當(dāng)務(wù)之急是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的薪酬激勵(lì)機(jī)制，使公務(wù)員隊(duì)伍真正留住優(yōu)秀人才，避免公務(wù)員精英流失的“逆淘汰”現(xiàn)象。一是建立正常的工資水平增長(zhǎng)機(jī)制，使公務(wù)員工資一方面能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，另一方面能夠根據(jù)工作實(shí)績(jī)、職位變動(dòng)、工齡增加等因素進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。二是設(shè)置合理的薪酬結(jié)構(gòu)，將公務(wù)員薪酬劃分為職位薪資、能力薪資和績(jī)效薪資，使公務(wù)員薪酬更多地體現(xiàn)公務(wù)員的工作性質(zhì)、責(zé)任輕重及任務(wù)難易。三是完善現(xiàn)行的職務(wù)分類和崗位評(píng)價(jià)體系，根據(jù)崗位性質(zhì)、職責(zé)和任務(wù)不同確定工資標(biāo)準(zhǔn)，合理拉開職務(wù)工資和級(jí)別工資的檔次差距。四是規(guī)范津補(bǔ)貼制度，將現(xiàn)行各種津補(bǔ)貼納入基本工資之中，加大基礎(chǔ)工資和工齡工資所占比例，減少工資外津補(bǔ)貼發(fā)放的隨意性，將公務(wù)員薪酬納入法制化軌道，實(shí)現(xiàn)薪酬貨幣化、顯性化和規(guī)范化。

（二）設(shè)計(jì)合理的晉升激勵(lì)機(jī)制，緩解公務(wù)員晉升的“獨(dú)木橋”困境

針對(duì)當(dāng)前公務(wù)員晉升中存在的“獨(dú)木橋”現(xiàn)象，必須設(shè)計(jì)合理的職務(wù)晉升激勵(lì)機(jī)制。一是在思想上倡導(dǎo)理性的晉升觀念。通過思想政治教育、職業(yè)道德教育、法治教育等形式，引導(dǎo)公務(wù)員樹立公仆意識(shí)、服務(wù)精神，真正祛除“官本位”思想，正確看待職務(wù)晉升與自身發(fā)展的關(guān)系。二是進(jìn)一步拓寬晉升渠道。在當(dāng)前職務(wù)晉升空間逼仄、職務(wù)晉升難度極大的情勢(shì)下，一個(gè)行之有效的辦法就是增加職級(jí)空間，即在職位不變的情況下，增加同一職務(wù)的級(jí)別層次，通過級(jí)別增加和相應(yīng)薪酬的增加調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作積極性。三是健全競(jìng)爭(zhēng)上崗與公開選拔機(jī)制?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》初步建立了競(jìng)爭(zhēng)上崗和公開選拔機(jī)制，為落實(shí)該機(jī)制，需要摒棄不良用人觀念，跳出論資排輩的藩籬，破除逐級(jí)晉升的限制，重視能力而不是資歷，增強(qiáng)職務(wù)晉升過程的透明性，使能力突出、政績(jī)優(yōu)異的公務(wù)員能夠通過公平競(jìng)爭(zhēng)的渠道獲得晉升，真正實(shí)現(xiàn)“能者上、庸者下、平者讓”的用人局面。

（三）完善科學(xué)的績(jī)效考核體系，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的“硬約束”

針對(duì)當(dāng)前考核制度不科學(xué)導(dǎo)致的公務(wù)員管理“軟約束”問題，應(yīng)通過完善科學(xué)的績(jī)效考核體系實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的“硬約束”，避免出現(xiàn)“庸官懶政”現(xiàn)象。一是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員考核方法多元化?？己私Y(jié)果的有效性與考核方法的科學(xué)性直接相關(guān)，針對(duì)當(dāng)前考核方法單一的問題，應(yīng)建立多元化的考核方法，堅(jiān)持定性考核與定量考核、平時(shí)考核與年終考核、領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合，引入現(xiàn)代人力資源測(cè)評(píng)方法，擴(kuò)大考核主體范圍和公眾參與程度，推動(dòng)考核公開化。二是構(gòu)建量化和彈性化的考核指標(biāo)體系。針對(duì)當(dāng)前考核標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題，應(yīng)健全績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，制定可考核的崗位描述，完善職位分類制度。在此基礎(chǔ)上，建立可以量化、權(quán)重合理、具有可操作性的考核指標(biāo)體系，將德、能、勤、績(jī)、廉等考核內(nèi)容盡可能地細(xì)化、量化。同時(shí)，在考核指標(biāo)設(shè)置中體現(xiàn)出崗位類別和工作性質(zhì)的差異，加強(qiáng)對(duì)基于不同崗位分類設(shè)定的個(gè)性指標(biāo)、特色工作開展等情況的考核，實(shí)現(xiàn)從“均碼考核”向“量體考核”的轉(zhuǎn)變[4]。三是嚴(yán)格履行考核程序。根據(jù)公務(wù)員考核實(shí)施細(xì)則，認(rèn)真履行考核各項(xiàng)環(huán)節(jié)，建立考核環(huán)節(jié)責(zé)任人制度，避免考核“走過場(chǎng)”的形式主義。四是注重考核結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用?？己私Y(jié)果的實(shí)際運(yùn)用是考核的價(jià)值所在，否則考核就是形式主義。因此，考核結(jié)果要與公務(wù)員薪酬、晉升、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)等掛鉤，并加強(qiáng)對(duì)考核結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)督，使考核結(jié)果“實(shí)用化”，避免“考而不用”。

（四）探索有效的軟性激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)公務(wù)員激勵(lì)的人性化色彩

公務(wù)員既需要薪酬增加、職位晉升、外部監(jiān)督等比較直接、見效快的“硬性激勵(lì)”，也需要能夠產(chǎn)生潛移默化作用的文化心理、道德熏陶、自我約束等方面的“軟性激勵(lì)”，這就要從滿足公務(wù)員自尊、情感、榮譽(yù)、成就等內(nèi)在激勵(lì)要素出發(fā)，探索具有靈活性、內(nèi)在化、人性化的軟性激勵(lì)機(jī)制。一是加強(qiáng)職業(yè)道德教育。應(yīng)通過任職培訓(xùn)、政治學(xué)習(xí)等途徑，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，使公務(wù)員摒棄“官本位”意識(shí)，樹立正確的行政權(quán)力觀，恪守職業(yè)道德規(guī)范，增強(qiáng)公共服務(wù)熱情。二是制定心理契約。心理契約是公共部門與公務(wù)員之間隱含的、未公開說明的相互期望的總和，這種具有內(nèi)隱特性的心理契約不僅會(huì)對(duì)公務(wù)員行為發(fā)揮自我監(jiān)督作用，更能從內(nèi)心世界影響公務(wù)員工作狀態(tài)。具體做法是：公共部門和公務(wù)員個(gè)人通過協(xié)商，根據(jù)公務(wù)員個(gè)人能力和需要以及公共部門對(duì)職位的要求，訂立將目標(biāo)細(xì)化并能夠動(dòng)態(tài)調(diào)整的心理契約，以心理契約規(guī)定對(duì)公務(wù)員進(jìn)行評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲。三是指導(dǎo)職業(yè)生涯規(guī)劃。根據(jù)公務(wù)員個(gè)人的價(jià)值觀、氣質(zhì)類型、性格特征以及專業(yè)能力，借助一定的科學(xué)測(cè)評(píng)手段，使公務(wù)員能夠有清晰的職業(yè)定位和明確的職業(yè)目標(biāo)，從而做出符合自身特點(diǎn)和能力的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃。四是關(guān)心公務(wù)員家屬。在公務(wù)員激勵(lì)中可以引入員工幫助計(jì)劃（EAP），即員工心理援助項(xiàng)目和全員心理管理技術(shù)，組織通過提供專業(yè)指導(dǎo)、咨詢和培訓(xùn)，幫助公務(wù)員及其家庭成員解決心理和行為問題，增強(qiáng)其歸屬感。五是營(yíng)造協(xié)作與參與的行政文化。公共部門也要加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，建立團(tuán)體協(xié)作機(jī)制。同時(shí)，完善公務(wù)員參與公共決策渠道，提高公務(wù)員參與公共決策程度。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督激勵(lì)的作用，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)

針對(duì)當(dāng)前委托-代理問題產(chǎn)生的信息不對(duì)稱導(dǎo)致的監(jiān)督難題，有必要加強(qiáng)以監(jiān)督為核心的負(fù)激勵(lì)機(jī)制，其既可以糾正公務(wù)員“不求有功、但求無過”的消極心理，避免“庸官懶政”現(xiàn)象的出現(xiàn)，也可以避免公務(wù)員的腐敗行為，從而營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。為此，需要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的內(nèi)外部監(jiān)督，包括權(quán)力制衡、政黨監(jiān)督、民眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督，以及上下級(jí)之間、公務(wù)員之間的內(nèi)部監(jiān)督等。同時(shí)，加強(qiáng)問責(zé)、引咎辭職等制度建設(shè)，建立起多中心、多元化的監(jiān)督體系，使公務(wù)員的失職、瀆職等不良行為得到有效約束和監(jiān)督。

[1][美]喬治·T.米爾科維奇，等.薪酬管理[M].成得禮，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[2][美]加里·S.貝克爾.人類行為的經(jīng)濟(jì)分析[M].王業(yè)宇，等，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1995.

[3][美]戴維·奧斯本，等.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，1996.

[4]井凱笛.以績(jī)效考核破解公務(wù)員“圍城效應(yīng)”難題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（10）（上）.